关于党不断提高发展社会主义民主政治能力的探讨

" 中国共产党提出“不断提高发展社会主义民主政治的能力”，这是一个科学命题。它包涵的基本含义是：具有民主执政的思想指导能力、政策引领能力和组织实践能力。党的发展社会主义民主政治的能力，是由共产党具有完全的民主性质和建立了党的民主制度而决定的。党应该把发展社会主义民主政治的能力建设与不断巩固党的民主性质、健全完善党的民主制度结合起来。

关键词：执政能力建设；民主政治；民主性质；民主制度；

作者简介：许耀桐，男，福建福州人，国家行政学院政治学教研部主任、教授，北京大学博士生导师，从事政治学基本理论和中国政治体制改革研究。

中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，加强党的执政能力建设，要“不断提高发展社会主义民主政治的能力”，并且强调指出，要“以发展党内民主带动人民民主”。《决定》第一次把发展社会主义民主政治和党的执政能力建设联系在一起，从而把发展社会主义民主政治、以党内民主带动人民民主凸现为我们党的一项重大任务，开创了当代中国民主政治的新局面。

一

中国共产党提出“不断提高发展社会主义民主政治的能力”，这是一个科学命题。对于这个科学命题，我们首先要弄清楚它所包含的基本涵义。所谓“社会主义民主政治”，从内容上可以分为主要的两大方面，即人民民主和党内民主；从形式上说，可以分为直接民主和间接民主；从组织和社会的层级上说，可以分为基层民主、中层民主和高层民主，或者说地方范围的民主和全国范围的民主。所谓“能力”，是指某一主体办某件事或开展某项活动并使其获得成效所要具备的水平、本领。由此可见，所谓党“不断提高发展社会主义民主政治的能力”，就是党自身拥有善于运用各种民主形式、在组织和社会的各个层级上开展党内民主与人民民主的高超水平、本领。

那么，具体地说，党“不断提高发展社会主义民主政治的能力”应该包括哪些方面呢？我认为，应该主要地包括以下三个方面：

首先，党要不断加深为民执政的民主理念。中国共产党作为执政党，必须不断加深为民执政的民主理念。所谓不断加深为民执政的民主理念，是指党对执掌政权，主要包括对权力的来源，权力的合法性，权力的配置、运行和制约等基本问题能够形成牢固的民主观念认识和正确的民主指导原则。民主，即是人民的政权，是按照大多数人的意志进行政治治理。共产党为什么要实行民主？因为权力来自人民，权力的合法性在于人民的认可和选择，权力的配置、运行和制约要接受人民群众的评判和监督，所以共产党必须实行民主政治。对执政理念的这些民主理解，应该说是老生常谈，也是党人熟知之理。但现在的问题是，其一，尽管是老生常谈也好，熟知之理也好，这并不代表我们的认识已经完全深刻，无须继续深化；其二，经过几十年的长期执政，一些从政官员渐渐地淡忘了这些常谈之理，加之原有政治体制的弊端作祟，在他们看来，权力不是来源于人民，而是由上级授予；政绩不是由民众评价，而是由领导认定。这样的观念，还很有流行的市场。这说明，党要不断加深为民执政的民主理念，并非一件解决了的事，也不是一件容易的事。

其次，党要不断提出治国理政的民主韬略。我国进入改革开放新时期后，中国共产党汲取历史经验教训，拨乱反正，及时提出了“没有民主就没有社会主义和社会主义现代化”，要“发展高度的社会主义民主”，并把建设高度的社会主义民主政治，作为社会主义的一个根本目标，这标志着党对民主问题的认识达到了前所未有的深度。我们党还提出了政治民主化，民主法制化，政务公开化，决策科学化等发展社会主义民主政治的宏观方针政策，构成了推动社会主义民主政治的战略指导思想。在微观层次方面，我们党在20世纪80年代初也作出了果断的决策，扩大社会的基层民主，保证人民群众直接行使民主权利。现在，农村村民委员会和城市社区居民委员会实行民主选举，实行政务公开和财务公开，人民群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督，真正当家作主。但是，在肯定上述民主政治发展成就的同时，我们要清醒地注意到，自90年代以来，我国民主政治发展基本不是建立在加大政治体制改革力度上，而主要依赖于传统政治方式的重建上。如果长期对政治体制改革注视不够、措施不力，客观上会导致不良政治因素积累越来越多，潜藏的政治不稳态倾向也越来越严重。因此，必须加大对政治体制改革的谋划部署，以利于民主政治的新发展。

