规划的革命:经济新常态下“多规合一”的重难点

从战略和宏观角度认识

多规合一与城市可持续发展

“十三五”及更长时期中国深入实施一系列重大发展战略，将对多规合一和城市可持续发展产生深远影响。一是主体功能区战略。从主体功能区规划的出台，到主体功能区战略的提出，再到主体功能区制度的建立，表明今后中国的国土开发必须建立在资源环境承载能力的前提下，实现差异化的开发，这也要求对不同地区和规模、不同发展阶段、不同资源环境禀赋的城市发展实行差异化定位、规划和模式。二是新型城镇化战略。今后相当长时期，中国仍将处于城镇化快速推进阶段，迫切要求实现城乡统筹、以人为本、布局合理、文化传承。这直接对城市的多规合一提出明确要求，亟待通过推进多规合一相关试点和政策，促进大中小城市协调发展、城市群合理布局，解决城乡差距扩大、千城一面、城市病等突出问题。三是生态文明战略。生态文明建设已经上升到“五位一体”的战略高度，今后将加大整合循环经济、两型社会、低碳发展等相关试点和政策，大力倡导集约紧凑、精明智慧、绿色低碳等先进理念，无疑是推进城市多规合一、促进城市可持续发展的重要支撑和内在要求。

当前开展多规合一试点工作存在的困难和障碍

加强规划之间的衔接、提高规划的实效是中国规划改革的方向。其中，适当减少规划的数量、类型和层级是一个重要方面，国际上成熟国家的规划一般具有多规合一的特征，有效地保障了规划的协调和实施。目前，中国已经选择28个市县开展多规合一的试点，这是一个很好的尝试，但是对面临的困难和阻力要有清醒的认识。

第一，部门利益分割。长期以来，经济社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划、生态环保规划分别由发改、国土、住建和环保部门分级负责制定、监管和评估，拥有相对成形的机构、人员、技术和方法，形成了相对稳定的工作流程、协调机制、配套条件，具有一定的权力、责任和地位。现在开展的多规合一试点，并没有明确各部门的具体分工和定位，多规合一后形成的一个规划，是成立一个新机构来管理还是依托现有四个部门来管理，各部门原有的规划职能、体系、机构和人员如何处理等，这些均没有明确，从而造成各部门在开展多规合一试点工作中的盲目、观望、不积极和不作为。

第二，法律依据和保障不同。目前，土地利用规划、城市总体规划、生态环保规划分别依据土地管理法、城乡规划法和环保法制定和实施，而发改部门已经编制的十二个五年经济社会发展计划和规划，只是由各级人大审议通过赋予法律效力，并没有专门的法律来支撑和保障，这势必会造成各个规划在衔接融合过程中的矛盾冲突。这种状况不仅有可能造成人大审议文件与专门法律之间的法律效力孰大孰小，而且还会造成三个专门法律相互间在不同环节上哪个服从哪个的尖锐问题，这些都有可能在试点过程中的具体事项、内容、条款等方面表现出来，导致诸多工作和事项无法推进，很多部门和人员无所适从。

第四，规划技术路线和方法差异大。长期以来，四个规划已经各自形成一套相对成熟的规划技术方法和体系，既有定性论证和定量分析，也有综合性和专业性指标与参数，还有相对科学合理的工作流程和程序。下一步如何融合各个规划的技术路线和方法，依托原有各自规划的指标、参数、权重、模型等技术手段，进而确立一套适合多规合一的技术方法和体系，这也是试点工作不容忽视的一项重要任务，需要多部门、多领域和多技术的集成探索和创新。 推进多规合一、促进城市可持续发展的政策建议

实施多规合一、促进城市可持续发展事关中国规划体制改革，对于中国经济、社会与资源和环境协调、可持续发展具有重要意义。同时，这又是一项涉及多部门、多领域的系统工程，需要长时间的探索创新和艰苦努力，必须要长远兼顾，综合性和专业性结合，分阶段、有针对性地制定和完善相关的政策措施。

