论从公共财政入手构建和谐社会

关键词：公共财政 和谐社会 社会公平 社会主义市场经济

关于公共财政的讨论是近十年来我国财政学学术讨论的焦点之一，而和谐社会则是2005年的社会主题词。本文从公共财政与和谐社会的关系出发，提出从完善我国的公共财政入手是构建和谐社会的基础，并对我国公共财政在构建和谐社会中的运行提出一些改进意见。

一、和谐社会的基本特征与社会主义本质

党的十六大提出把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一，十六届三中全会提出“科学发展观”，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提出。这一重要论断的提出，是对马克思主义理论的重要丰富和发展，是我们党对什么是社会主义、怎样建设社会主义的又一次理论升华。

胡锦涛总书记2005年2月19日在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出，构建和谐社会目标的提出，更加明确地把我国社会现代化建设由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。讲话还指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这是对社会主义和谐社会基本特征的精练概括。

民主法治为构建社会主义和谐社会提供了基本的制度环境，公平正义是和谐社会基本的价值诉求，诚信友爱是和谐社会基本的道德要求，充满活力是和谐社会不断创新发展的关键，安定有序是形成和谐社会的基本保障条件，人与自然和谐相处是和谐社会可持续发展的基石。

构建和谐社会是社会主义初级阶段对于实现共产主义远大目标的一种具体化，对于体现社会主义本质，并促进向社会主义更高级阶段甚至共产主义过渡具有相当重要的意义。

社会主义的本质在于促进人的全面解放与和谐发展，人们享有充分的自由民主权利，充分实现人权，解放生产力，发展生产力，消除剥削与两极分化，消除各种形式的异化，人与自然和谐相处等等。党中央构建和谐社会施政纲领的提出，直接体现出我国的社会主义本质，并为社会主义本质的充分实现奠定了基础。和谐社会与社会主义本质具有内在的一致性。

二、公共财政的基本观点与构建有中国特色的公共财政

公共财政产生于资本主义自由竞争时期。它是国家财政在市场经济条件下应对市场失灵的产物，是国家财政在市场经济条件下的特殊运行模式，是国家提供市场经济条件下私人不能提供的公共产品和服务而必需的收支活动和政府分配行为，它是不同于私人经济领域的公共经济领域。公共财政具有以下要义：

第一，以公共产品为基石，对纳税人负责。政府的收入是纳税人提供的，纳税人向政府纳税，而政府则提供满足纳税人共同需要的公共产品作为回报。在西方公共财政理论里面，这是一种平等的交易关系。

第二，通过民主制度表达偏好。公共产品的提供本质上是一个公共选择过程，而公共选择过程需要通过一定的民主程序来实现。只有通过民主制度，才能保证政府能够及时提供适合社会公众需要的公共产品，既不提供一些社会不需要的产品，也不故意忽视社会的公共需要。通过上面两点，明确政府和纳税人之间的平等关系。

第三，通过实行分权基础上的财政制衡和分税制，规范中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。

第四，建立规范的财政收入和财政支出体系，避免制度外收入和制度外支出所引起的社会混乱。

第五，发行公债要受到限制。发行公债本质上也是一个公共决策过程，政府作为公众的代理人其权力受到限制。

第六，建立规范的财政管理体制，依法管理财政事务。

公共财政不同于我国计划经济体制下的国家财政。在传统的计划经济体制下，政府作为社会公共事务管理者、国有资产所有者和国有资产直接经营者三者合一。从而国家财政也是三者合一，既负责社会公共事务管理，又负责国有资产所有权管理和生产经营管理。改革开放以后，政府逐渐把国有资产的所有权与经营权分开，把生产经营交由国有企业自主进行，政府只履行国有资产所有者职责。但是政府作为社会公共事务管理者和国有资产所有者二者的职能并没有区分，这必然最终使得政企难以分开，政府在作为社会公共事务管理者和国有资产所有者之间挣扎徘徊，使得政府难以向社会公众提供优质的公共管理和服务。

在我国社会主义市场经济条件下，建立公共财政就是要把政府作为社会公共事务管理者和国有资产所有者这两者的职能分开，使得政府主要着眼于为社会提供公共管理服务，为社会的和谐发展创造一个良好的环境，为市场经济的健康发展保驾护航。张馨等人提出要在我国构建所谓的二元财政模式，就是要把公共财政与国有资产财政分开，把我国政府的社会经济公共管理职能和国有资产管理职能分开运作。