第三，党要不断推动政治发展的民主实践。这种民主实践能力，就是党自觉地、坚决地、不遗余力地、注重实效地贯彻落实党内民主与人民民主。需要指出的是，民主实践能力至关重要，执政的民主理念和执政的民主韬略，都有赖于执政过程中的民主实践得以转化为现实。缺乏民主实践能力，民主执政的理念和民主执政的韬略只能停留在思想上、文字上，只具有观赏的价值而没有任何实际的意义。具备了执政的民主理念能力和能够提出执政的民主韬略能力，只是表明这些正确的认识和决策“可能”或“可以”发挥作用；而执政的民主实践能力所具有不可代替的作用在于，它使执政的民主理念和执政的民主韬略在实践过程中得以生动的体现并得到科学的检验，去达到民主执政的要求与目的。从以往的情况看，民主理念和民主韬略说的多，而民主实践做的少，正说明了加强党的发展社会主义民主政治的能力建设，最关键的一环在于民主实践能力建设。综上，可以简要地把党的“不断提高发展社会主义民主政治的能力”概括为：具有民主执政的思想指导能力、民主执政的政策引领能力和民主执政的组织实践能力。

二

在研究党发展社会主义民主政治的能力建设时，必须认真思考一个更深层次的问题，党的发展社会主义民主政治的能力究竟是由什么决定的。党的发展社会主义民主政治的能力作为一种属性和必然要求，从根本上说，是由共产党具有完全的民主性质和建立了党的民主制度而决定的。毫无疑义，世界上凡是具有民主性质和建立了民主制度的党，都赋予党自身发展民主政治的能力、动力和责任。如果是一个专制性质和实行专制制度的党，就不可能拥有发展民主政治的能力、动力和责任，它也无须拥有此种能力、动力和责任。因此，我们在讨论党进行发展民主政治的能力建设时，必须从党的民主性质和民主制度上进行一番考察。

党的民主性质，是指党的政治纲领，党的组织原则和党务活动，党与民众、与社会、与国家之间的关系，遵循自由、民主和平等的价值观念，以追求社会的发展、国家的富强为目标，充分发挥政治领导的作用，实现政治的稳定、进步。作为民主性的政党，党内的所有成员都是平等的，享有平等的权利和义务，不存在普通党员依附干部，全体党员必须效忠党魁的情况。党内的各级职务是由民主选举产生的，不称职的应予以罢免。党内的任何职务都不是终身的，禁止任何形式的个人崇拜。党的政策、方针、纲领以及各项决定，都是经过自由、民主的讨论，按照民主程序作出表决，实行少数服从多数的原则。党内的事务是公开的，实行公开性的原则；党的干部要受到监督，允许对他们的言行进行批评。

政党的民主性质，要由政党的民主制度体现之。政党的民主制度十分重要，如果制度不好，好人的能力不能得到发挥，好人就无法做好事；如果制度好，即使坏人有能力，其能量也能得到抑制，干不成坏事。政党的民主性质体现为下列四个重要的制度规定：

1，党员享有广泛的党内民主权利。党员是党的细胞、基础，党员享有广泛的党内民主。党" 内民主，不是少数党员干部的民主，而是全体党员的民主，它集中体现为全体党员享有“四权”，即知情权、参与权、选举权和监督权。其一，党内民主权利在于党员拥有对党内事务的知情权。如果党内充满着封闭性和神秘性，上层的事对下隐瞒、封锁，普通党员只有听命服从的责任和义务，这样的党就是秘密会党，专制性质的党。世界上所有民主性质的党，都主张党内事务公开。其二，党内民主权利在于党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利。政党在制定党的路线、方针、政策，以及作出各项决定时，要通过讨论或辩论，要保证党员自由地发表意见。其三，党内民主权利在于党员拥有选择干部的权利。选举，是民主的核心。真正的选举过程是一个自下而上的民主过程，即候选人的产生，由党员推荐，党的候选人之间公开展开竞争，争取党员的支持，让党员选择，通过投票，赢得多数票者当选。其四，党内民主权利在于党员能够对其他党员包括党的干部拥有监督的权利。不能使党的干部，特别是党的高级干部成为“特殊党员”，处于“虚监”、“失监”的状态。

