加强人大常委会建设的几点思考(1)

内容提要：建国以来，我国的人民代表大会制度建设实际上走过了一条加强人大常委会职权和地位的道路。保障人大常委会全面有效地行使职权是坚持和完善人民代表大会制度可行的重要途径。

人大常委会的建设应三个方面进行：增加人大常委会的组成人员、延长人大常委会的会期、调整人大常委会内部结构。 论文关键词：人大常委会 人大制度 职权 Several Thoughts On Strengthening Construction Of The Standing Committees Of The People’s Congress Abstract: Since the People’s Republic China found, the construction of the Institution of the Chinese People’s Congress has been in fact undergone a way which the powers of office and status of the Standing Committees of the People’s Congress have been enhanced. Guaranteeing that the Standing Committees of the People’s Congress exercise perfectly and effectively powers of office is a practicable and important path which the Institution of the Chinese People’s Congress is adhered to and perfected. The Standing Committees of the People’s Congress should be constructed from three respects—increasing members of the Standing Committees of the People’s Congress, prolonging the date of meeting of the Standing Committees of the People’s Congress and regulating inner framework of the Standing Committees of the People’s Congress. Keywords: the Standing Committees of the People’s Congress the Institution of the Chinese People’s Congress powers of office 人大常委会是各级人民代表大会的常设机关。

根据蔡定剑先生的见解，常设机关，就全国人大常委会来说，是在全国人大闭会期间持续开展工作和活动的机关。它不是一个独立的机关，而是全国人大的一部分，在全国人大闭会期间代行人民代表大会的职责{2}。

同样的道理，我们可以认为，地方各级人大常委会是在地方各级人大闭会期间持续开展工作和活动的机关，它在地方各级人大闭会期间代行人大的职责。人大常委会行使好宪法和组织法规定的职权，对于保障宪法的实施、人大及其常委会决定国家事务、中国共产党在国家政权中发扬民主和巩固执政基础、提高执政能力都具有非常重要的意义。

一 50多年来，我国的人民代表大会制度建设实际上走过了一条加强人大常委会职权和地位的道路。1954年宪法规定，全国人大常委会拥有主持全国人大代表的选举、召集全国人大会议、解释法律、制定法令等19项职权{2}。

在1954年宪法实施的最初几年，中国共产党依宪治国，全国人大常委会行使宪法规定的职权，我国的法制建设开始起步。根据1954年宪法规定，全国人大常委会行使“制定法令”的职权，但不能制定和修改法律。

在政治实践中，宪法的这一不完善之处很快被修正。1955年7月30日，第一届全国人民代表大会第二次会议做出决议，按照当时的宪法第三十一条第十九项的规定，授权全国人大常委会可以根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。

1959年4月28日，第二届全国人民代表大会第一次会议又通过决议，授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对于现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，做出新的规定{3}。全国人大与会代表过多，不可能长时间开会，在政治实践中必须把修改法律等权力赋予全国人大常委会，因此，在人民代表大会制度最初运行时就呈现出加强人大常委会地位的趋向。

人大常委会职权和地位真正的加强是在改革开放之后。1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，强化了全国人大常委会在国家政治生活中的地位。

1982年11月26日，宪法修改委员会副主任委员彭真在五届全国人大五次会议上明确说：“我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。

我国国大人多，全国人大代表的人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。

所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”{4}根据加强全国人大常委会职权的精神，1982年宪法规定的全国人大常委会的职权较1954年宪法的规定有了较大的增加，由19项增加到21项，其中最主要的有：

（1）全国人大常委会获得了解释宪法，监督宪法实施的权力。制定宪法的目的是为了依据宪法治理国家，实现宪政。

在宪法实施过程中，不可避免地发生违宪的事情。这就需要有相应的国家机构行使监督宪法实施之权。

1982年宪法明确授予全国人大常委会有监督宪法实施的职权，为建立中国特色的宪法监督制度奠定了基础。

（2）全国人大常委会拥有制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律的权力；在全国人民代表大会闭会期间，在不同全国人大制定的法律的基本原则相抵触的情况下，全国人大常委会可以对其进行部分补充和修改。所有的法律都由全国人大来制定确实没有必要。

