我国环境执法障碍的成因分析与对策措施(1)

依法治国，建设社会主义法治国家是我国治国的根本方略和长远的战略目标。构建“和谐社会”是我国当前时期发展的走向和目标。

环境执法是维护群众环境权益、构建和谐社会的重要保障和体现。开拓适应市场经济新体制的环境执法新局面，对于促进各级政府树立科学发展观和正确政绩观，维护环境法制的尊严，加强环境保护的基本国策地位，实现我国社会、经济和环境的可持续发展，都具有重要的理论意义和实践意义。

近期，胡锦涛总书记、温家宝总理从落实科学发展观、构建和谐社会的要求出发，阐述了加强环境保护的重要性和紧迫性，并多次对环境执法工作提出了明确要求。在2009年和2009年连续两年召开的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记明确指出：“尽快解决群众反映强烈的环境问题，杜绝严重污染环境、破坏生态的违法行为。

”温家宝总理在2009年的政府工作报告中强调“加大环保监督和执法力度，抓紧解决严重影响人民群众健康安全的环境污染问题”。中纪委五次全会首次将纠正企业违法排污损害群众利益的突出问题列入工作重点，吴官正同志和曾培炎同志先后到国家环保总局视察和指导工作，对环境执法工作提出了新的要求。

这一系列重要指示，体现了党中央、国务院对新时期加强环境执法工作的高度重视。 1 当前环境执法形势 环境保护部门的职责是统一监督管理，环境监察队伍是环保部门唯一的一支现场执法队伍。

目前，我国已经初步建立了国家、省、市、县四级环境监察机构网络，到2009年底，全国有环境监察机构3064个，其中，省级32个，地市级347个，县级2684个。我国正逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。

1. 1 联合执法专项行动有力地推动了执法工作 1997年以来，在监察部、原计、经委等有关部门的大力支持和配合下，我们连续8年组织开展了一系列环境执法专项行动，执法力度逐年加大，行动不断深入。1997—2000年“一控双达标”期间，全国取缔关闭了7万多家“十五小”企业，2000年12种主要污染物排放总量在1995年基础上削减了10％，排放污染物的工业企业90％以上完成了达标排放任务；46个环境保护重点城市中，33个城市地面水环境质量和22个城市空气环境质量实现了功能区达标；“33211”重点区域环境整治取得重要进展。

2001—2009年，会同监察部、原国家经贸委等部门连续两年在全国范围内开展了“严查环境违法行为遏制污染反弹”的专项行动。2003—2009年，在曾培炎副总理亲自部署下，联合发展改革委、监察部、工商总局、司法部、安全生产监管总局等五部门组织开展了以“整治违法排污企业保障群众健康”为主题的环保专项整治行动，无论是行动的广度和深度，还是各级政府的力度和部门协调的程度，都是空前的。

其中，2009年全国出动执法人员131万人次，立案查处环境违法问题2.7万件，取缔关闭违法排污企业6462家、责令停产治理3861家、限期治理6755家，挂牌督办了3365件群众关心的突出环境问题。专项行动切实解决了一批群众关心的热点难点环境问题，改善了局部地区环境质量，推进了产业结构的调整。

1. 2 日常监督执法力度不断加大 2001—2009年全国环境监察系统累计完成907万次日常现场检查，其中，2009年进行现场监督检查276万次，比2000年增加了68.7％。加强环境污染事故与纠纷的处理处置，2009年全国发生环境污染事故1040起、污染纠纷5.1万起、信访47.5万件，处理率分别达到99％、95％、98％。

1. 3 生态环境执法工作逐渐展开 西气东输、西电东送、青藏铁路等重点建设项目的生态环境执法逐步展开，秸秆禁烧和甘草、麻黄草等固沙植被禁挖工作得到加强。2009年4月，国家环保总局在全国107个市、县开展了生态环境监察试点工作，对各种生态类型开展生态执法试点。

目前生态环境监察已全面推进，并取得初步成效。 1. 4 排污收费制度改革稳步推进 各地按照国家《排污费征收使用管理条例》，规范排污费收缴程序和制度，坚持排污收费稽查和审计制度。

2009年全国共向73.4万户排污单位征 收排污费94.2亿元，排污费征收额较上年增长34％。积极开展污染源排污申报登记和审核核定工作。

全国已有51.75个排污单位进行了排污申报，为发放排污许可证提供了基础数据，为科学决策提供了第一手材料。 1. 5 “12369”环保举报热线得到群众拥护 全国31个省、自治区、直辖市的312个地级市、374个县级市、677个县开通了“12369”环保举报热线，覆盖了全国69.4％的县以上行政区。

