我国生态环境建设的投融资体制改革(1)

生态建设是改善生态环境，营造人与自然和谐相处的生态关系，确保经济社会可持续发展，实现循环经济运行模式的重要保证。投融资体制是生态建设的核心和“瓶颈”，它不仅决定着生态建设巨额资金的筹措和运用，而且作为经济与生态的接合部，集中反映了生态经济的各种关系。因此，生态建设投融资体系的构建和投融资政策的选择，不仅要遵循经济规律，更要遵循生态规律的要求，不仅要反映经济效益，还要反映社会效益，更要反映环境效益和生态效应。

一、财税体制改革及其机制构建

财税作为重要的经济调控手段，在国民收入分配和资源配置中发挥着基础性作用，对于生态建设和环境资源的配置，财税同样具有重要的调控作用。通过一定的财税政策和措施，合理调节财力分配结构，统筹安排基础性建设和公益性建设投资，有利于推进环境与经济社会可持续发展。

1. 我国生态环境财税政策现状及存在的主要问题

财税政策对环境资源具有重要的调节作用。这种作用主要体现在：一是通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施，对环境资源“市场失灵”造成的效率损失，以税、金、费等形式进行适当的补偿，削弱效率障碍，以扶持有利于环境保护的产业、企业和经营活动，鼓励企业开展资源综合利用，刺激环保主体增加环保投入。二是国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段，阻止自然资源的开发程度和利用强度。

近年来，我国的财税体制改革，强化了生态环保因素，在环保活动中发挥了积极的调节和引导作用。这主要表现在：一是现行税制按照中央和地方的事权划分，严格划定了中央政府与地方政府间的环保职能，从而强化了国家承担宏观环保的职责，提高了税收在国民收入中的比重，加强了国家进行宏观配置环境资源的财力。二是现行税制明显增强了对煤、油、盐、土地等环境资源的征税力度，把环境要素纳入了依法征税的轨道。如《资源增值税条例》明确对经营油、气、矿等征收资源税，并列入地方税种，归地方管理，调动了地方发展资源产业的积极性；《土地增值税条例》对土地经营单位征税，限制土地的盲目过度开发；《房地产增值税》对房地产业过高的利润进行调节，保证土地的合理使用，维护了国家的利益；开征了城市建设维护税、耕地占用税、土地使用税等税种，对地方政府加快城乡建设、改善城乡环境质量，保护生态及资源提供了财力支持。三是对一些规模小、污染严重的工业项目，明令禁止。四是现行税制保留和扩充了环境保护的税收优惠政策，从而对环境资源综合利用的税收优惠政策得到进一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等与环境保护工作密切相关的基础设施的优惠政策。如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定，属于能源、交通、港口或国家鼓励的其他项目，可以按15％的税率减征企业所得税；为鼓励企业对环境污染进行治理，财政部规定，对严重污染扰民的企业可实行厂址有偿转让，进行搬迁改造。此外，还对有利于环境保护技术研究、开发活动给予明确的税收优惠。例如，《外商投资企业和外国企业所得税实施细则》规定，为改良土地、充分利用自然资源、生产高效低毒农药、节约能源、防止环境污染等方面的专有技术所取得的使用费，可按10％的税率减征所得税，其中技术先进的或条件优惠的可免征所得税；对提供有关环境保护技术的固定资源投资实行零税率调节；财政部《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》明确要“改进技术贴息办法，将技改贴息直接贴给企业，重点用于治理环境污染等社会效益好的技改项目，合理确定贴息额度和期限，确保技改贴息资金及时到位”。