2，党的组织原则实行民主制。作为民主性的政党，党的组织活动必须遵循民主制原则，即在党内充分发扬民主，党内所有事项必须通报党员或交给党员讨论，认真听取全体党员的意见，以使党的领导机关能够集中全党的智慧，提高党的领导的科学性和正确性。党的民主制组织原则与集中制的组织原则，是根本对立的。民主制强调党员的民主权利，集中制强调领导的权力和意志；民主制强调党的权力中心在党的代表大会，集中制强调权力中心在领袖个人，或者在一个领袖集团，一个班子，如中央委员会和各级党委。可见，民主制与集中制的对立，实际是民主与专制的对立。共产党比起资产阶级政党而言，更加强调实行党的民主制组织原则。1847年，马克思、恩格斯建立的世界上第一个共产党组织共产主义者同盟，以及1864年建立的第一国际，都实行了民主制的组织原则。恩格斯说，共产主义者同盟“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路……现在一切都按这样的民主制度进行。” 当然，在民主制原则中，马克思、恩格斯认为包含集中、权威和自治。后来，共产党确立了民主集中制的原则，把实行民主制的民主和集中的两个过程统一起来，这是正确的，但要认识到集中是民主的集中，体现民主的权威，因而民主集中制的实质仍是民主制，而不可能是集中制或专制。

3，党的领导职务实行任期制。政党作为一种组织形式，必须设有相应的机构和职务，按照一定的规章制度运作。和民主国家的机构、职务一样，在党内机构里担任一定职务的干部，从最高职务到各级职务，其任期和届期都需要明确限定，防止终身制。党内职务终身制，是对党的民主性质的反动。搞终身制，等于端了“铁饭碗”，坐了“铁交椅”，选举、监督、罢免等都将流于形式，势必演变为个人独裁，形同君王。由于共产党是在经济落后国家里取得政权的执政党，党内的职务往往没有明确的任期和届期规定，领导人在任上一直干到死为止，实行了事实上的终身制。世界上第一个社会主义国家苏联，从斯大林开始，就实行了党的领袖终身制。二战之后诞生的一系列社会主义国家，无一例外都照搬了斯大林的做法。中国也是如此。这主要是受到封建主义的影响。封建官僚体制下的官职一直实行的是世袭制和分封制，其内涵也就是终身制。所以，在中国实行改革开放后，中国共产党一直把反对旧中国遗留下来的封建主义残余影响作为一项重要任务，并且在制度上进行了一系列的改革，废除了党的干部领导职务终身制。

4，党实行公开的监督制度。政党生活在社会之中，必须受到社会各方面的监督。对于一个民主性质的执政党而言，如果没有健全的强有力的监督机制，就犹如一部高速运行的车辆而没有灵敏的掣动系统那样，随时可能发生危险。党要建立和健全监督机制，公开实行各方面的监督。一是党组织的监督，即党的组织自身对党员包括对干部党员的监督。党员要参加党的一个基层组织，过一定的组织生活，接受所在组织的监督。世界上的任何一个政党，即使组织程度非常松散，但也都没有完全游离于组织之外的党员和可以不对党组织负责的党员。党员只要不退党，就有义务接受党组织的监督。党员接受党组织的监督，是指在言行和组织纪律方面，不能违反党的有关规定，从而使党的利益受到破坏。二是党的法规监督，即健全党内立法，完善党内法规体系。党组织实行监督，必须按照党法党规进行。政党除了制定党的总章程作为党的最高法规之外，还应规定关于党内生活的原则和制度的方方面面的专门法规，制定阐述党内生活具体制度的条例，使开展党内监督有所依循。三是党的专门机构的监督，即发挥党的纪律检查机关的作用。党的监督，最有效的是专门机构和专职人员的监督。要发挥党的监督机构的制约作用，必须确定党的纪律检查机关的应有地位。如果党的纪律检查机构的地位太低，受制于某些人的领导，就不可能对这些人进行有效的监控。四是舆论的监督，即接受新闻媒体的监督批评。舆论监督具有广泛性、影响大的特点，党的监督也应该主动接受新闻媒体的监督。党的活动除了涉及某些重大党务机密外，都应该向新闻媒体开放。五是国家法律的监督。国家与政党相比，国家在上、政党在下。在实行国家法治的条件下，政党的法规不但不能与国家的法律抵触，而且要接受国家法律的监督。政党应该成为守法的合法性政党。六是社会公众的监督。政党既然在社会进行政治活动，当然也要接受社会公众的监督。例如，政党的威信高不高，受不受群众的欢迎，就可以通过民意测验来检验。

三

提出研究党发展社会主义民主政治的能力建设，要与党的民主性质和民主制度联系起来，其意在于，我们不能就党发展社会主义民主政治的能力建设而抓能力建设，应该把此项能力建设同时与不断巩固党的民主性质、健全完善党的民主制度结合起来，只有这样才能全面、有效地促进党的发展社会主义民主政治的能力建设。