三、公共财政与和谐社会的关系

任何执政行为总是通过对政府的运作来进行的，因此作为政府运行基础的公共财政，自然地对于巩固党的执政地位具有重要意义。因而完善与我国社会主义市场经济相适应的公共财政体制，对于提高党的执政能力，对于在党的领导下构建和谐社会具有基础的意义。完善公共财政体制，就是要在党的领导下完善政府对社会所提供的公共管理和服务，为社会主义市场经济营造一个良好的环境，而这也正是我党立党为公、执政为民的基本要求，也是构建和谐社会的基本要求。

从和谐社会本身所具有的基本特征和基本因素来看，每一个与完善公共财政制度都有极大的关系。

第一，和谐社会要求以民主政治作为其基本的政治制度环境。而政治制度决定了财政制度，所以民主政治要求有相应的公共财政制度，或者说公共财政制度是民主政治的一个有机组成部分。民主政治要有效运作，必须有相应完善的公共财政制度作为支撑，比如要有分权制衡的财政体制和规范的分税制度。财政制度也是有效限制政府权力，从而推进民主政治发展的支点之一。

公共财政制度的基本要义之一是政府对纳税人负责，为社会公众及时提供公共产品，而这也需要以一定的民主政治作为基础。一定的民主政治程序是表达公共偏好的必要工具，从而也是公共财政提供公共产品的主要依据。

正是由于公共财政与民主政治有这样的相互影响相互作用的依存关系，而民主政治是构建和谐社会的基本要求之一，所以公共财政对于构建和谐社会具有基础的意义。

第二，构建和谐社会要求公平正义。这在贫富差距、地区差距、城乡差距扩大的今天特别具有现实意义。社会公平要求人们所占有的社会财富相差不宜过分悬殊，要求城乡之间和地区之间协调发展，而这正是要通过公共财政的再分配功能来实现。

西方公共" 财政理论通常强调公共财政的公共性和交易性，忽视公共财政的分配性。而国内许多马克思主义经济学家则较为强调公共财政的分配性，而忽视公共财政的公共性和交易性。其实公共财政具有二重性，既具有交易性也具有分配性，这是由国家的二重性所决定了的。国家要通过财政的手段，比如转移支付和累进税率的办法，来缩小贫富差距、城乡差距和地区差距，而这正是构建和谐社会的基本要求。实际上，西方一些所谓福利国家，也正是通过公共财政手段来进行再分配，缩小贫富差距，促进社会和谐与公平。我国作为社会主义国家，更加要重视利用公共财政来消除贫富的过分差距，协调各种利益关系，缓和发展中的不平衡，实现共同富裕，共同发展。

没有差距就没有动力，差距过大影响社会稳定，违反社会主义本质。社会主义市场经济既要效率优先，同时也要充分考虑公平。而公共财政作为市场失灵的补充，更是维护社会公平的主要手段。

第三，诚信友爱是和谐社会的基本道德要求。完善公共财政制度，首先能够建立起政府和公众之间的诚信，公众诚实纳税，而政府则诚实的运用税收为公众服务。政府不能随意支配财政收入，要建立合理的财政支出体系，把纳税人的每一分钱都用到该用的地方去。政府与公众之间的诚信之建立，对于整个社会的诚信之建立具有示范意义，对于营造整个社会诚信友爱的道德环境具有重要示范意义。一般说来，政府在公众心目中具有最高的诚信度与可靠度，而良好的公共财政制度能够强化公众对政府的信任，也能够培养公众的纳税意识与公民对政府的忠诚度，培养公民的爱国主义精神。这对于国家的稳定和良好社会风范的建立都具有重要意义。

规范的、公开透明的财政制度，使得中央政府与地方政府之间，各个地方政府之间也能够保持高度的相互信任与合作，减少不同级政府和不同地方政府之间的利益争夺甚至地方保护主义，这对于构建和谐社会无疑具有基础作用。

第四，和谐社会要求安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。公共财政通过规范的支出体系，维持对社会的宏观调控和管理，承担起维护社会秩序和安定团结的职责。

第五，和谐社会要充满活力。而公共财政的要义正在于维护市场经济的自由经营与自由创新，公共财政只提供市场失灵所引起的如外部性、公共产品、垄断和公平问题的解决。公共财政要求区分政府应该做的事和不应该做的事，区分政府的职责与私人的职责，其目的就在于充分发挥私人部门的积极性与创造性。因此，公共财政必然与和谐社会建立生动活泼的市场经济的要求是完全一致的。