因为，全国人大每年开会只有一次，而且，会期有限。把基本法律等以外的法律交由全国人大常委会来制定，可以减轻全国人大的负担。

再说，随着国家经济、社会的发展，需要由全国人大常委会制定的法律也非常多。

（3）全国人大常委会获得了在全国人大闭会期间审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案的职权。在经济和社会发展过程中，因为较大的自然灾害等不可避免地要对国民经济和社会发展计划、国家预算做出部分调整，赋予全国人大常委会这项职权，使之能够更好地监督国民经济和社会发展计划、国家预算的执行。

更为重要的是，在国家政治生活正常化的环境中，全国人大常委会能够行使宪法赋予的职权，制定了大量的法律，其中包括了全国人大常委会自身建设的法律，如1987年的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和1993年的《全国人大常委会组成人员守则》。同时，全国人大常委会加强了对国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作的监督，对个别失职的政府官员行使了罢免权等。

地方人民代表大会的建设也经历了设立常委会、加强常委会职权和地位的过程。1954年宪法没有规定县级以上各级人民代表大会设立常设机关。

在政治实践中是由地方各级人民委员会即地方政府行使地方人民代表大会常设机关的职权。这种“议行合一”的地方政府体制很快暴露出弊端：缺乏对地方行政机关、审判机关进行监督的专门机构。

1955年中共中央提出过地方各级人大设立常委会的意见{5}。1957年5月，全国人大常委会党组在向中央的关于改进各级国家权力机关工作的报告中提出县以上各级人民代表大会可以考虑一律设立常委会，常委会建立后，原由同级人民委员会行使的一部分职权划归常委会。

并提出常委会的职权可以考虑规定为：保证法律、法令、上级人大和上级人大常委会和本级人大决议的遵守和执行；在职权范围内通过和发布决议；主持本级人大代表的选举；召集本级人大会议；监督本级人民委员会和人民法院的工作；改变或者撤销同级人民委员会和下一级人民委员会的不适当的决议和命令；改变或者撤销下一级人大和常务委员会的决议；在本级人大闭会期间，决定本级人民委员会组成人员的个别任免；任免本级人民法院副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员。1965年，中共中央和全国人大常委会又一次提出县以上各级人民代表大会设立常务委员会的问题{6}。

但是，由于各种原因，这些意见、建议都没能付诸实施。直到“文革”结束后，经过几次酝酿，1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，正式确立县级以上人民代表大会设立常委会制度。

人大常委会作为国家权力机关的常设机关的独特地位决定了我国人民代表大会制度建设的一个重要方面是确保人大常委会全面而又有效地行使宪法和组织法规定的各项职权。改革开放以来，尽管人大常委会在行使立法权、监督权、重大事项决定权和人事权等方面取得了巨大成绩，但是，离完全落实宪法规定的人大常委会的地位还有一定的差距。

我们认为，这是与人大常委会自身的建设存在一定的问题有关系。宪法规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

然而，有一些人大常委会组成人员却因为兼任社会职务未把主要精力放在做好人大常委会工作上；人大常委会全年开会的时间加在一起实在是太短；人大常委会自身的组织结构还不太完善。 二 在人民代表大会制度的建设问题上，有学者建议，减少人大代表名额，减少第一线领导干部和先进模范人员的代表{7}。

虽然确实存在着根据人民大会堂来确定全国人大代表的问题，但是，人们已经习惯了几千名全国人大代表汇聚一堂议事，要想大幅度减少全国人大代表的名额恐怕一时间人们在心理上难于接受。故此，与其减少人大代表名额，不如增加人大常委会人数。

这样说，是基于如下考虑：第一，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人民代表大会自身建设的任何一项措施都必须以人们的承受力为前提。50年来，有关部门反复宣传，各行各业的先进模范当选人大代表、几千名全国人大代表聚集在一起议事是人民代表大会制度优越性的表现等早已被人们当成铁定的事实加以接受，习以为常。

既然是人们的习惯，为什么一定要去打破、取消这种习惯呢？从尊重业已形成的传统、保持政治稳定、推进人民代表大会制度建设出发，在维持目前全国人大和县级以上地方各级人大名额不变的条件下增加人大常委会的人数应该是可行的选择。增加人大常委会的人数须考虑到两方面的问题。