虽然，我国现行税制在鼓励“三废”综合利用、增加生态环境保护投入方面产生了积极的作用，但是还明显落后于环保形势发展的要求，存在诸多问题，特别是对于跨区域的生态环境建设尚无明确的规定。一方面，国家财政或政府对环保的投入力度仍明显偏弱。目前我国用于环保方面的治理资金渠道狭窄，主要来源于企业自筹或环保补助金，国家财政直接支持较少。另一方面，缺乏对综合性生态项目的具体财税优惠政策。像生态工程跨区域，涉及面广，综合性强，治理内容复杂，既包括防风固沙、水土流失、植树造林、退耕还林、还牧等活动，也包括城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再用等经常性环保活动。现行财税制度对这样的大型生态环境建设活动缺乏有力的政策支持和财力保证。从理论上讲，这样的大型综合项目，中央财政应承担更多的财力支持，因为这类项目的社会效益、生态效益和经济效益深远而具有共享性，其受益者难以按区域划分，不仅实施地方受益，整个中国甚至周边国家都会受益。然而，中央财力投入毕竟有限，更主要还要靠地方财税支持，而在现行分税体制下，地方无权出台优惠政策措施，尤其是国税和共享税。部门和地方的税收优惠调控能力很小，而中央的调控具有宏观性，优惠的宏观政策在落实中面临诸多约束。

2. 财政体制改革

目前，我国对生态环境保护的财政政策十分有限，主要包括：综合利用利润留成环保投资、企业更新改造环保投资、林业基金、行业造林专项基金、城建环保投资等。在生态环境建设中，财政支持占有十分重要的地位，合理构建财政支持政策和运行机制，对生态环境建设投融资机制的运行起着决定性的作用。

第一，明确财政对生态环境建设的支持政策，构建政策支持体系。在现行财税体制下，运用财政政策支持生态环境建设，需要探索适应市场经济的新思路、新方法和新机制。充分认识生态环境建设的深远意义和影响，突出生态环境建设的长期效益，将改善生态环境作为支持生态环境建设的切入点，由中央牵头出台各项支持政策。中央财政要配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案，并积极调整财政支出结构，增加对生态环境建设的投入。建立以城市为核心，以周边地方财政为主力，以中央财政为支持的财政支持体系，中央财政和地方财政共同加大生态环境建设的投入力度。

第二，建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府要将生态环境建设和生态环境保护资金纳入财政预算，并逐步增加。政府投入主要用于重点工程建设，或用于银行贴息间接支持重点项目。 第四，我们要以财政支持为基础，推动建立投资来源多渠道、投资主体多元化的生态环境和循环经济的投融资体制。同时，中央财政要支持地方培育自我开发能力，通过实施BOT投资方式、贷款担保、财政贴息等政策，鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境工程和循环型经济项目流动。

3. 税收体制改革 另一方面，采取切实可行的税收支持措施，确保生态环境工程建设的顺利进行。

(1)在一些重点地区设立生态环境工程和循环经济的保税区，增加这些项目的诱惑力，吸引国内外投资者参与该区域的项目建设。

(2)放宽征税条件。对污染少、资源能源消耗低、生态友好型的循环型企业，放宽增值税、所得税的征收条件，使企业得到税收实惠。

(3)先征后返。对生产绿色食品或资源开发企业实施免征或全额返还资源税，免税或返还部分作为国家投资，继续用于资源开发和保护；对生态经济或循环经济协作项目，在税收上也可以采取先征后返的优惠措施。

(4)退耕还林、还草、还牧的农民从事其他经营性活动的，给予免税或减税；对治理荒山、承包造林等行为给予税收减免。

财税支持是生态环境建设的基础，深化财税体制改革，一方面要增加财政投入，加大财政的支持力度；另一方面，要实施减免税收、差别利率等税收优惠政策，实现财政、税收双管齐下，强化对生态工程和循环型项目的支持力度，增强财税对生态建设和循环经济建设的支持和调节功能，这将是未来我国财税在这方面改革的主导方向。

4. 财税联动机制构建

财税联动机制在于既要保证政府支出的来源，又要实现减税优惠，鼓励生态环境和资源循环利用的投入，在动态上保证财政收入的增加能满足政府生态环境投入的需求。对此，我们应主要通过调整以下政策来实施：