第六，人与自然和谐相处，除了要求公众具有良好的环境保护意识和责任感以外，还要求政府更多的提供环境保护的服务。我们知道，环境保护是典型的公共产品，是通过私人市场交易所不能提供的。所以，环境保护主要成为政府的职责。公共财政要为此建立起稳定的环境保护支出项目。

总之，公共财政与构建和谐社会、体现社会主义本质具有相当内在的一致性。构建和谐社会要求政府为社会及时提供符合公众需要的公共管理与服务，为发展社会主义市场经济创造一个良好的环境，促进人的解放与全面发展，体现社会主义本质，这正是公共财政的职责所在。通过建立和完善公共财政制度，就能够为构建和谐社会提供可靠的基础和保障。

四、从公共财政入手构建和谐社会

针对我国的实际情况，并结合和谐社会的基本特征，我们认为至少要从以下几方面改进公共财政制度，从而为构建和谐社会奠定良好的基础。

第一，从公共财政与民主法治的关系看，应该建立规范的公共财政制度。规范的公共财政制度有利于民主政治的维持，也是和谐社会的环境基础之一。

从政府与纳税人的关系看，应该体现出政府尊重纳税人，为纳税人服务的特点。比如，从税收体制上看，政府在开征一种新税种时，应该召集有相关纳税人代表参与的听证会。从财政支出提供公共服务上看，在涉及重大公共投资时，应该召集有关利益主体参加的听证会和研讨会，认真听取公共产品服务对象的意见。应该建立一种法律程序，使得纳税人能够否决不合理税种或不合理公共支出。在我国，应该依靠人大，通过人大来维护纳税人的权利。还应建立规范的财政公示制度，把政府的财政状况及时向公众公布，以便公众能够对政府的财政行为进行监督。

从国家各个机构之间的财政权力制衡考虑，作为立法机构的人民代表大会要对预算进行最后控制，对于重大支出项目，人大应有最终的决定权。人大应该享有最高的财政权力，每期政府预算应该得到同级人大的批准。政府只具有建议预算的权力和预算的具体执行权力。

从司法独立的角度考虑，司法系统的财政支出应该由人大控制而不是被同级政府控制，司法系统的财政要完全独立于政府。司法机构只对人大负责，并不是对同级政府负责。

从中央与地方政府财政权力的关系看，要建立稳定规范的事权与财权划分关系，完善分税制。上级政府不能随意剥夺下级政府的财政权力，下级政府有权根据法律抗拒上级政府的不合理财政要求。

第二，从公共财政与公平正义的关系上看，公共财政要担当起社会保障体系和转移支付的职责来。

要建立规范透明的转移支付制度，从地区之间关系看，公共财政制度要体现出先进地区帮助落后地区，先富支持后富的精神。就目前我国的具体情况而言，中央政府应该把中央预算支出更多的花在西部地区，以帮助西部地区发展。而对此东部地区应给予理解和支持。

“三农”问题是目前中国最大的不公平问题，也是最大的不和谐问题。中央决定在2006年之前取消全部农业税，这对于“三农”而言无疑是一大解放，但是“三农”的落后状况并没有从根本上改变，农村的教育与医疗等条件还很差，农民的收入还很低，这无疑是与和谐社会不相吻合的。公共财政要在未来的时期里面更加关注“三农”的发展。公共财政要支持建立城乡统筹的户籍管理制度、劳动就业制度、义务教育制度和社会保障制度，从根本上打破城乡二元结构，促进城乡协调发展，促进农村剩余劳动力有序流动和转移。而且在这个过程中，财政政策还应该对农村加以倾斜。

公共财政要充分发挥缩小贫富差距，促进社会和谐的职责。要通过累进的个人收入所得税和偶然个人收入所得税，通过适当的财产税和遗产税，来缩小贫富差距。公共财政“劫富济贫”并不违反效率，因为贫富差距过大导致的社会不稳定就是最大的反效率。要逐步增加公共财政用于社会保障体系的支出，要逐步提高社会保障支出来源中的公共财政投入的比例，把我国建设成为真正和谐的小康社会，超越西方福利社会的概念，体现社会主义的本质。当然，从西方福利国家的经验来看，公共财政用于社会福利的支出过多也带来新的反效率问题，但无论如何至少目前我国的社会福利支出不是过多而是过少。问题的关键是要有适当的度，在公平与效率之间进行权衡折中。

第三，公共财政要改变目前的“越位”与“缺位”并存的状况。公共财政要继续退出生产经营性领域，要继续实行政企分开，要把公共财政与国有资产财政分开运行。既要充分发挥市场经济企业自主经营的活力，同时公共财政要及时提供市场经济需要的公共产品和社会服务。

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