“公共利益”的构成

六、 “平衡”在现代行政法中的意义 1． “平衡”是什么？ 既然明确了行政法的基本目标，“平衡”在行政法中的意义也就清楚了。在方法论上，“平衡”是指根据某种基本价值或目标对普遍适用的政策或规则（一般不是具体行政行为）作出分析与衡量。

[64] 如上所述，本文认为行政法所应遵循的首要原则是“效率优先”，同时“兼顾公正”。因此，行政法中的所谓“平衡”，就是行政立法措施所将带来的社会总收益与总代价之间的“平衡”；换言之，经过适当“平衡”的行政立法或政策将使除去成本的社会净效益达到最大，而“失衡”的行政立法则将在实施过程中偏离这一基本目标。

这样，行政法所规定的权利与义务的“平衡”或“失衡”并不是根据任何人的主观判断，而是取决于它的客观社会效果，也就是它对于公共利益的影响。 应该指出，平衡论中对于“平衡什么”仍然存在着一种普遍误解，即认为平衡的对象是“公共利益”和“个体利益”（或性质类似的其它提法）。

如上所述，这种说法在逻辑上是没有意义的，并很容易引起观念上的混淆。事实上，如果个体利益和集体利益是两个在根源上不同甚至对立的东西，那么他们之间的“平衡”是不可能的，除非我们走到个人享乐主义或集体专制主义的极端。

只有在集体利益被定义为个人利益的某种形式的总和，两者才能在某种意义上实现“平衡”。在此，“平衡”实际上是指以上定义的公共利益的最大化，且把它作为衡量任何法律的利弊得失的标准。

根据不等式

（5）所反映的方法论个体主义，“平衡”的对象应该是社会一部分人的利益和另一部分人的利益。如果拆迁补偿方案A对开发商有利，方案B对被拆迁户有利，那么利益平衡的对象包括被拆迁户、开发商或市区经济发展的广大受益者。

按照本文的定义，整体和个体之间既不可能“平衡”，也不需要“平衡”：既然整体（或公共）利益是由个体利益组成，并包括了全部的个体利益，它总是大于任何个体利益；这种整体与局部、集体与个体或公共与私人利益之间的“平衡”，注定要导致社会压倒个人的结果。因此，按照在逻辑上前后一致的理解，整体利益只能和整体利益“平衡”（即一项社会政策所产生的公共利益和另一项社会政策产生的公共利益相比较），并最终落实到不等式

（5）所表达的一组个体利益与另一组个体利益之间的“平衡”。 在表面上，上述关于“平衡”的定义或许和平衡论本身对它的理解不一致，但笔者认为以上解释似乎也正是平衡论者在强调平衡时的“潜台词”。

当平衡论者谈论行政法的某项措施符合“平衡”标准时，他们实际上表达了一种感受，即这项措施对于实现公共利益而言是最优的；而当他们认为某项措施“失衡”的时候，他们实际上是认为该措施损害了公共利益。否则，平衡论就又陷入了一种困境：“平衡”究竟是什么？我们如何来判断与衡量行政法的平衡与失衡？如本文所述，如果离开了公共利益最大化这一基本目标，对这些问题的回答就只能是主观与任意的。

只有在认同如上所定义的公共利益最大化（或“效率优先”）这一基本目标，“平衡”才可能有意义，平衡论才可能成为行政法（学）的有用分析方法。 2． 平衡论的意义 笔者认为，有意义的“平衡”等同于在此所定义的公共利益最大化的状态，平衡论主要是指成本—利益分析方法。

这样一来，“平衡”似乎失去了独立的作用。尽管“平衡”在语义上的澄清可能导致这种看法，但笔者基于以下理由认为，平衡论仍然为行政法研究提供了一种有益的方法。

作为一种普遍道德理论，社会功利主义一般适用于较高层次的政府行为，以保证立法或行政法规的目标符合公共利益最大化的原则。然而，行政法具有其本身所特有的问题，要求运用符合其自身需要的特殊研究方法。

作为成本—利益分析的基本方法在行政法领域内的特别应用，平衡论不仅为学术探讨提供了一种方便的话语，而且为行政权力的规范化与合理化提供了实质性启示。 对公共利益的全面衡量不应仅限于立法或规章制订层面，还必须考虑到行政法在现实中的执行问题。

要实施一项立法（包括法院对立法的司法解释），它本身必须对社会产生积极的总体效益；否则，根据成本—效益分析，它首先就不应被制定。然而，在立法对社会的成本计算中，还必须考虑行政机构实施法律的成本，其中不仅包括法律实施过程中所涉及的人力、经费及其它社会资源等直接成本，也包括行政机构本身因超越或滥用权力而背离立法目标等间接成本。