主要城市环境监察机构建立了快速处理举报的接报出警制度，还有上海、长春、郑州、成都、大连等十几个大城市已经建立起“12369”环境应急指挥中心，形成了日常环境执法与处置突发环境事件相结合的指挥调度系统和工作机制。得到广大群众的拥护。

经过全国环保系统的共同努力和专项整治行动的有力带动，环境执法工作的地位越来越高，有法必依的意识逐年越来越强，环境执法工作取得了显著的成绩。环境执法工作既面临着前所未有的机遇和动力，也面临着前所未有的压力和挑战。

2 环境执法障碍的成因分析 2. 1 执法环境较差与党和国家较高要求不适应 对现代法治国家来说，其法治水平的高低，不仅取决于该国的社会文化背景、政治和经济发展程度等综合国力的影响，还直接关系到该国法律环境状况。法律环境包括立法的质量与完备程度、司法和执法的质量与水平、人们遵纪守法的观念及自觉程度等方面。

由于历史的和现实的各方面原因，我国法律环境的培育工作启动时间晚，国家的立法质量、司法和执法水平、人们对法律的尊敬和遵守的观念和习惯等，都极需要有较大的提高。在这样一种宏观的背景下，环境保护行政执法目前存在的种种问题和困难，也可以说是这种法律环境下必然的产物和结果。

地方和部门保护主义也是这一宏观背景下的必然产物。一方面，部分地方领导环境意识、法制观念不强，对保护环境缺乏紧迫感，甚至把保护环境与发展经济对立起来，强调“先发展、后治理”、“先上车、后买票”、“特事特办”，一些地方以政府名义出台“土政策”、“土规定”，明文限制环保部门依法行政，明目张胆保护违法行为，给环境执法和监督管理设置障碍，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外，所管辖的地区环境污染久治不愈，环境纠纷持续不断。

另一方面，一些企业甚至暴力阻法、抗法。据不完全统计，2009年全国发生4000多起执法受阻事件，120多次暴力抗法事件。

山东济南发生群殴环境执法人员造成有人脑震荡，江苏无锡发生环境执法人员被殴打成耳内淤血，陕西西安环境执法人员遭到建筑工地人员群殴等严重事件。2. 2 严峻的执法形势与群众的环境需求不适应我国的环境污染呈现结构型、复合型、压缩型特点，过去工业化国家在100多年的工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已集中出现。

目前主要污染物排放量已经远远超过环境自净能力，SO[，2]和COD排放总量已分别超过环境容量60％和70％以上，七大水系有70％受到不同程度的污染，75％的湖泊富营养化。人为因素造成的生态破坏在一些地方不断加重资源环境与经济社会发展之间的矛盾将会越来越突出。

当前“少数人受益、多数人受害、靠污染环境致富”的现象依然存在。一些地方边整顿边反弹，死灰复燃依然严重。

2001至2009年连续四年专项行动查处的环境违法企业中，“十五小”和“新五小”等在2000年以前就应取缔的企业，分别占到30％以上；2009年对淮河流域165家重点工业污染源抽查发现，有31.5％的企业违法超标排污。各地不法排污企业违法排污，重大环境污染问题严重威胁群众身体健康问题凸现。

据统计，2009年全国环保系统受理群众来信来访达62万件。其中总局受理信访投诉2622件，接待群众来访420批1431人次，分别比前年上升了30.7％、86.7％和195％。

有的地级市环保部门，一年受理投诉上千件。环境问题在一些地方已经成为突出的社会问题，群体性事件明显增加，有的还是恶性事件，在国内外造成了不良影响。

2. 3 体制、机制和法制障碍与全方位到位执法需求不适应 体制、机制、法制和能力方面的障碍是影响环境执法的主要因素。体制障碍主要体现在环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环保部门纵向分离、跨地区环保部门地区分割，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果。

在生态环境保护方面，虽有相关法律17部，法规26件，但执法主体分散在林业、海 洋、水利、矿产资源等10多个资源开发部门，环保部门难以实施统一监管。同时，受位子、票子的影响，地方环保局长只听令于政府领导，应付上级检查，甚至为排污企业通风报信。

对于跨界污染纠纷，往往是各说各的理、各算各的账，难以统一协调。机制障碍主要体现在部门联动还未形成制度，企业守法激励机制和全社会参与监督机制不健全，被动地进行污染控制和生态破坏末端执法。

