制定《紧急状态法》刻不容缓(1)论文

伦敦爆炸案的发生，表明国际范围内恐怖主义活动已进入了一个新的阶段。突出表现在：恐怖活动由外生性趋向内生性，恐怖分子不是来自境外，而是土生土长的本国人；恐怖动机不再集中于政治方面，有时甚至仅仅是为了发泄对社会的某种不满，表达某种思想，相应恐怖目标也日益分散，防不胜防；恐怖方式趋于多元化。

可以预见，今后的恐怖主义活动与普通犯罪的界限将越来越模糊，难以区分，受到威胁的将不再仅仅是西方国家，而是世界各国的政府。为应对这种挑战，提高各级政府和全社会的危机意识与危机管理能力，确保我国平稳度过发展的战略机遇期，有必要加快立法进程。

制定《紧急状态法》，已属刻不容缓。 制定《紧急状态法》，需要明确几个问题： 第一，适用范围问题。

将哪些紧急事件纳入这部法，是笼统地全部纳入，还是有选择地部分纳入，关系到这部法的操作性与实用性。 第二，紧急状态的概念。

是一种自然状态（紧急事件一发生即自动进入紧急状态）还是一种法律状态（紧急事件发生后，需要法定机关宣布方能进入），存在较大分歧。 第三，紧急状态法的定位。

我国目前已根据紧急事件的不同，分别制定了一批紧急事件处置法律、法规和规章，如防洪、公共卫生、核事故等方面。《紧急状态法》与这些法律规范的关系值得考量。

一种方案是归并式，《紧急状态法》将这些法律规范的内容统统纳入，作为紧急状态进入前的紧急事件处置予以规范，从而形成一般法与特别法的关系。该方案的优点是可以以《紧急状态法》为龙头，确立统一的紧急事件处置法律体系和体制，克服目前法制层面法律多元，体制层面各类紧急事件处置机构各自为政，对并发性紧急事件无所适从的弊病。

缺点是立法难度较大。另一种方案是并行式，《紧急状态法》只讲紧急状态进入之后的事情，至于紧急状态进入前的紧急事件处置，由现行法律法规予以规范。

优点是立法成本较小，缺点是无法解决现行紧急事件处置的种种弊端。 第四，要不要将现行法律法规确定的各类紧急事件处置机构串起来，并在此基础上确立一个统一的主管部门，以有效应对各类紧急事件，特别是并发性紧急事件。

第五，政府的紧急权力，特别是进入紧急状态前和进入紧急状态后两个阶段，政府的紧急权力究竟有多大，相应公民的基本权利受要何种程度的抑制，底线在哪里。公民权利受侵犯时，如何获得救济。

第六，其他方面问题。如紧急状态的宣布、公告、撤销等等。

鄙人不才，就以上六个方面问题，提出了自己的一点思考，草拟了一份《紧急状态法个人建议稿》，以求教于大方。 中华人民共和国紧急状态法（个人建议稿） 目 录 第一章 总 则 第二章 紧急状态的预控 第三章 紧急状态的决定与宣布 第四章 实施紧急状态的一般规定 第五章 实施紧急状态的紧急措施 第六章 法律责任 第七章 附 则 第一章 总 则 第一条 （目的与依据） 为有效应对紧急事件，保障紧急状态下人民的生命财产安全，维护国家利益和社会公共秩序，根据宪法，制定本法。

第二条 （紧急状态的定义） 本法所称的紧急状态，是指在发生或者即将发生紧急事件，严重危及人民生命财产安全、国家利益和社会公共秩序，经法定国家机关依法定程序决定而进入的特别权利义务状态。 第三条 （紧急事件） 发生或者即将发生下列紧急事件，国家可以宣布进入紧急状态：

