“公共利益”的构成

三、 “平衡”不可能作为行政法的基本目标 平衡论的系统提出引起了行政法学界对基本理论与概念的争鸣，但在此过程中也产生了一些混淆。其中较为严重的倾向是对“平衡”一词的滥用。

“平衡”似乎成了包治一切行政弊端的良药，但对于究竟平衡什么、如何平衡甚至为什么要平衡等实际问题，却没有太多论据充分的论述。笔者认为造成这种现象的一个主要原因是误解了“平衡”这一概念的性质，而尤其严重的误解又是把平衡作为一种目标。

[20] 这不只是关于实际可操作性的技术问题，而是一个基本逻辑问题，因而首先必须获得澄清。 如上所述，所谓“基本目标”就是指人们普遍认可它本身是值得追求的东西；它是其它事物的目标，而非任何其它目标的手段，因而对它的追求不需要其自身之外的其它事物来提供理由。

假如平衡论者要把平衡作为行政法的基本目标，他们就必须说服行政法学界乃至整个社会，使之认同平衡本身是行政法的最终目标，而非任何其它目标的手段。主张平衡论的学者也确实似乎将平衡状态本身当作一种基本的“善”来追求：“平衡应是法律的最优化状态，也应是行政法的最优化状态。

”[21] 但如把“平衡”作为基本目标，就会陷入两大困难：首先，为什么要平衡？对平衡的追求是否真的不需要任何其它事物来提供理由？因为一旦开始回答“为什么”平衡时，也就表明“平衡”本身不是最终目的，而是其它目的之手段（即便是一种必不可少的手段）。而对大多数人而言，平衡状态再诱人，似乎也不可能取代普遍认同的某些基本目标（如效率或公正）。

“为平衡而平衡”并不是一种受到普遍认同的理性立场。 更重要的是，假如“平衡”本身无需更高的理由而被追求，那么“平衡态”又是什么？即使所有人都认同“平衡”是一种根本的善，他们也不可能对究竟什么是最佳的“平衡态”达成共识。

如果不明确或不同意一种更基本的目标，那么行政法不同目标之间的冲突不可能达到任何有意义的“平衡”；或者说，取决于个人的不同观点，任何状态都可以被认为是行政法的“平衡态”。举例来说，如果我们都承认行政机关的权力和公民个人的权利在某种根本意义上发生了冲突（笔者认为这种冲突确实是普遍存在的），如果行政效率和公民权利都是值得追求但又是彼此矛盾的最终目标，那么显然没有必要认为只有50%权力、50%权利的状态才是“平衡态”，[22] 70%权力、30%权利或反过来都同样可被认为是“平衡态”，甚至主张百分之百权力和主张百分之百权利的人也都可被认为同样“正确”。

原先对“平衡”是否应成为行政法基本目标的争论，现在转化为究竟什么是“平衡态”的争论。但在找到一种更高的目标之前，这种争论不可能获得有意义的解决。

问题的根源在于先前所指出的悖论：最终意义上的不同目标是不可能被“平衡”的。如果两个看上去不同的目标总是一致的，那就不存在平衡的必要；而如果两个目标发生了不可调和的冲突，那么除非两者都服从于某个更高的目标，它们的矛盾便不可能通过“平衡”来解决。

显然，如果权利和权力在某种程度上是可以相互约化的，[23] 那么在其可被约化的程度上，平衡是没有必要的，因为两者可同时达到极大而不产生任何冲突；在权利和权力不可被约化的程度上，“平衡”又是不可能的。假如非要“平衡”不可调和的目标，那么任何状态都可被认为是“平衡态”。

这样，“平衡”就成了一个可按照个人的主观标准而被任意定义的概念。 笔者相信，这显然不是平衡论者的初衷。

问题不在于平衡论本身是否合理，而在于“平衡”的本质究竟是什么。笔者认为，平衡是行政法达到某种获得普遍认同的目标之方法，而不是行政法的目标本身。

事实上，有关平衡论的原始文献也只是把平衡作为行政法的“理论基础”， [24] 而不是基本目标。在最近的一篇论文中，主张平衡论的学者明确说明平衡本身并不包含价值目标。

[25] 因此，假如把“平衡”当成是行政法的目标，似乎也误解了平衡论的本意。 当然，这并不意味着平衡论本身就不存在任何问题。

尤其是平衡论者在一开始似乎就忽视了有关价值目标的讨论，从而在一定程度上造成了观念上的混乱。例如平衡论者曾提出：“平衡论也可称之为‘兼顾论’，即兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致。

”“在我国，国家利益、公共利益与个人利益在根本上和总体上是一致的、统一的”。[26] 直到最近，平衡论者仍然在没有明确价值目标的前提下抽象地谈论行政法的“平衡”与“失衡”。

[27] 如上所述，如果不作进一步澄清，这些说法将产生如下悖论：如果这些不同利益确实“在根本上和总体上”一致，那么“平衡”或“兼顾”似已失去了必要性；如果不同利益在某些情形下出现了不一致，那么平衡论本身又没有也不可能提出任何独立与超越的标准去“平衡”其冲突，或判断行政法在什么状态下“平衡”、什么状态下“失衡”。关键在于，有意义的平衡取决于其所涉及的价值目标；失去了价值目标，“平衡”也就失去了意义。

[28] 既然如此，“平衡”的意义何在？平衡论是否仍然是评判行政法利弊的有用方法？这将我们带到了“公共利益”问题。