政府在价格监管中的职能定位及政策选择(1)

摘要：市场的两重性决定了政府价格监管的客观需要，价格改革进程中，政府角色的转变要求政府在价格监管中的职能应定位在法制和服务两个方面，构建立法、执法、监督三位一体的法制体系及信息、咨询、协调、控制及政策导向等多功能的服务体系，树立“改堵为疏”的立法思想，加强法制建设及执法人员的行政管理，建立信息公开制度，发挥行业协会的作用，进行政府价格部门机构改革，以达到转变政府职能的目标。

关键词：价格监管 政府职能 法制 服务

市场的两重性与价格监管的客观需要

在经济的运行中，市场存在着两重性，一方面以市场机制为基础实现资源的有效配置，发挥市场经济“看不见的手”的自发调节作用；另一方面，它对资源的配置在客观上又表现为盲目自发的过程，存在“市场缺陷”或“市场失灵”的客观现象。市场经济的缺陷和发展的不平衡会给社会造成巨大损失，不能凭借市场的办法来解决，那就必须借助政府的力量从宏观和微观领域进行调控和监管。存在比较明显的政府干预已成为现代市场经济的基本特征。

价格是经济杠杆，价格机制是市场机制的核心，市场的一系列变化最终都可通过价格指标的变化反映出来。价格机制优化资源配置的基本前提是充分竞争和经济人行为理性化，这一前提在现实经济活动中并非完全具备，在许多领域资源配置并不能表现出效率，即使经济高度自由的美国，还有约25％的市场存在不同程度的垄断，这都给政府监管价格、干预经济提供了充分的理由。在我国20多年的改革进程中，价格改革进展最快，成效最为显著，初步建成了在国家宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。但在我国不断完善社会主义市场机制的进程中，新旧制度转换过程中出现的制度空缺，在放开价格的同时，经济活动的主体受利益的驱使，出现市场价格行为不规范，滥用价格政策，价格垄断，价格欺诈，价格歧视等多种不正当的价格竞争行为，只有通过政府对价格的监管，才能起到稳定社会，维护社会主义市场经济秩序的作用。

政府在价格监管中的角色分析

由于市场机制有其自身解决不了的矛盾，决定着政府在经济管理中的作用。在价格领域，政府在价格改革的不同阶段，以其不同的身份，体现出不同的监管特点。改革初期，采用“以计划经济为主，市场调节为辅”的原则进行价格改革，改革的方式是调放结合，以调为主，初步改变了严重扭曲的价格结构。党的十三大后，改革的方式转变为放调结合，以放为主，逐步放开大部分商品价格，实行企业自主定价，并对一些重要基础产品价格推行价格“双轨制”，改革的方式是加强管理、控中有放、择机调放，不断巩固和完善改革的成果。邓小平南巡讲话后，党的十四大提出的建设社会主义市场经济体制要求深化价格改革，不断完善以市场形成价格为主的价格机制，通过立法规范市场秩序和竞争行为。

目前我国基本完成了由高度集中的以政府定价为主的价格机制向以市场形成价格为主的机制转变，政府在价格监管中的角色发生了根本的转变，2001年，国家发展委员会遵照党中央关于“放开市场、放开价格”的决议，经国务院批准，发出了《关于进一步做好价格工作的意见》，提出了政府价格主管部门要改变以定价调价为主的工作模式，正确履行“定规则，当裁判”为主的工作职责，把工作重心从直接制定、调整具体商品和服务价格为主，转移到研究制定价格政策、法律规章制度、宏观调控措施为主，转移到维护公平竞争的市场价格秩序上来。市场竞争要求政府干预弱化，市场创新的规范化、制度化成为我国政府价格监管的主要作用，政府也从管制人、控制人向公益人、守夜人的角色转变，而这种角色的转变将是革命性的。

政府在价格监管中的职能定位

价格监管中的政府职能是指政府作为价格监管主体本身所固有的内在功能，随着政府在价格监管中角色的转变，其监管职能也随之转变。政府的价格监管是政府作为“管理者”的重要职责之一，对市场而言，就是政府向社会提供的一种“特殊的公共产品”，该“产品”的需求是由市场的两重性决定的，该“产品”的供给也必须以满足市场需要为前提。如亚当·斯密所强调的，即使是必须由政府提供的公共产品，其运作也应尽量通过市场的方式加以解决。因而政府价格监管作为特殊的公共产品既要约束市场，又要服务于市场，其职能应定位在法制和服务两个方面。

建立价格立法、执法、监督三位一体的法制体系。立法是前提和基础。法作为一种“规则”，以其权威性有效地约束着市场经济有效和高速的运行。我国政府在价格立法上虽已取得初步成果，以《价格法》为核心，先后制定并颁布了一系列法律规章，但在价格监管方面的法制建设存在着滞后和可操作性差等问题，未充分体现出法律的刚性特征，政府在价格监管法制建设上出现供小于求的供求不平衡的状况，加强法制建设，在进一步修改和完善价格法的基础上，政府的立法职能应定位在不断完善价格监管行政法规的建设上。其次，维护法律规则同样要借助于政府的作用，政府在经济生活中所充当的“守夜人”的角色在古典经济学中早已得到确认，政府价格监管行为定位于以法律手段、经济手段为主，行政手段为辅的监管模式，过去我国更多的是借助于价格监管的行政手段，其虽具有直接性、及时性、强制性的特点，在特定历史阶段也发挥了重要作用，但当执法权与执法者的自身利益密切接触时，政府价格执法人员办人情案、以权谋私的“执法经济”现象在很大程度上干扰了市场经济的正常秩序。最后，法制监督要充分体现双重意义，监督市场价格行为主体的经济行为，监督政府作为价格监管主体的监管行为。这种监督同样需要依靠法律的制约性及惩罚的威胁来抵挡行为者过分的利己主义行为。