（一）恐怖袭击、武装叛乱或者暴乱、动乱、严重骚乱等影响国家安全和社会秩序的事件；

（二）特别重大的自然灾害及灾害性事故、特别重大的疫情或者经济动荡等威胁人民生命财产安全和国家安全的事件；

（三）法律规定的其他紧急事件。 第四条 （适用范围） 紧急状态的预控、决定与实施，适用本法。

第五条 （指导原则） 紧急状态的预控与决定，应当遵循合法、及时、必要的原则。 紧急状态下紧急措施的行使，应当与紧急事件的性质、危急程度、影响范围相适应。

第六条 （公民的最低权利保障及义务） 紧急状态下，国家可以对公民权利的行使作出特别规定，但应当与紧急状态的危急程度相适应，并不得侵犯公民的平等权、宗教信仰自由和人格尊严。 第七条 （义 务） 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位以及公民，都必须遵守国家关于紧急状态的决定，对紧急状态的预控和实施负有积极协助和配合的义务。

第八条 （保 障） 国家在信息、通讯、技术、场所、交通、医救、治安、物资、资金、人员等方面，建立和完善紧急状态保障制度。 国家鼓励和支持与紧急状态有关的研究开发工作。

第九条 （奖 励） 国家和社会对在紧急状态活动中作出突出贡献的组织和个人，应当给予各种形式的奖励。 第二章 紧急状态的预控 第十条 （国家应急委员会） 国务院设立国家应急委员会，领导和管理全国的紧急状态预控工作。

国家应急委员会，由国务院、军队有关部门和社会相关单位组成，国务院总理担任主任。 第十一条 （国家应急委员会的职责） 国家应急委员会行使下列职权：

（一）贯彻执行紧急状态相关法律、法规，研究制定与紧急状态有关的规章和规范性文件；

（二）编制全国性的紧急状态预控与实施综合预案；

（三）组织管理紧急事件的预测与预警；

（四）综合协调、组织指挥进入紧急状态前紧急事件的应对工作；

（五）领导紧急状态保障方面的建设；

（六）加强与国际有关组织的合作与交流，开展必要的互助活动；

（七）法律、法规以及国务院授予的其他职权。 第十二条 （地方应急委员会） 县级以上地方人民政府设立应急委员会，领导和管理本行政区域的紧急状态预控工作。

地方应急委员会，由地方人民政府有关部门、当地驻军和社会相关单位组成，地方行政首长担任主任。 第十三条 （地方应 急委员会的职责） 地方应急委员会行使下列职权：

（一）贯彻执行紧急状态相关法律、法规，研究制定与紧急状态有关的规范性文件；

（二）编制本行政区域的紧急状态预控和实施综合预案；

（三）组织管理本行政区域紧急事件的预测、预警；

（四）综合协调、组织指挥进入紧急状态前的紧急事件应对工作；

（五）领导紧急状态保障方面的建设；

（六）法律、法规、规章以及地方人民政府授予的其他职权。 第十四条 （办事机构） 各级应急委员会设立应急中心，具体处理应急委员会的事务。

第十五条 （预防措施） 应急委员会应当采取切实可行的预防措施，明确预防组织、措施以及相应的物资准备，并组织日常训练及检查。 第十六条 （综合预案的编制） 紧急状态预控及实施综合预案的编制，应当贯彻以人为本、预防为主、分级管理、综合控制、快速反应的原则。

第十七条 （综合预案的内容） 紧急状态预控及实施综合预案应当包括以下主要内容：

（一）紧急事件的监测、预警、评估与预报；

（二）紧急事件的等级及相应的应对方案；

（三）紧急事件应对指挥机构的组成和职责；

（四）紧急事件的应急通讯保障；

（五）紧急事件应对专业人员的组织和资金、物资、设施和装备的准备；

（六）其他相关事项。 第十八条 （专业预案） 各相关部门在综合预案的基础上，就本部门管辖的事务，制定专业预案。

各专业预案应当同时按照相应的法律、法规，结合实际情况制定。 紧急状态预控与实施综合预案和专业预案应当根据实际情况变化，适时进行修订。

第十九条 （监测与预警） 应急委员会应当建立和完善紧急事件监测与预警系统，确保相关信息的及时收集和传递。 监测工作应当根据紧急事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。

