社会资本理论与我国政府绩效管理研究

关键词：社会资本；政府绩效管理；公民参与；网络

引言

社会资本理论属于一种投资未来的关系资本，虽然其报酬率在飘忽不定的关系网中难以用数理工具加以计量，但总会令人感到希望在握。由于社会资本仍属“资本”范畴，追求效率是“资本”的天然本性。同时，政府绩效管理的一个基本目标就是提高政府效率。因此，社会资本与政府绩效在追求效率目标上统一起来。除效率之外，社会资本强调的公民精神、信任、互惠规范等表现要素与政府绩效管理目标在逻辑上同样具有一致性。台湾政治大学谢俊义博士通过研究，在政府绩效与社会资本之间创建了一个函数公式：视社会资本为独立变数，社会资本的多寡导致政府绩效的优劣。政府绩效的提升是与社会资本成正比的。

在个人与个人、个人与社区、个人与政府、社区与政府等关系网络中，社会资本提高了公众参与政治的能力，增加对政府的信任，建立互惠规范的沟通渠道，这些都有助于政府制定合理、公平、有效的政府绩效管理方案，提升政府绩效管理能力，促进社会和谐发展。一个社区、一个地域或者一个国家的社会资本的存量本身就构成了政府绩效测量的一个重要指标。同样地，政府一旦职能紊乱、运转失调，无法发挥最大绩效，追根究底，都可以在社会资本累积上找到答案。基于社会资本理论视域下的政府绩效管理，可从以下几个方面进行两者之间的互动分析。

一、我国政府绩效管理的制度化与社会资本的规范分析

1.我国政府绩效管理的制度化缺失

政府的绩效管理是一个长期而又缓慢的改进过程。一项好的绩效管理方案的产生往往要经过一段相对漫长的时间。这要求政府绩效管理要有一个比较稳定、持续的政治环境。美国会计总署列举了七项成功进行绩效改进的做法，其中一条就是高层的支持与承诺。“虽然高层领导人对绩效管理改革所显示的支持与承诺对排除阻力、推进改革起了重要作用，但由于与制度相比，高层领导人的承诺（指令）有很大的随意性和不确定性，而且高层领导人的更换较为频繁，这就更加剧了绩效管理改革的不稳定性。”[2]

党的十五大明确宣布建立法治国家是我国政治发展的基本目标。经过二十多年的改革开放，我国政府在各项管理领域里的法律法规基本完善，中央和地方初步形成了以宪法为核心的多部门法律体系。特别是《行政许可法》的出台以及国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确了法治政府的任务和目标，依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。我国政府绩效管理在法治政府的目标下，已经取得了很大进展。但由于我国政府绩效管理从无到有，政府机构改革处于过渡时期，政府绩效管理的内容、评估的价值取向、绩效测评的技术指标体系等都不完善，带有很强的自发性、随意性、盲目性。“因此，要保证绩效管理改革深入发展，不至于中途夭折或停顿，就必须把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道，以确保改革的连续性和延续性。”[2]

2.社会资本的规范要素有助于政府绩效管理的制度化建设

社会资本的规范主要是指组织成员之间的互动所产生的共同行为准则。一套明确的共同规范对关系网络成员的维持是相当重要的。当组织成员有着共同期望、有着共同利益时，他们对规范的遵守就会表现出惊人的一致。

因此，在个人与政府管理的关系中，公众以理性的态度觉察到政府绩效管理改革能带给他们实实在在的好处，使他们在与政府打交道的过程中，感到政府服务态度、服务效率、服务方式比以往有了较大改善（如一站式审批、首问负责制等，均能提高政府工作效率、转变政府机关官僚作风，因而受到公众的欢迎）。基于社会资本的规范理论，当公众与政府有着共同的目标、相同的利益时，公众就希望政府绩效改革能够稳定下来，成为一种长期的互惠规范，公众也因此变得积极参与、充分信任政府。因为普遍的互惠规范可以使钻营私利、以自我为中心、逃避责任的心态转变为命运休戚与共、利益互享、追求公共精神的积极行动。同时，政府的绩效管理也因为公众的参与、信任与合作而大大降低政府政策行为的执行成本。互惠的规范“之所以能够发展，是因为它们降低了交易成本，促进了合作”[3].所以，一项好的政府绩效管理法案，是政府和公众互惠的基础平台，也是他们共同的利益期待。所以，强化社会资本的规范要素，有利于政府绩效管理法制化、制度化建设。