一是人大常委会议事的效率。人数太多，议事的效率必然降低。

二是人大常委会的代表性。人大常委会作为人大的常设机关，其组成人员从人大代表中产生，必须有相当的数目才能显示其代表性。

当然，在人大常委会中，组成人员原来所从事的职业也应考虑，这也决定了人大常委会的人数不能过少。第二，人大每年集会一次，会期较短。

就全国人大而言，会期为15到20天。县级以上地方各级人大的会期有长有短，但最长也不会超过全国人大的会期。

显然，如此短的会期是不可能指望人大能够发挥好监督政府、法院、检察院的作用。大量的立法、对“一府两院”经常性的监督等工作实际上是由人大常委会来承担的。

而现在人大常委会的规模较小，功能未充分发挥出来，一个明显的事实是宪法等赋予人大常委会的一些职权并没有得到有效地行使。同改革开放以前相比，全国人大常委会、有地方立法权的各级人大常委会在立法方面的工作确实大大加强，制定了大量的法律、地方性法规。

全国人大常委会和地方各级人大常委会在监督“一府两院”的工作方面取得了巨大的成绩，但仍有需要改进的地方。至于宪法赋予全国人大常委会保障宪法实施之权，全国人大常委会几乎从未行使过。

加强和完善人民代表大会制度，必须充分发挥人大常委会的功能，使人大常委会有效和完整地行使宪法赋予的职权。而这要求增加人大常委会的人数。

从世界主要国家的情况看，立法机关的成员多在400—700人之间。美国众议院为435人，参议院为100人，合计为535人。

英国下议院议员1984年大选时为650名。法国国民议会议员的人数从原来的491名增加到1986年的597名。

联邦德国在两德统一之前联邦议院为248人。意大利众议院有630人。

可见，立法机关成员要维持一定的数目上才能履行其职权，发挥其功能。从保障全国人大常委会有效而完整地行使职权出发，全国人大常委会委员应从目前的175人增加到300人左右，即约为出席全国人大会议的代表的十分之一。

地方各级人大常委会可在修改地方人大与政府组织法后适当扩大现有规模。 在增加人大常委会组成人员的同时，应考虑以保障人大常委会全面而又有效地行使宪法和人大组织法规定的职权为目标，切实推进人大常委会组成人员的专职化进程。

宪法第六十五条和一百零三条虽然明确规定人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，但这是不够的。因为人大常委会作为国家权力机关的常设机关，其任务是在人大闭会期间代表人民决定全国或者地方的事务、对“一府两院”的工作进行经常性监督。

这是一项神圣的政治使命，人大常委会组成人员应不辱使命，行使好职权。在实际政治生活中，有一些人大常委会组成人员还担任着政党的领导职务或者社会职务，尽管他们努力履行人大常委会组成人员的职责，然而，他们毕竟不可能全身心地投入到人大常委会的活动之中。

“结果，相当一部分的委员并没有成为严格意义上的常委会委员。这些委员要么仍在党内担任要职，要么在原工作单位正常上班”{8}。

显然，人大常委会组成人员的专职化进程还有待完成。从巩固中国共产党的执政地位、提高中国共产党的执政能力来看，必须解决人大常委会组成人员真正专职化问题。

执政是一种中国共产党推举自己的代表，这些代表按照法定的途径进入国家机关、依据宪法和相关法律规定贯彻执政党治国主张的活动。这种活动是以国家代表的名义进行的，对所有公民都是有约束力的，是最高层次的政治。

按照巩固执政基础、提高执政能力的要求，中国共产党就必须选拔年轻的优秀分子合法地进入各级人大，成为人大常委会组成人员，通过在人大常委会中的活动，学会如何反映人民的要求和意愿、怎样监督“一府两院”行使职权，保障人民的利益，从而积累起丰富的政治经验。这必将耗费人大常委会组成人员主要的精力。

如果人大常委会组成人员兼任其他职务，势必影响履行人大常委会组成人员的职责，甚至把做人大常委会的工作当成次要的任务来完成，其结果必然影响到人大常委会行使职权的效果。由此看来，人大常委会组成人员不宜担任政党或者社会组织的领导职务。

三 加强和完善人民代表大会制度的另一项措施是延长人大常委会会期。众所周知，开会是人大常委会行使其职权、履行其职责的主要形式。

只有开好会议，人大常委会才能发挥其作用。人大常委会现行会议制度的一个问题是会期太短，不少议题不能进行深入讨论。

全国人大常委会每次会议的时间一般为一周左右，加上全国人民代表大会开会的时间，全年总计不过2个月。与世界各国立法机关的会期比较起来，中国全国人及大常委会的会期实在是太短。