预警由应急委员会在组织综合评估的基础上提出。 第二十条 （预警分级与信号） 国家试行预警分级与预警信号制度。

第二十一条 （预防控制） 国家建立统一的紧急状态预防控制体系。 应急委员会和相关部门应当依照法律法规的规定，做好紧急事件的预防工作，防范紧急事件的发生。

第二十二条 （动员准备） 应急委员会和相关部门平时应当做好动员准备。 第二十三条 （报告） 紧急事件发生后，任何部门、单位和个人均有义务通过报警电话或者其他方式迅速向本地区应急中心报告。

第二十四条 （即时处置） 紧急事件发生后，相关专业部门应当及时进行处置，同时报告本级应急委员会。 需要实施现场管理与救助的，相关专业部门、公安、消防、人民武装警察、医疗救护等队伍接警后，应当及时赶赴现场进行处置。

第二十五条 （指挥机构及应急处置） 紧急事件发生后，应急委员会视情况需要，决定启动紧急状态预控预案及相关的专业预案，设立应急指挥机构以及相应的现场指挥机构，综合协调或者组织指挥有关部门实施应急处置。 应急处置应当根据相关法律法规的规定进行，并参照本法第六章第二节的有关规定进行。

第二十六条 （进入紧急状态的报告） 当应急处置仍难以控制紧急事件需要进入紧急状态时，省、自治区、直辖市应急委员会应当立即向国家应急委员会报告。 第三章 紧急状态的决定 第二十七条 （决定机构） 全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。

国务院决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。 第二十八条 （提 请） 国务院可以提请全国人民代表大会常务委员会，决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。

省、自治区、直辖市人民政府可以提请国务院，决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。 第二十九条 （决定的内容） 进入紧急状态的决定包括下列内容：

（一）进入紧急状态的原因；

（二）紧急状态的实施期限；

（三）紧急状态的实施地域；

（四）紧急状态的实施机关；

（五）其他应当宣布的内容。 第三十条 （宣 布） 全国人民代表大会常务委员会决定进入紧急状态的，由国家主席签署主席令宣布。

国务院决定进入紧急状态的，由国务院总理签署国务院令宣布。 第三十一条 （宣布的形式） 进入紧急状态的决定签署宣布后，应当及时通过网站、广播、电视、报刊等各种新闻媒体向社会公布，并以在全国人民代表大会常务委员会公报或者国务院公报上刊登的文本为标准文本。

第三十二条 （变 更） 进入紧急状态的决定需要变更的，由原决定机关变更。 变更紧急状态决定的程序与决定进入紧急状态的程序相同。

第三十三条 （解 除） 紧急状态的决定机构决定解除紧急状态的，解除程序与决定进入紧急状态的程序相同。 紧急状态自解除时终止。

紧急状态实施期限届满，决定机构未予延长的，自动终止。 第三十四条 （撤 销） 全国人民代表大会有权撤销全国人民代表大会常务委员会与紧急状态有关的决定。

全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院与紧急状态有关的决定。 进入紧急状态的决定被撤销的，紧急状态自撤销时终止。

第四章 实施紧急状态的一般规定 第三十五条 （实施机关） 全国范围的紧急状态由国务院负责实施。 个别省、自治区、直辖市的紧急状态，以及省、自治区、直辖市范围内部分地区的紧急状态，由省、自治区、直辖市人民政府负责实施。

第三十六条 （实施机构） 进入紧急状态后，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府应当及时设立紧急状态指挥机构，作为实施机构。 进入紧急状态前已设立应急指挥机构的，应当同时予以撤销。

紧急状态指挥机构负责组织、协调、指挥紧急状态各方行动，统一部署和实施紧急措施。 第三十七条 （紧急命令） 国家或者省、自治区、直辖市紧急状态指挥机构可以根据实际需要，发布紧急命令，对紧急状态的实施作出具体规定。

