修改宪法的理论思考(2)国家法、宪法论论文(1)

三、完善我国宪法修改的建议

（一）在修宪程序上，明确党中央的修宪建议与全国人大审议通过的关系是依法治国方略的根本要求。由于我党在国家政治经济生活中的领导核心地位，使其决定了事关国家和社会发展方向的大政方针，履行了本应由国家权力机关履行的管理国家的职能，最了解经济政治关系的实际状况和制定、修改政治经济方针政策的依据，国家的宪法在很大程度上被认为是党的方针政策的法律化。

由党中央根据社会发展实际提出修宪建议有一定的客观基础，加之人大的地位尚待加强和人大代表素质方面的原因，客观上也使党中央担负起了宪法修改的职责。全国人大对1982年宪法的三次修改，都是以党中央反复讨论通过的具体修改建议为基础并在程序上经全国人大常委会采纳后提出修正案的，这种方式改变了过去直接由党中央拟定修改内容然后由全国人大审议通过的作法，表明我党已逐渐注意到对宪法的修改也应在宪法范围内活动，维护宪法权威的问题了。

可以说党中央行使修改宪法建议权的做法和惯例将会在较长时期内存在。但是随着人民代表大会制度的加强和完善，党政分开特别是党对具体事务的干预和对具体问题予以管理的程度减弱，以党代政的问题将会真正得到解块，宪法赋予全国人大常委会认为必要或全国人大五分之一以上代表提议的修宪动议权将会在实践中正常运用。

现行的修宪方式，使全国人大常务委员会在修宪方面的作用仅仅体现为对党中央修宪建议的采纳，完成形式上的修正草案提议权，使全国人大在修宪程序上仅仅行使了对党中央修宪建议的批准权，客观上影响了最高权力机关的性质和地位。因此，在宪法修改程序上可以考虑从以下两方面解决这一矛盾，为依法治国创造良好的先行条件。

一是党中央的修宪建议应着重于修宪的理由，提出修宪的必要性、可行性及宪法规范与社会现实特别是改革实践之间的脱节和冲突等问题，不宜提出具体的修改建议和内容，不宜在修改建议中表述宪法规范及一系列立法技术性问题。这样有利于明确党的领导和全国人大及其常委会的职责关系。

二是简化党中央对修宪建议的审议和讨论程序，强化全国人大及其常委会的起草权、审议权和通过权。从1999年1月22日党中央向全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容建议的过程看，党中央成立了中共中央修宪小组，拟出了修宪的初步意见报中央审定，中央于1998年12月5日将该意见发给各中央机关、地方党委中央委员和候补委员征求意见。

12月21日江泽民同志在中南海主持党外人士座谈会，征求对宪法修改的意见。12月22日和24日，李鹏同志以党中央修宪小组组长名义分别主持法律、经济专家座谈会，征求对中央修宪建议的意见。

这一过程加重了党中央的工作量，使国家权力机关未能依法履行职责，甚至出现了党中央和权力机关部分工作重复的局面。因此，在今后的修宪工作中，党中央应提出简明的建议，全国人大常委会在收到党中央简明的修宪建议后，应进行认真的调查研究并以此为据，对修宪建议是否充分、能否受理建议作出决议。

若党中央的修宪建议被受理，则应由全国人大常委会成立宪法修改委员会或指定相关的专门委员会负责起草宪法修正草案。这样可以避免将党中央的具体修宪建议转为宪法修正案而缺少宪法依据的情况。

宪法修正草案提交到全国人大后，应强化审议程序工作，建立宪法修正草案的公开制度，认真听取各代表团的意见，由全国人大采取组织座谈会、书面征求意见、调查研究、公民讨论、社会舆论载体讨论、专家咨询与论证、民意测验等方式，提高公众参与程度，充分发扬社会主义民主、集思广益，使宪法修正案具有广泛的公众基础，最后再依照宪法规定和全国人大议事规则的规定，采用无记名投票方式进行表决，表决时应采用对宪法修正的不同内容分别表决的方法来通过宪法修正案。

（二）加强全国人大常委会的宪法解释工作，减少修改宪法的频率，有利于维护宪法的稳定性和权威性。1982年宪法第67条第

（一）项规定了全国人大常委会有解释宪法的职权，但迄今为止，全国人大常委会作为宪法解释的权威性机关，没有行使过这一职权。从理论上讲，宪法解释是法定的解释机关对宪法运用解释技术进行解读，宪法解释权的极限是运用宪法修改权的开始，宪法解释积累到一定程度则会引起对宪法的修改。

宪法解释与修改宪法相比，对宪法的完善和发展是渐进的，具有简便的程序，只 要解释机关运用解释技术就能对宪法某一条文的含义或原则进行字义和立法含义上的阐释。修改宪法则具有周期长、难度大的缺陷，要经过宪法修正案的提出、决议、公布等几个步骤，是一种立法性活动。

宪法解释的功能和作用主要表现在几个方面：一是能及时地解决宪法发展中的矛盾，及时填补宪法与现实的法律漏洞，稳定宪法体制，客观上降低修宪频率；二是能推动宪法的完善，可以把各种社会问题纳入到宪法程序之中，对各种主张和选择可能性进行过滤，提供解决矛盾的合理方案，能使宪法的运行方式更加灵活，有利于提高公民的宪法意识。正由于宪法解释具有修改宪法所不具备的优势，使得宪法解释在诸多国家宪法史上得到了充分的运用。

但宪法解释运用的前提是宪法具备良好的“弹性条款”，即宪法规定的含义并不十分明确，有复数理解的可能性，正是由于其内容未定的特点，法定解释机关才能补加自己的意见。如果一个国家宪法规定的过于具体繁杂，宪法条文缺乏弹性和原则性，通过宪法解释来完善宪法的余地是狭窄的，一旦宪法与社会现实相脱节，只有修改宪法才能使宪法与社会发展相适应。

我国宪法为了体现社会主义性质，对经济制度予以了具体繁琐的规定，我们三次对1982年宪法的修改主要是针对经济方面的，出现了相对频繁修改的情况。因此，要使全国人大常委会真正地开始依法行使宪法解释权，还有待于在今后的修宪中为宪法解释创造条件，即宪法应有“弹性条款”，以其高度的原则性、概括性来适应社会发展变化的具体情况，避免宪法的不适应性而导致修宪频率高的现象出现，以实现我国宪法的稳定性和权威性。

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