事实正是如此。20世纪80年代末90年代初，苏联、东欧8国（阿尔巴尼亚、保加利亚、波兰、德意志民主共和国、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、南斯拉夫、匈牙利）和亚洲的蒙古，一共10个社会主义国家执政的共产党，一下子垮了。特别是苏联共产党，在历史上，它曾经是世界上在第一个社会主义大国里第一个执政、拥有1900万党员的共产党大党。但是，就是这样一个执政的共产党大党，在经历了93年历史、执政74年的辉煌之后，突然在一夜之间垮台、分崩离析。苏联共产党自取灭亡、丢掉政权的原因是多方面的，但最主要的原因是党背离了民主性质和民主制度，从而根本丧失了党发展社会主义民主政治的能力。

理论与实践的脱节，实在是很容易发生的事。从理论上说，苏联共产党是根据马克思主义的民主原则建立的，在党章中制定了党的民主制度。《苏联共产党章程》明文规定，“党的各级领导机关从下到上都由选举产生”；“在各个党组织内或在全党内自由而切实地讨论党的政策问题，是党员的不可剥夺的权利和党内民主的重要原则。”“在广泛辩论，特别是全苏联范围内辩论党的政策问题的时候，应当保证党员自由地发表意见”，“违反党内民主的现象在党内是不能容忍的” 。但是，从实践上说，由于社会环境、国家制度没有民主、自由可言，苏共在夺取政权之前长期处于白色恐怖之中，不具备条件按照民主制度的要求开展党的活动。苏共夺取政权成为执政党后，发展党内民主的客观限制已不存在。然而" ，苏共一方面因袭秘密斗争的工作方式和习惯，一方面深受历史上封建专制思想的影响，也没有把民主制度建设提到党的议事日程上，予以及时和切实的解决，苏共的民主性质和民主制度，始终只是存在于理论宣传上。如果说革命胜利前党内缺乏民主是因为客观原因使然，不为苏联共产党自身之过的话，那么，革命胜利后党内缺乏民主则是主观原因使然，实为苏联共产党自身之过了。

纵观苏联共产党九十多年的历史，其民主化程度一直是很差的。在列宁逝世后，苏共逐渐蜕变成为喊着党内民主的口号和要求，真戏假作、以假代真，实则背离党的民主性质、实行极权制的党。党所规定的党员民主权利，民主集中制，干部选举制度，公开监督制度，都被苏共自身践踏的一干二净。晚年的斯大林独断专行，把共产党的民主政治变成了宫廷政治。斯大林本人有替身，他经常住在莫斯科郊外的孔策沃别墅，并在那里召开政治局会议，进行政策决策。普通党员和干部并不知道党内事务，党内生活充满着封闭性和神秘性，上层的事对下隐瞒、封锁，党的政策决策不可能被自由地讨论，而是少数拍板、“一致”通过，民主集中制名存实亡。苏共在干部制度方面，搞的是终身制和指派制，干部的任免权实际上掌握在党的各级领导手中，党员没有民主选择干部的权利。苏共在权力制约体制方面缺乏对领导干部的监督，实际上使最高权力、层层的一把手和主要领导干部逍遥于党纪国法之外。在现实实践中，由于苏共实行极权制，党内生活不可能遵循民主制度，党的民主性质也就随之发生了变异。1990年，在原苏联社会科学院的一次民意调查中，认为苏共代表机关工作人员和干部自身利益的占85％，说明苏联共产党已经由本应具有人民性、民主性的党，演变成为“机关党”、“干部党”或“官僚体制党”。

鉴于苏共留下的刻骨铭心的教训，中国共产党在提出和着手解决“不断提高发展社会主义民主政治的能力”问题时，不仅着眼于发展民主政治的能力建设自身，而且极其重视与党的民主性质、民主制度息息相关的党内民主建设，努力提升党的民主化程度。为此，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在第九部分里作出了一系列重要的制度创新，指出：“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议。党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议。扩大在市、县实行党代会常任制的试点。逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”

解读这一段论述，中国共产党一揽子提出的建立和完善的党内民主制度共有12项之多，它们是：党内情况通报制度，党内情况反映制度，重大决策征求意见制度，党务公开制度，党内不同意见平等讨论制度，党的常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，党的代表大会代表提案制度，代表提议的处理和回复制度，党的代表同选举单位党员联系、听取和反映党员的意见和建议的制度，党的各级全委会议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议的制度，市、县实行党代会常任制度，基层党组织领导班子成员直接选举的制度。这在世界共产党建设的史册上，无愧地写下辉煌的一页。