紧急命令仅在紧急状态的实施地域施行。 第三十八条 （紧急处置措施） 采取紧急措施，应当制作并送达决定书。

第三十九条 （信息报告） 进入紧急状态后，紧急事件处置相关部门和单位应当及时向应急中心报告相关信息，应急中心应当及时收集、分析、评估各类信息，上报紧急状态指挥机构，通报相关部门和单位，为紧急状态应急处置提供指挥决策依据。 第四十条 （实施预案） 各相关部门和单位应当根据紧急状态指挥机构的指令，按照职责分工和紧急状态应急预案的要求，迅速有效开展应急处置工作。

第四十一条 （紧急措施） 紧急状态指挥机构应当根据紧急事件处置的需要，在本法规定的范围内实施紧急状态的应对措施，进行有效处置。 执行人员可以根据紧急事件处置的需要或者有关法律、法规的规定，在自己的职权范围内采取相应的紧急措施，及时向紧急状态指挥机构报告。

第四十二条 （向邻近地区及中央的求援） 紧急状态指挥机构根据紧急状态实施的需要，可以向邻近地区的地方人民政府或者国务院请求援助。 第四十三条 （军队的协助执行） 实施紧急状态需要人民解放军协助执行的，省级以上应急委员会可以向同级军事机关提出，由同级军事机关按照法律、行政法规的规定决定派出人民解放军协助执行。

第四十四条 （生活保障） 实施机关及机构应当组织有关部门、单位做好生活供给、卫生防疫、物资供应、治安管理等工作，保障食品、药品等生活必需品的供应，切实保障人民的生活质量与水平。 第六章 实施紧急状态的措施 第一节 特别紧急措施 第四十五条 （军事管制） 全国或者个别省、自治区、直辖市范围内采取军事管制措施的，由全国人民代表大会常务委员会决定。

省、自治区、直辖市范围内部分地区采取军事管制度措施的，由国务院决定。 第四十六条 （适用条件） 同时符合下列条件的，可以采取军事管制措施：

（一）发生或者即将发生武装叛乱或暴乱；

（二）直接危及国家主权、领土完整和安全；

（三）不采取军事管制措施已无法恢复和维护正常秩序。 第四十七条 （军事管制的内容与效力） 军事管制的具体内容，由全国人民代表大会常务委员会制定法律加以规定。

第四十八条 （动 员） 全国人民代表大会常务委员会决定全国总动员或者局部动员，由国家主席发布动员令。 国务院可以发布动员决定。

第四十九条 （戒 严） 全国或者个别省、自治区、直辖市范围内的戒严由全国人民代表大会常务委员会决定。 省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严由国务院决定。

第二节 一般紧急措施 第五十条 （政治权利的控制） 国家或者省、自治区、直辖市紧急状态指挥部根据需要或者有关法律的规定，可以禁止或者限制公民进行集会、游行、示威、等活动。 第五十一条 （人身强制措施） 紧急状态指挥部根据需要或者法律规定，可以采取下列人身强制措施：

（一）拘留、扣留；

（二）强制疏散、强行带离现场；

（三）强制隔离、强制治疗；

（四）强制搜查、检查；

（五）其他人身强制措施。 第五十二条 （人员征调） [服务的征用] 征调有关人员参与紧急状态活动。

第五十三条 （征用与临时使用） 紧急状态指挥机构根据需要或者有关法律的规定，可以临时使用或者征用特定场所、房屋、设备、设施和物品。 第五十四条 （物品的管制） 第五十五条 （警戒区、出入境管制） 国家或者省、自治区、直辖市紧急状态指挥机构根据需要，可以设置警戒区或者对出入境人员进行必要的限制。

第五十六条 （聚众活动的控制） 街头讲演、集市、影剧院演出以及其他聚众活动。 责令停工、停业和停课。

第五十七条 （宵 禁） 国家应急委员会根据需要，可以决定并组织实施宵禁。 在省、自治区、直辖市范围内部分地区的宵禁，国家应急委员会可以授权省、自治区、直辖市应急委员会组织实施。

