关于农民减负的深层次问题

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减轻农民负担是上世纪最后十年人们最为关注的热点，进入新世纪党和国家主要从理顺体制，减免农业税，增加转移支付，规范农村政权运作等方面来减轻农民负担，实现农民收入的增长，最终实现改善农民生活的目的。但是农村问题十分复杂，改善农民生活范畴太广，上述减负增收渠道显然不足以满足农民生活的需要。因此，重新认识农民减负的深层次问题十分必要。

一、 体制减负（或者说体制增收）是一个长期的问题

国计关注民生，民生重在平等。在我国，城里人与农村人的生存状况有着较大的差距，造成这种差距的原因有很多，生存方式是客观存在，工业文明与农耕文明的巨大差距是历史存在，但是体制给予城里人与农村人的不同待遇也是现实存在。

财政制度是一种最主要的再分配制度，这个制度的公平性体现在国民平等享受国家物质和文化的成果，而不受区域、民族、性别、职业的影响。在我国由于历史的原因和体制设计的不科学，很难保证国民的平等待遇。这个方面，国民看到了，专家看到了，政治家同样看到了，例证很多。如果说这些问题的根源在历史，解决起来并不是简单的事情，人们对此还能给予适当的原谅，但是人们不明白的是，有些问题经过全国人大立法，执行起来还是步履艰难。这又到底是什么原因呢？按我国农业法的规定，各级支农资金不得低于同级政府非生产支出的增幅，可谁来监督政府执行呢？是各级人大么？省以上我不敢妄论，但省以下尤其是市县的情况我们还是了解一些，一方面人大也没有这方面的专门人才懂得如何去监督？另一方面人大的老人们也没有精力去监督。曾几何时在我国的干部使用上形成了一个不成文的规矩，人大事实上就是二线，是安置老人们的地方。这些曾为沦海的人们已经习惯了潮涨潮落，谁有精神去管那么多？而政府那些个打着“形象”和“政绩”的实事，还等着掏钱，谁来保证支农资金的增长呢？

产权制度是事关国民生计的一项最重要的制度。对农民而言，最大的产就是田地产林产，从现行制度看，我国法律给予了农民三十年或七十年的经营权，看似农民有权，然而这种表象给农民以实在的伤害则不为太多的人所重视，因此各级政府打着国家建设需要的旗号向农民征地可以不讲价钱，这种实实在在的伤害太严重。一般意义上讲，有地就有权，有权就能处置。可农民对地权的处置就十分有限。法律没有给予农地抵押的权力，体制把农地的发包权设计给了集体经济组织，同时对林产的处置法律把审批权给予了林业的主管部门，这就是说林产能否直接进入市场还取决于林农对市场的适应能力，在林农不具备市场适应能力的情况下，林农的大部份收益可能就要分给中介组织或机构，这也是没办法的事，我们不能说审批不需要，我们只能说林产的处置权并不是林农。农民有田无产，有林无权的状况，何时才能解决又怎么样去解决？它是一个实实在在的给农民增加收入的大问题。

就业和保障制度也是民生中最重要的制度。城里人的就业依托工业，农村人的就业依托土地，这在工业社会显然不可同日而语。城里人就业成本低，农村人就业成本高，谁来为农民就业减负？怎么样才能真正意义上为农民就业减负？保障也是一样，城里人的保障是现金，农村人的保障是土地的经营权。还有教育、医疗等制度，可是说给农民创造一个减负增收的体制任重道远。

二、 行政减负是一个规范的问题

农业税相继取消之后，从乡镇行政的角度看，农民负担基本上实现了无负担。尽管少数乡镇没有很好的执行税改政策，还在收取农民建房规划费、超面积罚款，但总的情况应该是好的，可以说由于乡镇乱行政给农民增加的负担终于有了一个较好的结果。可是农民生活生存状况并没有因此得到根本改善，农民在与城市国民生活的比较中，仍然在诸多方面表达着不满意的情绪。因此有必要从深追究。

从一般意义上讲，负担应该是为生存和生活需要所付出的成本。那么农民为生存和生活需要付出些什么成本呢？我行走生活在农村，从我的印象中简要估算如下：

生存需要的成本

吃的成本,平均每人每年需要为吃饭付出购买生产资料的成本400元；

穿的成本，平均每人每年需要为穿衣付出80元；

住的成本,以中等收入农民住房条件（下同）计算，平均每人每年需要为住房付出400元；

行的成本,逢山开路，遇水搭桥，中国农民为行所付出的成本无法统计，近三年响应政府号召改造乡村公路平均每人每年需要200元（通镇100元，通村100元，通村内公路还需要100元）；