第一，取消或改革不利于环境的补贴，减少政府不必要的支出。我国的补贴政策是政府进行宏观调控的一种政策手段，在计划经济向市场经济过渡的早期阶段，补贴政策有助于纠正价格扭曲和平衡商品及服务的供求，稳定了生产和消费。然而，这些补贴政策更多地是从经济和社会的角度考虑的，而忽视了环境因素，对环境和资源的利用产生了消极的影响。例如，对农产品实行价格补贴，促使农民增加投入，采用以化肥、农药、灌溉技术、杂交品种等为特征的集约经营措施，增加了粮食的供给，但这些措施却可能导致土地退化及水源污染。我国的财政补贴主要通过物价补贴和企业亏损补贴两种形式。补贴主要反映在对水、电、化肥、农药及煤等能源上。例如，对水资源的补贴表现为水价控制、水利工程拨款和贷款中的优惠政策以及水利企业的税收优惠。我国各种水价都低于其成本，需要财政补贴。水价低的结果是水力资源的严重浪费，水资源的短缺和滥用已成为我国许多城市和地区的突出矛盾。同时，水利工程中的截流、筑坝、分流等对水域内的生态环境产生一定程度的影响。煤炭是我国的主要能源，其对生态环境的污染是直接的，但煤炭的价格却远远低于其成本，每年我国用于煤炭行业的补贴都高达数十亿元。原有的这些补贴政策对生态环境和资源利用具有逆向激励的作用。我国财政每年花费大量资金补贴在对生态环境产生不利影响和导致资源浪费的产业上，改变这种状况已成为财政改革的当务之急。取消不合理的补贴，不仅可以减少资源的浪费，直接减少污染，而且可以节约大量的财政资金，使之用于生态环境建设和循环型项目上来，使生态环境得以改善和促进循环经济发展。 第三，改革排污收费制度。

(1)改革排污收费标准体系。由超标收费向排污收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合转变；由单因子收费向多因子收费转变；由静态收费向动态收费转变；由低标准收费向高于治理成本收费转变。

(2)改革排污收费资金的管理体制。目的是合理配置排污费资金，最大限度地发挥排污收费资金的使用效果。将排污费资金纳入预算管理，逐步取消排污收费资金的先征后用原则；坚持属地征收，建立全国统一的排污资金分级管理体制；中央财政参与排污费资金分成，集中一定比例的排污费资金，增强国家环保的宏观调控能力。

(3)改革排污费资金的使用。近期可以考虑将利用排污费全部收入的60％建立各级环保专项基金，以有偿贷款的方式，用于重点污染企业的改造升级、社会综合性污染防治和发展循环型产业，其余40％无偿用于补助地方环保部门和排污收费制度实施的成本消耗。从长远看，可把40％的部分逐步降低而上缴国库，作为财政预算内收入，由财政部门统一安排使用。在省、市、地、县级财政预算内资金设立“环境保护行政事业费”科目，由财政部门从财政收入中分别拨入相应的资金。

第四，调整税收结构，实施税收制度化改革，实现财政税收动态协调。从环境保护的角度看，现行税制的“绿色化”比重并不高，大部分税种的税目、税基和税率选择没有从环境保护和可持续发展的角度来考虑，对一些与环境“不友好”的产品(高硫煤)没有利用税收手段或高税率手段来“抑制”需求，而那些与环境“友好”的产品(如清洁煤、集中供热)等又没有享受税收优惠。实施税收绿色化改革，就是要提高有利于环境的税收在整个税额中的比例，降低不利于环境的税收在总税额中的比例，以最小的扭曲和对行为的影响来获得最大的收入。因此，建立绿色税制，要削减税收扭曲；要调整现行的税制结构，提高绿色税收的比例；要直接引入新的环境税，在引进环境税的同时，降低其他被扭曲的税种的税率，使总税收收入保持不变。在更加广阔的背景下进行“绿色税制”改革，将生态、环境考虑在综合的税制设计中，使税收体制更加符合市场经济和生态环保要求。 此外，对车船使用税、城市维护建设税、投资方向调节税、耕地占用税和土地使用税等进行适当的调整，在相关税目下包括尽可能多的环境成本，并将环境成本反映到税率中，对环境保护和生态工程项目给予税收优惠。