韩国国会的会期由国会决定，最长达11个月；日本国会会期为150天；新加坡国会为120天；印度国会一年中开会的时间不少于120天；法国国民议会一年集会两次，会期总计170天，美国国会的会期为9个半月；加拿大国会则是全年开会（中途有休会期）。中国地方各级人大常委会每次开会持续4——5天。

如此短的会期使人大常委会很难真正发挥监督“一府两院”工作的作用，就是立法工作，也因会期过短难以对法律草案进行深入、细致的审议，一些法律往往未及实施就发现其中存在着问题。因此，要加强人大常委会自身的建设，保证人大常委会有效行使宪法和法律赋予的职权，必须对人大常委会的会议制度进行改革。

考虑到中国是一个大国，正处于社会转型期，需要提升立法机关的地位等因素，全国人大常委会除了全国人大开会时停止活动之外应实行常年开会的制度。除法定节假日外，根据中国人的习惯，可在夏季和冬季安排两次休会时间，但全国人大常委会开会的时间总计不得少于7个月。

地方各级人大常委会不象全国人大常委会那样，有那么多的事务需要处理，可以考虑省、自治区、直辖市人大常委会会期为80—100天，省级以下各级地方人大常委会会期为60—80天。 延长人大常委会的会期，相应地减少了人大常委会开会的次数。

我们提出该设想是基于这样的考虑，宪法规定了各级人大常委会在本行政区内有立法权（无立法权的人大常委会除外）、重大事项的决定权、人事权和监督权，延长会期就是要保证人大常委会能够全面而有效地行使这四个方面的职权。如果人大常委会的会期延长了，人大常委会可以广泛采用召集听证会等形式，听取各方面的意见和建议，就能够提高立法质量和就重大事项做出决定的科学性，同时也使得人大常委会行使人事权、监督权在时间上有充分保证。

四 在人大常委会组成人员增加并且会期延长之后，提高会议的质量至关重要。就全国人大常委会而论，需要充分发挥分组会议的作用。

根据《全国人大常委会议事规则》的规定，全国人大常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议。联组会议自七届全国人大以后不再召开，只开全体会议{9}。

全体会议主要是听取提交常委会审议的各种议案的说明，听取向常委会所作的各项工作报告、汇报等，对法律案、人事任免案等进行表决等。从全体会议的内容看，全体会议不对提交全国人大常委会的议案、议题进行审议、讨论，基本上是程序性的工作。

在全国人大常委会组成人员增加的情况下，由全体会议对某一议题进行深入细致的讨论更是不可能。因此，充分发挥分组会议的作用对提高全国人大常委会会议的质量具有特别重要的意义。

分组会议是将与会的全国人大常委会组成人员分成若干个小组，对提交常委会审议的议案、对国务院及各部委、最高人民法院和最高人民检察院向常委会所作的工作报告、汇报进行充分的审议，讨论人事任免事项等。分组会议的每个小组的成员相对固定，便于工作。

实际上，全国人大常委会会议对所列事项真正能够进行深入细致讨论的是分组会议。 问题在于，现行的分组会议的分组是否有利于保障全国人大常委会行使宪法规定的职权呢？恐怕未必。

要不然，为什么还有人提出设立宪法法院或者在全国人大常委会之下设立宪法监督委员会呢？宪法规定，全国人大常委会有解释宪法，监督宪法实施之权。如果全国人大常委会很好地行使了这一项职权，也就不会有人再提设立宪法法院、宪法监督委员会之类的建议了。

中国能否在全国人大之外设立宪法法院或宪法委员会之类的机构，这是可以讨论的。但是，有一点必须说明，根据现行宪法的规定，全国人大是最高国家权力机关，它及它的常设机关——全国人大常委会制定的法律是否违宪，其它任何机关是不能进行审查的。

其它国家机关的行为是否违宪，亦由全国人大及其常委会来审查。事实上，由全国人大及其常委会行使监督宪法实施之权使得中国的宪法监督体制类似于英国的宪法监督体制，不可能由一个别的机构宣布某部法律或其中的某一条款违宪，只能采取全国人大及其常委会修改自己制定的法律，改变或者撤销其他国家机关制定的同宪法、法律相抵触的法规、决定和命令等形式。