第五十八条 （宵禁的内容） 宵禁时间一般为深夜至次日凌晨。 宵禁期间的具体措施包括：

（一）禁止在公共场所活动；

（二）限制交通；

（三）实施特别通行证制度；

（四）其他宵禁措施。 第五十九条 （封闭与关闭） 紧急状态指挥机构根据需要，可以对特定的水源、电力、燃气以及特定的场所予以封闭。

第六十条 （封 锁） 紧急状态指挥机构根据需要，可以对特定地区实施封锁。在省、自治区、直辖市范围内实施地区封锁的，由省、自治区、直辖市紧急状态指挥机构决定，并及时向邻近地区通报；封锁大、中城市，需要跨省、自治区、直辖市实施以及导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。

第六十一条 （新闻、通讯、邮政、电信管制） 国家或者省、自治区、直辖市紧急状态指挥机构根据需要，可以采取新闻、通讯、邮政、电信等管制措施。 第六十二条 （特定行业的监督） 第六十三条 （经济控制措施） 紧急状态指挥机构根据需要或者有关法律的规定，可以采取价格干预、价格紧急管制、外汇管制等经济控制措施。

第六十四条 （紧急财政措施） 紧急状态期间，紧急状态指挥机构可以采取紧急财政措施，安排紧急财政资金；本级紧急财政资金不足时，上级财政应当给予支持。 第六十五条 （涉外措施） 紧急状态期间，国家或者省、自治区、直辖市紧急状态指挥机构认为必要，可以对在华外国人采取必要的限制措施，但对享有豁免权的外国人的限制，不得违反中华人民共和国加入的国际条约的规定。

第七章 法律责任 第六十六条 （撤 销） 违反本法第四章规定的紧急状态决定，有权机关应当责令决定机构改正，或者依法予以撤销。 第六十七条 （有关机构及其工作人员的责任） 紧急状态预控机构、相关部门和单位及其工作人员违反本法的规定，不履行预控职责的，由其上级机关责令改正，并依照相关法律法规的规定追究相应法律责任。

紧急状态期间，紧急状态实施机构、相关部门和单位及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对紧急事件信息瞒报、虚报或者拖延报告的；

（二）不服从领导和指挥，破坏紧急状态统一实施的；

（三）未及时或者不当采取采取紧急措施，致使人民生命财产安全和国家利益遭受重大损失的；

（四）滥用权力违法采取紧急措施，损害人民生命财产安全和国家利益的；

（五）法律规定的其他违法情形。 第六十八条 （公民、法人或者其他组织的责任） 紧急状态期间，公民、法人或者其他组织违反本法规定，有下列情形之一的，紧急状态实施机构应当给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本法、紧急法规、紧急命令或者紧急通告规定，破坏紧急状态实施的；

（二）不履行紧急状态实施机构或者其他有关机关确定的协助、配合义务，情节严重的；

（三）实施法律规定的其他违法、犯罪活动的。 第六十九条 （补偿、赔偿与抚恤） 因紧急状态的预控和实施，给公民、法人或者其他组织造成损失的，应当给予补偿。

违法造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。 因参加紧急状态活动造成负伤、致残、牺牲的，依法给予医疗和抚恤。

第八章 附 则 第七十条 （秩序恢复） 紧急状态终止后，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府应当及时采取有效措施，恢复正常的生产和生活秩序。 第七十一条 （特别行政区的适用） 香港和澳门特别行政区的紧急状态，由全国人民代表大会常务委员会决定并由国务院发布命令依据本法予以实施。

第七十二条 （参 照） 因战争、武装侵犯或者其他履行国际间协定的情形，需要进入紧急状态的，参照本法执行。 第七十三条 （解释权） 本法由全国人民代表大会常务委员会负责解释。

全国人民代表大会常务委员会也可以授权国务院对本法进行解释。 第七十四条 （实施细则） 本法的实施细则由国务院制定。

第七十五条 （生效施行） 本法自200 年 月 日之日起施行，《中华人民共和国戒严法》同时废止。本法施行前制定的法律、法规和规章与本法不一致的，依照本法执行。

赵德关