二、金融体制改革及其机制构建

建立多渠道、多元化的投融资体系，形成市场化的投融资机制是生态工程和循环经济投融资改革和发展的方向。在这种投融资体系的构建和转换中，政策性金融和商业性金融在不同时期将会承担不同的角色，发挥不同的作用。

1. 政策性金融和商业性金融的现状与存在的问题

我国生态环境建设投融资机制正处于转轨时期，市场化的商业运作机制尚未完全建立起来，投资主要来自于政府的投资和政策性金融的专项贷款。因此，相对于商业性金融，政策性金融占据主导地位。我国政策性银行建立的初衷就排除了单一的利润动机，其职责定位于承担国家政策性支持的重点项目和重点产业的资金融通活动。生态工程主要表现为社会效益、环境效益和长期效益。因此，政策性银行的贷款成为目前生态建设资金来源的重要渠道。 政策性银行是政府干预市场、弥补市场机制失灵在金融领域的具体体现。对于一些微利或无利，但却有社会效益、生态效益和长远效益的项目，由市场机制配置资源，难以得到资金的支持，由政策性金融提供低息或无息贷款，体现政府在资源配置上的宏观调控能力和对经济效益、社会效益以及生态效益的综合考虑，协调了微观投资主体的利益动机和社会效益的矛盾，在金融市场上起到了引导和协调投资的作用。但是总体上讲，政策性金融存在着总量不足、范围过窄、力度不够的问题。

(1)我国生态建设欠账太多，而政策性金融的资金有限，难以弥补欠账，更满足不了当前生态环境建设的资金需求。

(2)政策性金融投资范围有限，涉及面窄，贷款条件要满足政策性约束，投资过程中可能造成的运作效率低和资源浪费问题；政策性银行要承担的具体政府职能范围很大，对于经济利益微薄或见效较长的生态项目在获得资金来源方面会有很大的困难，尤其是受产业间利益差别悬殊的强烈驱动，容易造成许多已用于环保领域的资金向边际效益更高的产业流动和转移，出现资金的“水土流失”。

(3)缺乏配套性措施，支持力度不够。

(4)政府干预容易带来负面效应，违背市场调节原则，产业经济效益差等问题。

商业性金融以利益作为推动机制，按照市场化原则进行运作，有利于动员更广泛的资金投入生态项目，有利于运用多种投融资方式满足不同项目的需要，有利于实现资金的合理流动和资源的优化配置。发展商业性金融是市场化发展的必然趋势。但是，由于市场机制失灵的缺陷，商业性金融以市场机制为主导，而市场力量不能反映商品和服务的全部成本，市场提供的信息常常给投资者带来误导，对于环境成本和生态影响在投资活动中往往缺乏评估和考虑。同时，经济利益目标容易冲淡社会目标和生态目标，如1990年环保贷款作为一种政策性低息专项贷款就已推出，但在实践中，一些地方治理污染向银行申请环保贷款时，常常难以贷到款项，即使是按照一般利率贷款也很困难。相反，一些污染严重的企业因其在当前有较高的经济效益，更容易获得信贷支持，甚至获得延长贷款期限、贴息等优惠。无疑，这与资源优化配置和环境与经济协调发展的方向相悖。