在制定1982年宪法的时候就有学者提议在全国人大常委会之下设立宪法委员会或宪法监督委员会。近年来，在全国人大及其常委会立法工作空前加强的情况下，监督宪法和法律实施不力的软肋凸现出来，几乎每次修改宪法时都有学者呼吁在全国人大常委会之下设立宪法委员会。

这一见解注意到了宪法有关全国人大常委会行使监督宪法实施之权的规定并且全国人大常委会未有效行使这一职权的现实，力图在大框架不变的前提下通过设立宪法委员会解决监督宪法实施不力的问题。然而，中国监督宪法实施不力的关键在于现实中的政治权威与宪定的政治制度的权威没有完全统一，在执政党的政治权威与宪法确定的国家权威未真正统一以前，即使在全国人大常委会之下设立宪法委员会，亦未必能解决监督宪法实施不力问题。

因此，全国人大常委会全面而有效地行使宪定职权的前提是执政党从执政的高度解决执政党的政治权威与国家权威的真正统一问题，即执政党将其主要活动转入宪法规定的政治制度中，以增强宪定的政治制度的权威为中心任务，巩固和扩大执政党执政的基础。只有实现了执政党政治权威与宪法确定的国家权威真正统一，全国人大常委会才有可能很好地发挥监督宪法实施的作用。

为了保证人大常委会有效行使宪法规定的职权，我们建议对人大常委会的内部结构进行调整，充分发挥分组会议的作用。根据宪法和有关法律关于设立专门委员会的各级人大，在闭会期间，各专门委员会受同级人大常委会的领导的规定，人大常委会在召开分组会议时以专门委员会为基础，专门委员会的成员全部进入人大常委会。

就全国人大常委会而言，以目前的法律委员会为基础，在召开分组会议时组成专门监督宪法实施的小组会议。该小组会议的任务是，在全国人大及其常委会制定法律时，对法律草案的条文是否合宪进行事前审查，向全国人大及其常委会提出建议；对国务院制定的行政法规进行审查，如发现与宪法、法律相抵触之处，提请全国人大常委会予以撤销；对省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规和决议进行审查，如发现同宪法、法律和行政法规相抵触的地方，提请全国人大常委会予以撤销；对有关违反宪法、法律或行政法规的案件进行审理，提请全国人大常委会全体会议裁定。

当然，对宪法监督小组会议的组成人员要求有较高的专业水平，如现行的选举方式不能保证产生足够的具有专业水准全国人大常委会委员，可考虑仿效西方一些国家做法，为宪法监督小组会议的组成人员招募专门人才。如此一来，监督宪法实施的问题可望在宪法所确定的现行体制范围内得到解决，中国没有必要修改宪法，设立宪法法院或宪法监督委员会之类的机构了。

此外，在现有全国人大内务司法委员会与最高人民法院和最高人民检察院广泛联系的基础上，全国人大常委会进行分组时成立内务司法小组会议，明确该小组监督“两高”的工作。在其他委员会的基础上设立与国务院各部大致对应的小组会议，对国务院各部的工作进行经常性的监督。

地方各级人大常委会亦应仿效成立监督同级政府、法院和检察院的小组。我们认为，这样做，才能真正提高人大常委会会议的质量，既可以减少侵犯人民利益的事情的发生，也能够有力地推进法治政府建设的进程。

{1} 蔡定剑.宪法精解[M].法律出版社，2004.269. {2} 中华人民共和国宪法历次修正对照表[Z].中国法制出版社，2004.150—151. {3} 许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福建人民出版社，2003.315—316. {4} 彭真.关于中华人民共和国宪法修改草案的报告[M].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[J] ，2004·特刊.41—42. {5} 蔡定剑.中国人民代表大会制度（第四版）[M].法律出版社，2003.63. {6} 全国人大常委会办公厅研究室.人民代表大会制度建设四十年[M]中国民主法制出版社，1991.204—205. {7} 蔡定剑著.中国人民代表大会制度（第四版）[M].法律出版社，2003.174—1

7

6、453. {8} 孙哲.全国人大制度研究[M].法律出版社，2004.92. {9} 蔡定剑.中国人民代表大会制度（第四版）[M].法律出版社，2003.446.