法律规定可操作性不强，处罚力度弱，强制手段缺乏，是环境执法难以到位的根本性原因。“违法成本低，守法成本高”是企业违法排污屡禁不止、污染反弹屡打屡犯的主要原因。

《水污染防治法》规定，最高处罚限额仅10万元，发生特大污染事故也只能处罚100万元。2009年四川沱江特大水污染事故中，“2亿多元损失、百万人饮用水受限，与100万元最高限额的罚款”引发了公众大讨论。

目前国家规定每排放1公斤二氧化硫交排污费4毛多钱，而平均脱硫成本一般在每公斤二氧化硫1元左右，低了将近60％。上海外高桥电厂一期脱硫工程需投资8亿元，按现行排污收费标准，用这8亿元可交排污费达116年，很难使企业做到主动投资治理。

2. 4 薄弱的环境执法能力与繁重的任务不适应 经过20多年的建设与发展，我国的环境执法能力与水平有了较大的提高，但目前仍存在执法队伍人员少、装备差、监控手段落后、经费难以保障等问题。全国3064个环境执法机构平均每个机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，却监管了23万家工业企业、70多万家三产企业、几十万个建筑工地，还要承担繁重的生态环境监察任务、90多亿元/年排污费征收工作，以及40多万件/年和环境投诉6万多件/年污染事故与纠纷调查处理工作。

目前，环境监察机构资金缺口达一半以上，还有相当数量的基层环境监察机构甚至执法车辆和取证设备也没有，更谈不上自动化监控设备，环境执法科技含量低。 2. 5 环境执法又面临一些新情况新问题 由于地方保护、监管体制不顺等多种因素的制约，环境执法的老问题还没有很好解决，许多新情况、新问题不断出现，有法不依、执法不严、违法不究的现象还很突出。

大型企业违法排污突出，一批有能力做到达标排放的上市企业也出现违法排污。小企业污染反弹屡禁不止，变化法人、变化经营范围等多种方式与环保部门“捉迷藏”。

一些违法排污企业的老板，又是“红顶商人”，戴有政协委员、人大代表等多种政治“光环”，环保部门即使查到其环境违法行为也受多方制约难以查处到位。近年来江浙边界、苏皖边界、苏鲁边界都出现了跨省污染纠纷。

晋陕蒙交界地区“黑三角”的问题尚未完全解决，又出现了湘黔渝交界地区“锰三角”问题。而跨界污染牵涉利益关系复杂，一直是环境统一监管的难题。

污染企业向经济欠发达地区转移趋势明显。内蒙、江西、湖北、四川、陕西、贵州等中西部地区环境污染事故明显增加，群众举报不断，媒体也不断披露这些地区的污染问题。

而这些地区恰是环境监管的薄弱地区，执法能力弱，环境监管不到位。 3 进一步加强环境执法工作的对策 按照胡锦涛总书记提出的“研究探索健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”指示，加强环境执法工作，立足于营造良好的执法氛围，落实地方政府对环境保护的责任，从体制、机制、法制、能力上进行必要的调整和加强，使环境执法真正严起来、强起来、硬起来。

3. 1 强化社会法制观念，营造良好的执法氛围 行政部门执法，必须与广大群众守法相协调，使遵守法律、法规成为群众的自觉行动。环境保护法制宣传是环境执法工作的基础，各级环境保护行政主管部门，要进一步加强环境法制宣传教育工作，努力提高广大干部群众的法律意识和法制观念，极大地提高广大人民群众、特别是各级领导干部的环境意识和法制观念，积极地鼓励群众参与环境监督管理，既监督执法部门执法情况，也监督企事业单位污染状况和守法情况。

这是从根本上解决行政执法难的必由之路。应建立公众举报制度，充分发挥公众的监督作用。

不断提高人民群众和企事业单位学法、懂法的自觉性，调动其维护环境保护各项法律、法规的积极性，为环境执法打下坚定的思想基础和社会基础。 3. 2 加强考核和责任追究，落实地方政府环境保护责任制 在社会主义市场经济条件下，政府作用主要是加强宏观调控，为经济发展创造公平、公正的环境 ，重视和加强环境执法工作是各级政府的本职工作。

将环保指标纳入干部政绩考核指标体系，加强对地方政府环保目标责任制的指导。进一步加大行政责任追究的力度，实现“查人”与“查事”相结合，公开处理一批责任人，实行环境保护问责制，在此基础上试行对下级政府及有关部门的环境保护行政监察。

