“多规合一”第三方评估及“十三五”展望

“多规合一”试点工作的瓶颈

第一，怎么合？粗放的投资增长模式造成的思维定势、行为惯性和路径依赖，是“多规合一”规划思路转型的一道门槛。在新常态的发展态势下，依赖土地扩张、房地产开发、新城建设、园区开发等发展模式已难以维系，“多规合一”是一个基于资源约束条件、客观实际和发展转型要求的规划，而现有土地资源、未来的发展方向和目标都具有前所未有的不确定性。如何在越来越不确定的约束条件下把握规划的弹性和刚性，确定“多规合一”的目标和方向，是一个客观现实的难题。

第二，谁来做？“部门之争”是“多规合一”体制掣肘的表现形式。这次“多规合一”的文件抬头，发改委在前、国土部第二、环保部第三、住建部排到最后。有人说：发改委是天时，国土部是地利，建设部是人和。现在环保部又上来了，部门的重要性究竟应该如何体现？“多规合一”究竟应该以什么部门为主导？只有在体制机制理顺的背景下，才能有章可循，否则“多规”打架的现象难以消失。具体到市县地方层面，“多规合一”的牵头组织既有市政府或者多规合一工作领导小组，也有住建部门、国土部门和发改部门等职能部门，在某种程度上也反映出政府规划职能和决策话语权的多样性。直接导致的关键问题是，多专业合作的规划编制团队能否把“发、城、土、环、产、水”等多个规划都融合进来，能否真正实现跨领域、跨专业的合作，其实现的难度是非常大的，需要实践的观察与总结。

第三，怎么做？规划思维定势及差异是“多规合一”的主要制约因素，这里的规划思维定势包括规划的技术与方法的固化和僵化。由于规划师主要由城市规划和土地利用规划人员组成，知识结构相对单一，缺乏对资源环境约束、经济发展要素禀赋、社会发展规律和法律法规的整合理解，无法对“多规合一”中出现的复杂问题及多元利益主体进行解决和协调，“多规合一”的科学性和可行性难以体现，“多规合一”的“部门利益性和领导意志性”弊端难以根绝。

除此之外，“多规合一”还面临着规划审批、空间分区和边界的划定、规划数据统一等规划体系构建及动态协调，以及实现规划目标、内容及编制管理体系的“融合”与“协同”等相关问题的挑战。

“多规合一”第三方评估的必要性、原则及思路

1.必要性分析。评估是政府绩效管理的关键环节，第三方评估是政府绩效管理的重要形式。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，能弥补传统的政府自我评估缺陷，在促进服务型政府建设方面将发挥不可替代的促进作用。虽然政府督查可以发挥一定的促进作用，但由于督查本身缺乏系统的技术支撑，再加上各种因素下的督查独立性不足，评估效果和公信力难免受损。第三方评估恰恰可以发挥研究咨询机构独立性、专业性的优势，避免政府在自我评估体系中既当运动员又当裁判员，使评估结果更加科学、独立、客观、公正。为使“多规合一”更具有科学性、可操作性、整体性、实效性，对“怎么合？谁来做？怎么做？”等一系列问题的解决过程进行准确分析和判断，实现“可复制、可推广”的试点工作目标，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制，也有必要对“多规合一”试点工作全面引入第三方评估机制，最大化地实现政府对自身的监督与促进。

2.基本原则。“多规合一”第三方评估有科学性、定量化、系统性、可操作性和有效性五项评估原则。科学性原则，是指以科学理论为导向，准确反映“多规合一”项目在效益、质量和进度等方面的实际状况；定量化原则，是指评估指标通过赋值量化，以定量统计方法进行评估；系统性原则，是指评估指标体系通过层次化结构予以分类，以层次分析法界定各类评估指标的权重；可操作性原则，是指评估方法简单易行，统计演算直观，具有可操作性；有效性原则，能够如实反映“多规合一”试点工作的绩效，可判别水平差异程度，总结出可复制、可推广的经验，具有可比性。

