黔中经济协作区地方政府协调障碍和机制建构

摘要：黔中经济区的建立和发展对贵州社会经济的快速发展具有重要意义，然而在黔中经济区发展过程中地方政府之间的协调难题问题成为其中的一个关键因素。因此，本文重点分析了黔中经济区政府协调障碍出现的原因，并提出了相应的对策。

关键词：黔中经济区；地方政府；协作

一、问题的提出

从理论上说，制定区域规划，促进区域协调发展的好处是显而易见的，例如可以促进资源互补、人才流动，实现要素的合理配置，最终提高区域经济发展的总体速度。因此，我国从中央到地方，制定了各种区域规划，目的也是要促进区域的协调发展，发挥区域合作的优势，消除各地区单打独斗的弊端。区域规划一直作为区域协调发展的有力工具，然而实践效果与预期目标出现很大差距。为什么会出现这种情况呢？究其原因，主要在于规划区域的地方政府之间的竞争与不协调所致。首先，我国当前市场经济体制虽然已经建立起来，然而还很不完善，许多阻碍经济资源流动的因素仍然存在，想要单纯依靠市场力量来优化资源配置，仍显困难；其次，在我国特殊的体制背景下，地方政府仍然对经济发展具有强大的影响力。所以，地方政府的合作与协调就必然成为区域经济协调发展的主导力量。这一点在黔中经济区的建设和发展中体现的尤为明显。黔中经济区共涉及6个地级市（州），包括33个县，众所周知，涉及的利益主体越多，协调难度越大，因此，黔中经济区地方政府的协调就成为了一个难题。

二、黔中经济区地方政府协作的主要障碍

1.本位主义思想的障碍

我国经历了长期的封建社会，地方割据意识十分普遍，一旦有事情发生，首先就会流露出本位主义意识。即使在市场经济快速推进的当今，各地方政府的行政工作中，也常表现出强烈的本位主义思想，各种以邻为壑、各自为政的做法随处可见。正是由于本位主义思想作祟，从主观上就增加了达成共识的难度，各种地方保护主义泛滥，阻碍了区域协调发展的进程。

2.官员考核评估体制不合理

在我国现有的干部考核评估体制下，经济增长速度是评判一个地区干部（特别是领导干部）能力和政绩的主要指标，因此地方经济体现出了明显的“市长经济”特征。同时，在现行的政绩考核制度中并没有将地方政府对关联区域的可持续发展和公众的福利的影响，作为政绩考核的指标之一。 因此，不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP和利税进行竞争，而且也在官场上为了升职而斗争。在政治晋升博弈过程中，如果只有少数人获得晋升的话，那么一个官员获得晋升将直接降低另一个官员晋升的机会。所以，在地方官员的行为对邻近地区存在“外部效应”的情况下，为了获得晋升的机会，他们对于有利于本地经济发展、不利于对手所在地区经济发展的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的双赢合作则激励不足。

3.利益分配机制的欠缺

黔中经济区地方政府的合作模式与我国大部分区域合作模式一样，都呈现出“强与弱”联合模式特征。这种模式一般由经济实力比较强的地方政府主导，容易形成区域合作，如果是同样实力的强势政府之间的合作，大家都争当主导者，这种合作就很难稳固，因此，“强―弱模式”就成为区域合作的主导模式。这样的区域合作模式虽然比较稳固，但是，随着合作的不断推进，区域内地方政府的差距也会随之拉大，最终将导致合作的失败。究其原因，对“区域弱势政府”利益分配机制的欠缺是主要的原因。在区域经济合作中，总是会有得益较大的地方政府，得益较小的地方政府，甚至还有损失较大的地方政府。如果没有及时对那些收益较小和损失较大的地方政府进行补偿，他们就可能会主动回避合作，甚至撤出合作，从而导致合作成为泡影。这就意味着，对于区域合作来说，解决好各方利益划分问题则是促进合作顺利进行的关键。