法律规定本身可以很合理，因而在其获得完全实施的理想状况下，它将为社会产生最大的净效益；但如果它在实际上完全不能获得实施，如果它只能为行政官员借公共利益之名去谋取私利，那么这项法律显然不是“良法”。然而，除非受到社会道德与法律体制的有效制约，公共官员永远具有以权谋私的倾向。

这是人性中不可抹杀与不可忽视的一面，且法律在设计上必须充分考虑到这个方面；否则，法律的效力就永远只能停止在字面上。笔者相信，这是平衡论的一个重要考虑因素。

对“平衡”的一种普通理解，就是权利和义务之间的对等关系。例如平衡论者认为平衡论的基本含义是：“在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。

它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。”[65] 为什么需要这种“平衡”呢？假如一项立法可以无条件地获得实施，那么它完全可以只规定公民服从的义务，而无需给予任何权利——因为我们先前已假定立法目标本身是合理与良好的，它的实施必然会给社会带来效益，而权利的授予则必然将增添立法实施的代价，例如赋予公民以行政诉讼的权利就必然会耗费一定的行政与司法资源。

因此，假如立法目标能获得自动实现，而无需考虑行政行为对它的偏离，那么成本—利益分析就完全局限于立法层面，而无需考虑行政机构的权限及其程序义务，甚至可以说行政权力越大越好，因为那样只会将加快立法目标的实现。 然而，正如美国宪法的缔造者麦迪逊在《联邦党文集》第51篇中指出，假如人人都是天使，那么这个社会就不需要统治，从而也就不需要政府与法律的约束；假如我们能请天使来统治人类，那么我们就可以把政府完全委托给统治者，而无须对他们进行任何制约。

正因为我们只可能以人的政府去统治本性自私的人，我们才需要政府与法律的约束，同时也需要对政府本身的制约。[66] 因此，如果立法目标不能自动获得实现，而必须通过行政机构的实施；如果行政官员不是任何意义上的“天使”，而是可能以各种方式偏离立法目标，那么公民个人所享有的诉讼权利非但不会减少公共利益，反而可以通过促使官员依法行政来实现立法目标，从而增进公共利益。

[67] 由此可见，之所以授予公民以一定的程序保护权利，从而使行政法从“不平衡走向平衡”，其理由正在于适当的程序权利能帮助维护社会的公共利益。要有效保障行政权力的合法行使，必须使那些利益受到影响的公民主动利用司法监督机制来实现其自身的合法权益。

更准确地说，假设立法目标的完全实施将给社会带来公共利益B，但行政机构有一定的概率（p）偏离立法目标，而授予公民以某种程序保护的权利（R）将产生一定的行政成本C，其中p和C都是R的函数，且R的数值在此可设定为在0（没有任何保护）和1（近乎于完全保护）之间。根据平衡原则，行政法学的任务就是考虑如何设计R，使得[1 – p(R)]B – C(R)达到最大，也就是使得总成本p(R)B + C(R)变得最小，其中p(R)B可被视为“行政违法成本”。

如果提高程序保护（R值增加），那么p(R)值将减小，但实施成本C(R)将同时增加，反之亦然。[68] 只有找到一种最佳的程序保护机制，才能使去除成本后的净公共收益达到最大。

这时，我们就可认为行政效率（和C(R)成反比）与公民权益的保护（和p(R)成反比）达到了“平衡”。 在此，我们看到行政效率与公民权利、公共利益与个体利益在相当程度上是一致的。

当然，两者不是不可能发生矛盾；过分冗长的行政程序虽然可能有助于公民权利的实现，但确实也可能阻碍行政职能的正常发挥。通常所谓义务与权利的“平衡”，其实是要求一种“适中”的行政程序，使得公民有能力通过正常的法律程序去维护自身利益，从而促使官员依法行政以实现良好的立法目标，而同时又不至于阻碍行政权力的正常行使。

何种具体的行政程序才能最有效地达到这一目标，取决于行政立法所调控的事务类型、行政与司法官员的职业素质、及公民的法律意识等诸多因素。所有这些因素都将决定特定领域的“平衡”状态究竟是什么。

本文的目的只是澄清“平衡”的涵义，并将它建立在明确的价值目标基础上。以公共利益作为其价值基础，平衡论将继续对中国行政法治的构建发挥积极作用。

在世界宪政史上，“平衡”一直反映了一种古老的智慧；它曾为保障法治国家的依法行政发挥过不可替代的作用，并仍将作为今天和未来的行政法（学）的实证分析方法，但前提是我们必须清楚地理解“平衡”的意义。笔者认为，只有通过方法论的个体主义确立“公共利益”的定义，我们才可能有意义地探讨“平衡”究竟是什么。