2. 金融体制改革及其机制构建

鉴于政策性金融和商业性金融利弊共存的现实，构建政策性金融和商业性金融互相补充、共同发展的金融体系成为生态工程建设和发展循环经济的必然选择。根据目前投融资体制的基础和政策性金融、商业性金融发展的现状，在未来投融资体制的建设和转变过程中，二者应有节奏地进行进退取舍和功能转换，从中构建起与循环经济发展相适应的运行机制。 第一，在近期，加强政策性金融，完善商业性金融发展的环境，构建政策性金融和商业性金融相互补充的金融体系框架。在3—5年内，政策性金融的主导地位不能改变，而且要加大改革和支持力度，采取多种措施发展政策性金融，加强政策性金融商业化运作。同时，积极完善商业性金融进入的环境，合理划分商业性金融和政策性金融的进退领域。加大政策性金融支持力度的具体措施包括四点：

(1)进一步明确国家开发银行生态工程中的金融支持地位，加大开发银行的投资力度；

(2)在政策性银行设立专项优惠贷款，作为生态和循环型重点建设项目的配套资金；

(3)制定资本市场倾斜政策，通过股票、债券等融资形式支持生态和循环型项目及其产业的发展。在生态、循环型企业的股票上市、债券发行额度上给予倾斜；

(4)组建政策性生态绿色和循环经济发展的专业银行。对这一“专业银行”实行优惠的货币调控政策，可考虑适当降低它的法定准备金比率，适当放宽它获得再贷款的条件，适当放宽它认购国债的比例，适当降低它获得贷款的自有资本比率的条件。当前对政策性金融改革要突出三个重点：

(1)改革投入方式。通过市场化运作，由过去的“拨款”式贷款改为商业化操作。政策性银行由先确定贷款项目，后进行可行性分析，改为由先进行贷款的可行性分析和论证，在项目切实可行的情况下再进行贷款，且要实行先行部分投入、按量分次核贷形式；

(2)拓宽融资渠道，增加政策性银行资金来源。政策性银行在资金上对政府财政有很大的依赖性，为减轻政策性银行的资金压力，可采取适当的方式吸收私人资本，做到政府投一点、银行配一点、社会筹一点、收益补一点，共同完成项目建设和运转；

(3)通过投融资体制改革带动生态建设项目和循环型经济的管理体制、运行机制的相应改革，以提高政策性贷款的效率和效果。 第三，从长期来看，通过制定灵活倾斜的金融政策，加大政策性金融的倾斜力度，引导、扶持商业性金融介入：着重发挥资本市场对生态和循环经济建设资金筹措的作用，适当放宽信贷条件，加强银行信贷资金的支持；在倾斜的金融政策下，发挥市场配置资金的作用，促使商业性金融在生态工程和循环经济的投融资体制中发挥主导作用，形成在政府引导下的市场化投融资机制；同时完善政策性金融的商业化运作机制。

三、国内融资和国际融资的竞争与配合

随着外资体制改革的深入和对外开放力度的增强以及汇率、货币兑换机制的完善，国际金融机构进入中国市场已经成为现实。环境外交也日益活跃，环境合作项目成为国际金融组织和工业化国家向发展中国家提供优惠援助的领域。我国在利用全球环境基金、世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和双边政府援助方面取得了进展，开拓了我国环保利用外资和吸收国外先进技术的重要渠道，促进了生态环境目标的实现。外资逐渐成为我国生态建设和环境保护的重要资金来源。国际融资的引进在一定程度上弥补了国内融资的不足，同时，随着国际融资的不断增加，在生态环境领域，国内融资和国际融资作为两种重要的金融力量，其间的竞争与合作也将成为一种必然。