3.技术思路。“多规合一”第三方评估的技术思路为围绕一个目标，进行二类评估，紧扣三大核心，履行四项职能，理解五层内涵，掌握六种关键。

一个目标是指“形成一个市县一本规划、一张蓝图”的“多规合一”工作目标。二类评估是指对“多规合一”工作期间成果的过程评估和“多规合一”最终成果的后评估。三大核心中，首先是“多规合一”后的时间、成本及土地集约利用等方面的效益评估；其次是“多规合一”过程中的工作质量以及“多规合一”的中间成果及最终成果的质量评估；最后是“多规合一”各项工作的进度评估。四项职能包括计划、组织、领导和控制等管理职能。这里的计划是指“多规合一”工作的相关方制定计划、执行计划和检查计划执行情况的全过程；组织是为了实现目标，对相关方规定在工作中形成合理的分工协作关系；领导是管理者利用组织所赋予的权力，影响和激励组织成员为实现组织目标而努力工作的过程；控制则是保证组织各部门各环节能按预定要求运作，实现组织目标的一项管理工作活动。五层内涵的第一层是“多规合一”工作中各关联方职责是否清晰、任务是否明细，也就是“应该做什么”是否明确。第二层是约定的各项工作“做了没有”。第三层是具体的每一项工作“做得如何”。第四层是还有哪些工作没有明确要求和安排，即“还应该做什么”。最后一层是现有的组织、人员和技术基础能保质保量地完成这些工作吗？即“能不能做”。六种关键里的第一个关键是实地采录各项数据，确保数据采集的准确性和专业性；第二个关键是进行各项数据分析，对其差异性分析进行论证；第三个关键是对各项资料进行核查，对其工作质量进行评估；第四个关键是对“多规合一”的整合效应进行科学评判，明确提出存在问题；第五个关键是对“多规合一”试点工作的管理时效进行分析和判定，了解相关方专业工作时间对管理效能产生的影响；第六个关键是能否做到持续改进，即在工作中不断发现问题、分析问题和解决问题。 “多规合一”第三方评估体系的基本内容及操作路径

1.基本内容。“多规合一”第三方评估体系由组织管理评估、业务管理评估、技术管理评估和进度管理评估四大部分组成。

组织管理评估是对“多规合一”试点工作的组织及保障和多部门协同两方面进行评估。“多规合一”工作涉及到发改、规划、国土、建设、环保、林业、水利、农业和交通等多个部门，专业性强、复杂程度高，需要从管理架构、人力资源配置、设施和设备及经费等方面进行支撑与保障。业务管理评估是对“多规合一”试点工作过程中的计划、调研、服务、编制和财务等各项业务，按照最终目的执行有效的规范、控制、调整等管理活动的评估，主要包括对基础数据准备、实地调研和业务运行机制等三个方面的评估。技术管理评估是对“多规合一”的标准、指标、规程及编制等，进行计划、组织、指挥、协调和控制等一系列管理活动的评估，主要包括对数据整理、标准制定与管理、“多规”差异分析和规划衔接管理四个方面的评估。进度管理评估是指“多规合一”试点工作实施过程中，对各阶段的进展程度和工作最终完成的期限所进行管理的评估，主要包括对进度保障措施、实际进度控制和进度纠偏管理的评估。

2. 操作路径。根据评估目的，拟定“多规合一”第三方评估的实施方案及操作要求；构建“多规合一”绩效评估指标体系，明确各项评估指标及权重赋值；对绩效评估指标体系进行宣讲，指导参评单位搜集准备资料；检查核实工作进度、工作成果，实地调研搜集和验证资料；根据绩效评估指标体系、评估标准和评估方法，对评估内容进行分类分项评估，分析确定评估结果，撰写评估报告；根据反馈意见对评估报告书进行修改，出具正式评估报告书；总结可复制、可推广经验，上报主管部门推广实施。

“多规合一”第三方评估发展的障碍与十三五展望

“多规合一”第三方评估受地区发展差异、传统体制惯性以及第三方利益关系等多方面因素的制约，还存在着一定的障碍。由于缺乏相关法律制度规范，第三方的权利义务没有明确规定，第三方与政府部门、规划编制单位之间关系也没有清晰的界定，政府评估管理随意性缺乏制度约束，使得第三方评估经验和模式不能以制度形式保存下来，“运动式”第三方评估模式的推行，可能会导致出现体现成果和经验的第三方评估“政绩工程”。同时，“多规合一”第三方评估实际上就是对各个利益相关方行为的功过是非，以及综合效应进行评价的过程。但是任何一项政策的实施都会对不同的群体造成不同的影响。自身利益受损者对“多规合一”政策的绩效在很大程度上会持一个否定的态度，而获益者对同一项政策会持肯定态度，进而使得“多规合一”第三方评估因无法调和的多元利益而产生低效率的副作用，并可能使第三方评估沦为实现某一利益集团利益的工具。

2014年国务院督查政策落实首次引入第三方评估，让政府专项督查更具公信力，并由此开创了“第一次”的先河，表明新一届政府更加开放、乐于接受监督的胸怀和推动国家治理方式创新的勇气。可以预计，作为推进治理现代化的一项重大创新，第三方评估制度化必将成为政府“十三五”加大政策执行力度、改革创新管理方式的主要载体，在促进政府决策更科学、改革更符合实际、政策更好落地方面发挥更大的作用。

[本次研讨会受到国家社科基金重大项目“新型城镇化背景下城市边界调整与城市综合承载力提升路径研究” （14ZDB138）的资助]