医疗成本，平均每人每年需要为医疗付出60元；

总计1140元；

生活需要的成本：

生育成本，从结婚到分娩这一过程中，每对夫妻需要付出的成本大约是800元（各类证件的工本费、检测费、分娩）；

教育成本，一个农村孩子完成全日制本科教育需要付出100000元；

赡养成本，平均每个农村家庭每年需要付出的赡养成本大约在800元左右；

礼仪成本，平均每个农村家庭每年需要付出的礼仪成本大约在200元左右；

生产成本，水的费用每亩为4元，化肥、农药、种子、耕种等以正常年景计（不含劳动力成本），每亩为200元；

还有一些其它的成本不便统计。一个农民家庭要维持最基本的生计需要这么多钱，这与中西部欠发达地区农民平均收入水平比较，确实显得拮据。我们不应该去指责农民的欲望高，而应该进一步在规范乡镇村行政行为上作出努力。

要制定乡镇工作条例，明确乡镇职责，约束乡镇行政行为，使乡镇工作在规范的轨道上行动，不可超出权限作为，也不可超越时空（主要是指不考虑现实条件）作为，使乡镇成为能办事能履责政府，成为不给农民增加不可承受负担的政府，使农村社会始终保持和谐和睦的健康状态。

修订村民委员会组织法，规范乡镇对农村的指导行为，规范村委会对村民对农村社会资源的管理行为，规范村委会办理公共事务等履责行为，使农村社会始终高扬起民主健康的氛围。

此外，市场监督管理行政行为也必须较好地发挥为农民减负的作用，这种减负方式不为人们所重视。实际上这只看不见的手在农民口袋里掏了多少钱谁能统计得清楚？2005年下季水稻病虫害十分严重，用药量剧增，过去常用药价格突然涨了几倍，农民在经历自然灾害的同时，又要遭受市场的痛击。

三、农民减负与改善生活的问题

一个是导向问题。中国的事情就是这么怪，本来在我们的党委系列有纪检，在政府系列有监察，谁增加农民负担谁侵害农民利益纪检监察查处就是，可一把农民负担问题提到各级党委议事日程，就非得成立一个机构，好象不这么做就不足以说明重视。其实不然，减负工作与其它工作一样都有其必然性，不是成立一个机构就能解决得了的，它应该有一个综合治理的过程，更多的是需要一个良好的体制。设立减负办，提出诸如“一事一议”等农村办事的标准和审批程序，用这些举措来保证农民负担平稳，应该说这样做的出发点是好的，但其教条主义的做法同样危害很大，同时也有悖于村民委员会组织法的治村原则。一些乡镇按照组织法的原则和程序办事，本来是合法的。但因个别人反对告状，减负办按其标准核定不能办。在群众中造成的负面影响非常大，对农村公益事业的办理十分有害。

多数人和少数人的问题。村委会组织法对办理农村公益事业的组织程序作出了明确的规定，应该说多数人和少数人的问题不会存在，但农村现实操作中却逼着我们去思考这一问题。农村家庭情况不同，贫富不同，承受能力有大少，要办大家受益的事需要大家出力，少数人不出力又影响到大多数，强制少数人和大多数人一起出力，少数人可能又告状。何以操作？

实际上，农村的许多事在现体制下要办好是十分困难的，江西省三年公路大决战，由于有了一个投资主体的多元化，水泥路改造公路里程是改革开放以来的几个倍，很多的钱其实都是农民出的。以乡村路改造为例，每公里补助最高限额也只有10万元，不足总投资的一半，农民及村级集体的投资至少占到了一半。去冬开始的社会主义新农村建设在整治村容村貌的过程中，在各级投入不足的情况下，有条件先行一步的村子，农民肯定又要出钱。这里又有一个多数和少数的问题。

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如何执行多数和少数的问题，除了用党的思想政治工作的优势，还有没有其它更为有效的办法？当然不管用什么办法都必须以人为本，充分考虑到群众的承受能力。此外，还有一个正确认识农民负担的问题。

应该说，在不为乡镇政府承担行政成本的前提下，农民在国家政策的牵引下，为改造自己的生存和生活环境所承担的负担应该是合理负担。如果说这一负担不合理，也是体制强加给农民的，而不是哪一级基层政权强加给他们的。按照这一原则处理现阶段农村问题和矛盾应该是可取的。