二、我国政府绩效评估主体与社会资本的公民参与网络分析

1.公众评估主体的能力不足

厦门大学的卓越教授认为政府绩效的评估主体主要有四个方面：综合评估组织、评估对象的直接领导、公民和行政相对人、其他评估组织。吴建南教授则从政府绩效评估的利益相关者理论（Stakeholdertheory）出发，把政府绩效评估主体划分为四种类型：政府组织（包括上级政府、本级政府、下级政府）、同级人大组织、学术研究群体、一般公众群体。无论哪种划分方法更为科学，关键都取决于政府“绩效测评项目的作用范围、作用对象、作用时间、作用背景”[4].政府绩效评估不同于一般企事业、社会团体的管理评估，突出公众的政府绩效评估的主体地位，则更能“直观的体现评估的满意特征，明确评估的价值取向”[5]，增强公共部门的民主性和合法基础。

既然公众评估主体地位的重要性是不言而喻的，但公众评估的实际效果与它的主体地位极不相称。根据经验和理论分析，公众评价能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏热情、偏好失误、信息匮乏和没有专业的评估知识。“公众的评价原则很简单，即是否和自己的利益相关，如果相关程度太低，公众将不会进行评价。”[6]事实上，从达尔的政治人分析来看，大部分公众就处在无政治阶层。“许多公民对实施他们的权利或履行他们的政治义务漠不关心。即使今天，这个问题也很尖锐。在大多数多头政治体制中，将近五分之一或三分之一的合格选民一般不在全国选举中投票，更多的人不参与其他类型的政治活动。”[7]即使公众参与对政府的评价，但这种评价更多的是一种盲目、分散、不全面的评价，更多的是掺和着评价者本人的情感偏好。带着个人基于其独特生活所形成的对政府朴素、模糊的情感，公众的评价多数情况下是对政府优点或瑕疵进行放大和缩小。[6]

2.社会资本的公民参与网络提高公众评估政府绩效的能力

公民参与网络一般是指一群界定清楚的成员（包括个人、团体、组织乃至社区或是整个社会），透过社会关系相互联结并担当行动渠道的组织关系。本质上，社会资本探讨个人与组织之间的关系，所以多数学者将公民参与网络视为社会资本的重要构成要素。公民参与网络与公众评价政府绩效的能力关系密切。社会资本一方面通过社会关系网络培育公众与政府的宽容、合作精神，另一方面它还能训练公众参与政府绩效管理的技巧，增强参与意识。在普特南看来，“人们在组织中能够修正甚至放弃自己狭隘目标而与其他派别达成某种妥协，相互宽容和相互理解。这种平等的网络成员地位有利于形成组织之间的制约关系，特别是社会制约政府的关系。”[8]阿尔蒙德则认为在参与型的政治文化" 中，大多数公民把公共行政系统当成是促成公民利益得以实现的合法途径，并会向系统提出不断增多的期待与要求。[9]

社会资本使公众在一个平等、民主、合作、宽容的横向关系网络里，增强公众合作、交往热情，相互达成理解和妥协，更重要的是当公众意识到正是自己的参与，就有可能实现期待的利益。于是，参与组织活动、积极发表有关看法和建议，就成了个人维护自身利益、维护和谐团体生活的自发冲动。尽管许多学者从社会资本的角度探讨公民参与政治的问题，但这丝毫不影响公民参与网络对政府绩效评估能力提升的探讨。公众既可以基于个体利益对政府做出请求与评价，也可以基于一种普遍的社会公共利益而对政府做出评价。个体利益的实现与社会公共利益的实现在逻辑上是一致的，因为多个个体利益构成了社会公共利益。不管基于何种利益出发，公众都意识到，参与政府绩效管理的评价，都将有助于个体利益和社会公共利益的实现，政府也因此获得更多的民主合法性，提高绩效管理水平。