国际融资在生态工程和循环型经济项目的引入过程中，其正面的积极效应主要表现在：扩大了生态建设和发展循环经济的资金来源渠道，弥补了国内融资的不足；与国内资金形成竞争态势，在市场机制的作用下，使生态工程项目、循环经济项目更加容易地获得资金支持和更广泛的金融服务；有助于实现资金的有效配置；有助于引进国际融资先进的操作模式和投资理念，推动国内金融业的发展等。入世打开了外资进入中国生态领域的通道，外资进入的刺激作用在一定程度上可以增强“内资”的本领。作为发展中国家，中国企业得以充分利用发达国家在环保投资、技术转让、环境服务方面对发展中国家的承诺，使我国环保产业进入更有利的国际贸易环境。先进生态投资理念和资金运作方式将教会蹒跚学步的国内融资业走得更稳。当然，国内融资和国际融资在竞争中也会产生负面效应。投资于生态工程，不仅要满足获得经济效益的目标，更重要的是还要实现生态保护的目标，而生态效益是长期的，甚至是难以计量的。以市场机制配置国内融资和国际融资，容易导致忽略生态目标而重视经济利益。作为以追求经济利益为目标的市场化的投资主体来说，在选择投资项目时，自然主要倾向于经济效益(短期)高的项目，这就容易造成(短期)经济效益好的项目资金竞争激烈，而短期内经济效益不明显、但有显著生态效益的项目融资却很困难。在追求经济利益的目标上，国内投资主体和国际投资主体是一致的，国际融资的引进，无疑会加剧经济利益优势项目的资金竞争，从而使生态建设项目资金配置不均衡的现象进一步恶化。因此：

第一，立足国内，放眼世界，主要打通国际融资的渠道，培育内外融资市场。在近期内，我们要抓住利用外资的机会，以我国加入世贸组织以及北京举办2008年奥运会为契机，利用国际环保热潮，积极开展国际合作，争取更多的国际资金投入到生态工程和循环型经济项目中。 第三，制定统筹融资规划，合理布局内外资的投资领域和投资方向。因为：一方面，生态工程和循环经济需要投资的项目很多，各个项目的具体情况不同，其建设周期、经济效益、社会效益的产生在时间上也会有所不同。因此，根据工程项目的总体规划和部署，综合考虑，在吸引外资投入时，应确定优先领域和投资方向。另一方面，外资主要来源于世界银行、亚洲开发银行等世界金融组织、各国政府以及各商业组织的贷款和投资。一般对于世界金融组织和各国政府的贷款或赠款，由于利率较低，应运用于周期较长的生态建设项目以及履行国际义务的项目改造；对于商业组织的各种形式的资金投入，引导其投向具有良好市场前景的生态产业或生态产品上。同时，创造条件，积极引导，促进内外资的有机合作。

此外，在市场经济条件下，发展循环经济，建设生态工程投融资机制，还需要政府、企业和社会的共同努力，离不开政府的宏观配合和各级政府部门及各类主体的微观协调。作为政府，要充分发挥其政治优势，建立综合决策机制和协调管理体制；加强其规制和监督的职责，培育规范生态投资市场，有关部门应通过统一立法、统一规划、统一监督，加强科技、标准、信息、监测和宣传教育工作，全面提升政府行使生态工程建设投融资统筹规制和监督的能力，以及调整产业布局，做好各项协调配合工作。作为企业，要根据国家法律和市场规则进行经济活动，获取经济利润，扩大企业产品和服务的市场份额，在生产经营中应首先采取各种措施，满足现行的生态环境保护的要求，努力实现生产全过程和产品生命周期的环境友好目标，抢占绿色消费的制高点。改革生态环境的投融资体制，一个重点步骤是政府与企业建立合作关系。在生态建设市场化的初级阶段，无论是政府还是企业都欠缺建设和管理经验。当务之急，应对已进入和拟进入生态工程项目和循环经济项目的企业进行资质论证，挑选真正具备经济、技术实力和良好信誉的企业从事这一任务，确立统一的评价标准。同时，还需要社会公众的积极参与和配合。作为社会公众，一方面应约束自己的环境行为和生活方式，提倡绿色消费，引导和促进企业采用清洁的生产工艺，监督企业的生产和经营，促使企业向社会提供环境友好产品和服务；另一方面，公众在不断提高自身生态环保意识的前提下，发挥监督职能，促使企业遵守环境法规，监督政府行使规制。通过各主体环境保护事权的合理划分，形成政府、市场共同进取，政府、企业和社会相互监督，促进循环经济运行模式的生成和经济社会可持续发展。