3. 3 理顺体制、健全机制、强化法制 理顺环境执法体制主要是从体制上来强化国家监察、落实地方监管、明确单位负责。强化国家监察主要是加大国家对地方政府及有关部门执行环保法律法规情况的监察力度，强化中央政府协调解决跨省界环境问题的能力，督促检查突出环境问题。

落实地方监管主要是指地方政府对本辖区环境质量负责，组织完成污染防治和生态保护任务；落实环保机构职能、编制和经费；并负责监督下一级政府的环保工作和重点单位的环境行为。明确单位负责指各类法人和其他组织负责解决自身的环境问题，承担污染治理和生态恢复责任。

重点建立健全“五种工作机制”。一是建立多部门联合执法和移送移办制度，定期召开会议，形成纪要，共同执行，进一步加强国家监察力度。

监察部与国家环保总局已联合下发文件，建立了监察机关与环保部门在查处环境保护违法违纪案件中加强协作配合的机制，为与其他执法部门建立联合执法机制起到了示范；二是建立全过程环境监管制度。加强对建设项目环境影响评价文件审批后的环境监管，主要包括设计过程、建设过程中和建成投产后三个环节。

三是完善社会监督机制。借助媒介的力量，对大案要案进行适度的公开揭露，引导公众参与监督，不断提高环境执法的影响力。

四是健全信息公开制度。定期通过新闻媒体向全社会公布违法企业名单，充分利用各方面力量监督违法排污和破坏生态的行为。

五是实施企业环境监督员制度。 实施“一罚两停权”，强化违法企业和单位的法律责任，使法律对其具有足够的震慑力和权威性，从根本上解决法律“软”的问题。

一是加大处罚力度，做到“罚人”与“罚事”相结合的“双罚制度”；对重点违法排污企业，特别是屡查屡犯企业，由环保部门实行停产整顿；对污染物排放总量超过环境容量的污染严重的地区，上级环保部门暂停审批该地区建设项目。二是赋予环保部门对发生污染事故或拒不执行行政处罚决定的企业的查封、扣押等强制执行权，保证执行到位。

三是尽快出台《刑法》“破坏环境资源罪”的司法解释，加强环境保护司法。 3. 4 加大投入，增强环境执法能力 执法手段和水平是影响执法效能的关键因素，环境执法能力的高低关系到统一监督执法是否可以落实到位。

“十一五”期间计划重点推进全国环境应急网络建设、环境监察执法标准化建设、污染源自动化监控网络建设和“12369”环保热线网络建设，增强重点区域、流域、重点工程和重点生态保护区的环境执法能力。推进队伍规范化管理。

严格环境监察人员“准入”制度，实施分级分类培训，考核合格，持证上岗，执法人员5年必须进行一次培训。加强行风建设和政务公开工作，完善环境执法公示制，实现“阳光执法”，增强执法效能。

3. 5 行政执法以“四个转变”顺应新的形势 转变思想，适应市场经济新体制的环境执法形势，切实做到“四个转变”，即：执法内容要从工业污染执法向全方位的环境执法转变；环境执法体系要从一元执法向三元执法监督体系转变；执法形式要从单一的环保行政执法向多样化的联合执法转变；执法手段要从常规执法向自动化信息化的方向转变。 3. 6 持续开展环保专项执法行动 专项行动虽然是治标的手段，但对于遏制一个地区、一个时段的突出环境问题具有见效快的效果。

今后一段时间，配合国家宏观调控，围绕“十一五”国家环境保护中心工作，持续开展环保专项执法工作，始终抓住严打整治不放松，逐步建立严打经常性工作机制，切实增强严打的主动性、针对性和实效性，保持高压态势，震慑违法。坚决把各类环境违法案件特别是群众反映强烈的突出环境案件压下去，切实增强人民群众的安全感。

以专项行动促进环境管理资源的整合，促进环境的统一监管。 4 结语 保护环境是和谐社会的基础和标志，维护群众环境权益是和谐社会的重要体现。

回顾我国环境保护的历史，如果说环境保护是靠宣传起家的，那么落到实处则是靠执法。中央提出构建“ 和谐社会”，把环境保护事业推上一个新台阶，也为环境执法工作提供了一个历史性的机遇。

各级环境执法人员应该抓住机遇，努力进取，求真务实，勇于创新，使环境执法真正严起来、硬起来、强起来，为构建我国的和谐社会做出自己的贡献！