三、促进黔中经济区地方政府合作的机制建构

1.完善“黔中经济区”合作的顶层设计

从上述分析可知，目前“黔中经济区”合作的一个突出问题是缺乏系统化的顶层设计，从而导致地方政府处于一种盲目的状态。因此，促进经济区各地方政府加强合作，发挥经济区的合力优势，需要省政府出台一系列的方针和政策，加强顶层设计，做好统筹规划。 顶层设计应该包含以下内容：第一，各级地方政府的责权划分；第二，各级地方政府的利益划分机制；第三，黔中经济区的管理体制；第四，各级政府（特别是同级政府）之间的纠纷解决机制。通过顶层设计的完善，我相信，最终形成黔中经济区地方政府合作的指导性文件，为黔中经济区各地方政府的合作行为提供详细的指导和参考。

2.形成强烈的合作发展意识

要促进黔中经济区协调发展，首先要打破地方本位主义思想的束缚，形成强烈的协调发展意识。当前黔中经济区各市、县除了在争取国家政策支持上目标一致外，行政上自谋发展，协调发展意识薄弱，在区域经济发展中都不约而同的选择“搭便车”战略，对自己有好处的事情大家都争着上，一旦遇到影响地方经济利益的事情，总是想方设法拒绝和延误，寻找各种理由为自己辩护。 因此，如要推进黔中经济区的发展，各市、县就必须克服长期存在的地方本位主义思想，正确认识协同竞争与协调合作在区域经济一体化发展中的重要意义，自觉创新观念，牢固树立“协同竞争”、“双赢”、“共赢”的思维方式，从思想根源上积极推动政府间合作。

3.制定综合的政绩考核评估体系

地方政府的政绩考核体系对地方政府的行为（特别是官员的行为）起着很大的导向作用。因此应该创新地方政府的政绩考核体系，正确引导地方政府官员的行为。科学的考评体系主要可以从以下两方面改进： 第一，综合性的考评指标体系。旧有的政绩考核体系，关注GDP的增长，忽视了政府的其他职能。因此，应该设计一套可量化的干部政绩考核指标体系，包括经济综合评价、资源和环境指标、政府社会服务能力、公民和社会满意度 等指标来综合反映政府官员的政绩。这些指标不仅能够体现经济增长的数量与质量，而且能够反映与自然的和谐程度，很好地反映地方政府的可持续发展能力，并强调了公民参与整个社会建设的需求，提高了考核指标的综合性和科学性。

第二，扩大考评范围。政绩考评体系不能只关心地方政府在本辖区内的政绩，也要把其对相邻区域造成的正外部效应和负外部效应，纳入到考评体系中。省、市政府可以出台相关政策，对那些考虑区域整体利益，对相邻地区造成正外部性影响的地方政府官员给予加分；而对那些只关注自身利益，对相邻地区造成负外部性影响的地方政府给予减分，并且还要进行惩罚，将惩罚得来的金钱或实物补偿给受到负外部性影响的区域。通过这样的办法，能够提升黔中经济区各地方政府的合作意识，并且提升考评体系的科学性。

4.建立科学的利益分配机制

如果没有科学的利益分配机制的支撑，就无法在区域大市场范围内，协调各地方的政府行为，无法限制地方政府主导的盲目重复建设的冲动，无法使区域内市场主体进行充分、有效的和公平的市场竞争、无法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲，无法实现区域范围内的资源配置。

黔中经济区涉及共33个县（市、区）的合作，因而更有必要建立健全包括权责划分、合作收益分配、平等协商以及争议解决等内容的内在治理机制，进而将各个主体有效连接成为一个有机的整体，这其中最关键的是建立稳定的利益分配机制。建立稳定的利益分配机制，需要从三个方面入手：一是要求合作各方遵循“谁出力，谁受益”的原则，事先制定好合作收益的分配方案；二是对GDP和税收统计中的属地原则进行改革，使GDP和税收的统计数据能够在合作各方之间进行分解；三是建立争议和纠纷的裁决机制，对于合作过程中有争议的事情，由合作各方共同的上级政府来负责对于合作过程中的纠纷和争议进行裁决 。