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论文出处(作者): 构建多功能的服务体系。政府的价格监管方式向服务职能的转变是我国政府在价格监管观念上的一个质的飞跃。政府作为价格监管的主体，应以市场优先为原则，构建政府价格服务职能体系，建立信息、咨询、协调、控制及政策导向等服务功能子系统。信息功能，指提供价格数据信息，包括本地区与国内各地区、国内与国际市场价格水平的横向价格信息，以及本地区各时期纵向价格动态信息；咨询功能，指技术咨询指导，包括价格政策、企业定价策略、价格法规的应用等服务；协调功能，以价格部门为中介，建立制度化的对话平台和矛盾缓冲机制，协调政府、经营者、消费者三方关系，互通有无，调解矛盾，促进交流；控制功能，指通过价格监督检查，维护市场秩序，规范价格行为；政策导向功能，指通过舆论媒介等多渠道形式，进行政策宣传、法制宣传服务，且政府在价格监管中的服务职能随价格市场的发展而不断发展、完善。

转变政府职能的政策选择

树立以人为本、政行其宜的执法观念。转变政府职能建构制度层面的权力监督机制无疑相对重要，但政府价格人员要在执法理念上的纠错和更新也同样重要，加强执法者的职业道德和法制意识，使其意识到执法的本质就是服务，是为社会提供公共秩序、公共环境等服务性的“公共产品”，而绝不是私人或个别利益集团谋取私利。政府转变职能必须先从思想意识上尽快与国际接轨，严格执法行政，体现服务于民，奉献社会的人文精神。

在价格法制建设的指导思想上应“改堵为疏”，以促进竞争为主。市场经济是竞争经济，发展市场经济也应以促进竞争为主，反垄断、反价格欺诈目的都是为了促进有序竞争，因而在价格立法进程中，在推进反垄断法规建设的同时应加快竞争法的法制建设，如瑞典政府价格监管中，国家对价格的干预行为主要是以《竞争法》为依据，所有的价格法律规范总目标都是为建立公平和有效的竞争环境，促进市场竞争。

加强价格执法人员的法律责任和行政管理。修订《价格法》，进一步明确价格执法人员的法律责任，行政管理中，明确执法人员的行政责任，完善监管投诉查处制度，建立执法办案责任制，对执法人员进行绩效管理。加强行政立法和行政执法，依法约束执法行为，将政府机构的设置、规模，人员的任用及经费开支等以规章的形式确定下来，实现政府管理过程的程序化，提高依法行政水平。同时，应弱化价格执法人员的行政执法权力，增强价格执法服务功能，切断权力与市场利益之间的联系，杜绝权力市场化的制度缺陷。

建立信息公开制度。哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨指出“公开是公共治道的必备要素”，政府的服务首先表现为信息的公开，在民主社会里知情权是一项基本权利。政府、消费者、经营者在市场中的平等地位，公众应当知道政府在做什么、能做什么、如何做，了解必要的信息，实现公众有效的民主监督，政府对信息的垄断不利于市场资源的配置，也阻滞了市场的活力。决策过程公开，可能赢得公众更多的信赖，程序公开可以保障决策不为利益集团左右，保证政府决策的公正性从制度层面考察信息公开的正当性，公开可以减少权力滥用的可能性，完善举报制度，加大媒体舆论对政府行为的监督制衡机制，透明度的提高是良好治理的核心，公开是对公共信托责任滥用的最为重要的制约机制之一。

充分发挥行业协会的协调作用。在以价格竞争为主的阶段，通过行业协会协调执法者与经营者之间的关系，为经营者、消费者提供价格信息服务，信息指导，价格知识咨询，国内外市场价格信息沟通，对经营者定价决策进行窗口指导。精简政府机构，建立外部市场，适当发展非政府的公共部门，鼓励政府与社会之间展开竞争，在竞争中提高服务质量，降低管理费用。但应注意行业协会为保护本行业的利益形成“价格领导制”制定最低保护价，为防止行业协会取代政府机构对企业进行行政干预的情况出现，政府价格管理中应注意对行业协会的价格行为进行有效规治。

政府职能的转变必须与政府机构改革相联系，并以政府机构改革为前提。美国著名的管理学家彼得·德鲁克曾提出，成功的组织总是把高层管理与具体操作分开，因为这样就可使高层管理者集中精力进行决策和指导。这一企业管理的基本原理应用到政府部门，就是要求政府应将决策、执行、监督机构分离，将维法权与执法处置权相分离。政府价格监管部门职能的转变，关键在于执法权力的转移上，权力垄断是目前政府改革进程的关键问题和症结所在。权力分离，可以杜绝价格执法人员滥用优势地位产生的不正当执法行为，改变“弱政府、强部门”的格局，从制度上让权力与利益脱钩，从而改进政府价格工作的服务形象。

参考资料： 2.张光远，经济转轨中的价格机制[M]，北京：中国物价出版社，2002

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