三、我国政府绩效管理的价值导向与社会资本的信任分析

1.政府本位的绩效价值导向

改革开放20多年来，我国政府的组织机构、职能范围、人员素质历经多次变动与调整，政府公共管理能力得到一定程度的改善。特别是20世纪90年代中后期，我国大量引进西方发达国家政府管理理论与实践方法。政府绩效管理作为全球政府变革的主流趋势，也已经在我国公共领域逐渐推广普及。但由于传统体制惯性的影响，我国政府绩效管理目前还主要是以国家、政府为核心来运作。政府绩效管理与评估中的政府本位，导致了公众与政府的隔阂，公众对政府冷漠和不信任的现象普遍存在。对各级政府的考核，大都还是停留在应付上一级政府下达的各项考核目标的层次上。有的学者称这种政府绩效考核导向为压力型体制导向。“压力型体制的实质是上级组织利用行政权力给下级组织下达任务和目标，并通过层层分解和量化的方式来推动体制的实际运作。”[10]以政府为中心的压力型体制最终简化政府绩效管理的综合要素，评估政府绩效的指标多涉及产值、GDP等的增长，而很少涉及生态环境状况、政府服务质量、社会文明道德意识、公民参与状况、社会经济福利水平等。

2.社会资本的信任要素转变政府本位的价值取向

构建信任，是合作的前提。社会资本理论所强调的信任要素，能够使政府与公众增加交流、沟通，促进公众与政府之间合作，提高政府管理绩效。公众对政府的信任增强，使政府的行动逻辑由上级压力转变为公众满意，由政府中心本位转变为面向社会、面向公众，积极推动公众参与政府绩效的评价。

四、我国政府绩效管理的公共责任转变与社会资本的第三部门分析

政府绩效管理与传统行政效率相比，远远超过行政效率的单向维度。除了提高管理效率的追求，它还涉及公共责任、自治精神、行政伦理、服务品质、管理风格等综合维度。责任性是政府绩效管理的目标之一，也是政府职能的必然要求。社会资本的第三部门是“介于政府与营利性经济组织之间的以公共利益或团体利益为目标取向，依靠政府财政拨款、民间捐款和会费收入为资金来源，以组织成员志愿参与为运作机制的正式自治性组织”[14].从社会资本的第三部门视角来审视政府绩效管理的公共责任，对于转变政府职能、界定政府绩效管理的责任范围、提升社会资本存量有着重大意义。

改革开放前，我国政府体制是高度集中的中央计划管理体制。政府作为社会单一的管理主体，承担了许多本不该政府承担的职能。政府职能不清，导致机关官僚主义作风严重，政府绩效低下。确立市场经济体制改革目标之后，我国逐步进行政府职能转变，政企分开、政社分开，把政府承担的企业经济管理职能交还给企业，把属于社会能够自我管理的事项移交给社会。在全球化时代，我国政府职能有两个基本走向，一方面把部分职能上移到国际组织；另一方面是把部分职能下放到社会自治团体和企业。

目前，我国第三部门发展迅速，同时也参与了大量的公共事务管理。问题的关键是：公共责任是任何承担公共事务组织的正当性理论预设。原来由政府承担的公共事务，现在转移给第三部门，那么，政府的公共责任将做如何变化呢？从无到有的自治团体（第三部门）是否已经做好了管理自治事务的能力？是否能承担起管理的公共责任呢？只有重新疏理清楚政府与第三部门的职能与公共责任，政府管理才能真正做到以绩效为导向。我国政府职能主要集中在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。如果政府失职，根据委托—代理理论，将由公众追究其责任。第三部门管理部分公共事务，相应承担部分公共责任。如果第三部门不能充分履行自己职能，其职能缺失行为必须有政府监管，进行必要惩罚。政府在下放部分公共权力的同时，又要承担起监管第三部门的责任。所以，政府的绩效管理既不是事无巨细的统包独揽，也不是推诿扯皮、逃避责任。在厘清政府与第三部门的公共责任基础上，制定相应的绩效评估体系。“正在兴起的中国第三部门应成为沟通政府与公民的一座重要桥梁”，“第三部门成为协调政府与公民之间关系的平衡器，它有助于补救市场失灵和政府失效、集权失灵和民主缺位的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务能力。”[14]政府与第三部门相互合作、相互监督，共同完善我国公共部门的绩效管理，促进公共部门服务品质提升，最终使政府高效、公众满意。

参考文献：

[2] 黄健荣。公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005.429.

[3] 梁 滢。重塑政府与公民的良好合作关系[J].中国行政管理，2004，（11）：88，90.

[4] 何会涛。公众作为公共部门绩效评估主体的障碍性分析[J].山东经济管理干部学院学报，2005，（4）：36.

[5] 卓 越。公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理，2004，（5）：19.

[6] 吴建南，阎 波。谁是绩效的最佳评价者：区县政府的利益相关主体分析[C].厦门：公共部门绩效管理学术研讨会论文，2004.8.

[9] [美]G.A.阿尔蒙德，小G.E.鲍威尔。比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.56-60.