一是推动试点先行先试，探索可推广、可借鉴的经验模式。目前，国家已经确定的28个试点分布在东中西不同发展水平，包括大中小不同规模市县，在试点中既面临一些共性的问题，也存在各自个性化的特征，需要各级政府的分工合作和探索创新。试点的初期应重点集中在县区层面，充分利用县域单元相对稳定、统计连续、范围可控、部门协调阻力较小的条件，大胆开展机构、人员、技术、方法等方面的整合集成，力求选择几个发展水平、人口规模、土地面积、区位条件、产业基础等各不相同的代表性县区，率先出台鼓励性政策以支持加快多规合一进展，尽早取得成效发挥对全国其他同类县区的示范推广作用。中央和省级政府有关部门需要在顶层设计、资金支持、组织协调等方面加强对试点工作的指导、监管和评估，确保多规合一试点的稳定有序推进，及时总结调整。

二是尽早制定多规合一的技术规程，明确多规合一的基本范式。随着多规合一试点工作的推进，各级政府纷纷探索多规合一的模式做法，出现了许多值得肯定的经验，但是也存在随意性强、不规范、不衔接、不可对比、不可持续等问题，时间长了必然引起混乱，不利于各级政府部门的统一有效监管。建议国家有关部门组织相关领域专家、各级政府主管领导及专业人士，研究制定多规合一的技术规程及早发布，就现阶段需要明确的重大事项和要件进行统一的规范和要求，同时留给地方足够的灵活调整空间，调动发挥地方的特色、个性和创新性，不能实行完全一刀切的做法。近期技术规程最需要统一明确的包括多规合一的期限长短、指标体系、数量模型、技术方法、图件构成，保障试点工作和成果可比较、可评估和可推广。

三是区分市域和市区的差异性，实行各有侧重的分类政策措施。中国的城市既包括城区，也包括农村，多规合一的试点应该涵盖城区和农村整个市域。但是，考虑到城区是城市中人口分布最密集、产业发展基础最好、发展水平最高，同时也是资源环境承载压力较大的区域，因此是最有条件、最迫切需要开展多规合一的重点区域。建议试点初期将市县的城区作为重点，率先开展多规合一大力度的探索和尝试，明确相应的指标、标准、边界和阈值，力争从更微观和具体的层面确保边界落地和范围上图，提高多规合一的有效性和指导性。对于市县中的农村地区，由于人口、产业、土地、建成区、生态环保等方面压力相对较小、特征相对简单，多规合一的试点工作更多应从预防和前瞻的角度，侧重于战略和宏观的尺度，把握和明确一些大的原则要求、范围边界、框架结构，特别要强化增量空间、增量产业、增量要素的准入门槛和底线要求。

四是根据城市的规模、功能、集聚程度等不同特征，制定差别化的政策体系和对策措施。目前的试点城市中既有副省级城市，也有地级市和县级市，城市的人口规模、土地面积、开发强度、功能定位存在很大差别，需要根据城市的不同特征采取差别化的政策措施。针对试点城市划定永久性基本农田保护区、城市增长边界、重要生态功能区、碳排放空间“四条红线”，根据不同规模和特性的城市出台差异化政策确保“四条红线”不突破，实现各类城市的可持续发展。对于特大城市和大城市，政策设计的导向在于引导功能优化、产业提升和人口疏解，强化人均和地均各项指标的集约潜力，打造宜业、宜居的生产和生活环境。对于中小城市，政策设计的导向在于加强城市功能的配套完善，引导人口、产业等各类要素集聚，强化对周边城镇和乡村地区的辐射作用，建设成为精明、紧凑、智慧、生态的新型城市。

五是加强法制保障和衔接，提高多规合一试点工作的权威性和严肃性。首先，加快《发展规划法》的立法进程，从法律上保障经济和社会发展规划的编制和实施。支持试点城市地方政府先行出台有关条例或法规，增强经济社会发展规划的法律保障，便于与其他规划的法律支撑相匹配。其次，加强现有各项专门法律法规之间的衔接，针对多规合一试点过程中出现的矛盾和冲突，加快各个专门法律法规的修订和完善，避免各个规划依据各自专门法律法规相互扯皮。最后，根据试点工作的需求，提前酝酿起草新的专门性法律法规，特别是鼓励试点城市地方政府层面率先出台相关法规或暂行规定、管理办法，保障试点工作的顺利推进，同时为今后全国层面的专门立法工作打下基础。