乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思

" 【摘要】 我国乡镇机构改革的核心是转变政府职能，但目前乡镇一级政府仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。总的看，现在我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势发展的需要。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、19

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2、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。

【关键词】乡镇机构改革；政府职能转变；文本制度比较；实证研究

一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位

（一）乡党委的主要任务和职责（草案）

乡党委是党在农村社会基层组织中的战斗堡垒，由党员大会或代表大会选举产生。按照民主集中制的原则，实行集体领导、分工负责，对全乡的各项工作实行统一领导。它的主要任务和职责是：

1. 宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级党组织和乡党委的决议，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，坚持四项基本原则，努力完成本单位所担负的任务。乡党委对乡政府、乡经济组织和群团组织的工作，主要是思想、政治和组织的领导，不能包办代替，使其保持各自的独立性，发挥其应有的职能和作用。

2. 组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务，提高政治觉悟和为人民服务的本领。

3. 对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，发展新党员，监督党员切实履行义务，遵守纪律，不断加强党在思想上、组织上、作风上的建设。

4. 密切联系群众，做好民族、宗教和统一战线工作，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，尊重群众、专家的知识和合理化建议，维护群众的正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质和文化生活，做好群众的思想政治工作，提高他们的觉悟，密切党内外群众的联系。对于群众中的错误意见和不良风气，要用适当的方式加以纠正；对于群众中的矛盾，要妥善地加以处理。

5. 充分发挥党员和群众的积极性和创造性，在党内深入持久地开展创先争优活动，在社会上要大力开展“五讲四美”、“三热爱”的教育活动，发现他们中间的先进分子及其他为社会主义所需要的人才，及时进行表扬和鼓励，支持他们改进工作，进行革新和创造。

6. 要按照“四化”标准培养干部，配备班子，广开才路，选贤荐能。关心干部生活。妥善安排老干部。热情帮助犯错误的同志。教育并带领干部深入实际，调查研究，及时总结和推广群众创造的新鲜经验，促进农业生产的更快发展。

7. 开展批评和自我批评，揭露、改正工作中的缺点和错误。教育和监督党员干部和其他工作人员，严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财经纪律和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。监督本单位财会人员和各种执法的专业人员不得执法犯法，同时保证他们依法独立行使其职权，不受侵犯和打击报复。

8. 搞好民兵、武装、保密、保卫工作，教育党员和群众提高革命警惕，坚决同反革命分子和其他犯罪分子的破坏活动作斗争。

（二）乡政府的主要任务和职责（草案）

乡人民政府是国家的基层政权组织，是乡级国家权力机构的执行机关和行政机关。乡政府的乡长和副乡长，由乡人民代表大会分别选举产生，实行乡长负责制。它的主要任务和职责是：

1. 乡政府在县人民政府和乡党委的直接领导下，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，管理本行政区域内的行政工作，并根据党的方针、政策和国家法令，领导和管理经济、文化建设和社会治安、计划生育、教育、卫生等事业。按照宪法规定，对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作。

2. 监督集体和个人执行国家计划指标（包括审查乡经济联合社的生产、经营计划等），完成粮、棉、油征购任务和国家计划内的其他农副产品派购、交售任务。加强市场工商行政管理，完成农业、工商等项税收任务。同时，做好生产救灾和扶贫工作，帮助解决五保户和军烈属生活困难。在加强对经济工作的领导时，主要是方针、政策领导和必要的行政干预，不要包揽经济事务，不应干涉企业的自主权。

3. 教育干部、群众积极实行计划生育，把人口出生率控制在上级要求的范围内，对违犯计划生育政策的人要及时进行教育和处理。保护妇女和儿童的合法权益。

4. 加强法制教育，保护国家、集体、个人的合法权利，认真处理群众来信来访，做好民事调解工作，维护生产秩序和社会治安。

5. 组织乡财政收入，严格财经纪律，实行预决算制度，加强对乡、村财务工作的领导，广开财源，提高财政工作水平。

6. 加强对农林牧副渔各业生产经营的指导，特别要加强林业管理，大力发展林业生产，扩大林木覆盖面积，坚决制止乱砍滥伐林木的现象。

7. 做好乡村基本建设统筹规划。加强对宅基地和耕地的管理，禁止乱占乱抢；组织和领导重点水利工程建设、大型农田设施兴建以及公路建设和维修；搞好村" 庄环境绿化和文物、自然资源保护。

8. 积极发展乡村教育、卫生事业，努力普及小学教育，抓好扫盲工作，办好各类专业学校，并加强对乡村医生管理，搞好卫生防疫，保障人民群众身体健康。

（三）乡经济联合社的主要任务和职责（草案）

乡经济联合社是组织、协调、指导、服务农村经济的综合性、区域性的多层次的合作经济组织。在乡党委和乡政府直接领导下，按照党的路线、方针和政策，遵循经济规律和自然规律，按照自愿互利原则组织联合，走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，为农村专业化、社会化、商品化生产发展和整个国民经济服务。它的主要任务和职责是：

1. 实行计划指导。依据计划经济为主、市场调节为辅的方针，组织和指导各农业生产单位、个人按计划进行农业生产和多种经营，完成征购、派购和其他农副产品交售任务，及合同规定的其他义务，并在国家计划指导下，本着自愿互利原则，实行多种形式的经济联合，把农、林、牧、副、渔等各项生产经营活动纳入计划，有条不紊地进行。

2. 组织购销协调。扩大和疏通商品流通渠道，解决群众买难买难问题。根据发展生产，搞活经济的精神，少环节，多渠道，组织和开展各种商业经营，发展集体商业和个体商业，把产、供、销衔接起来。要继续改革供销社经济管理体制，扩大其在产前产后的经营和服务项目，使之逐步形成为农业服务中心。

3. 开展加工储运。充分依靠集体和群众力量，组织农副产品加工，并且逐步改变把农产品远距离运到城市加工，农村光生产原料的状况。当前重点抓食品加工和饲料加工。采取国家、集体、个人一齐上，充分利用群众的物力、财力、人力优势，举办加工、运输、仓储等服务项目。

4. 做好信贷支持。组织和指导信用合作社改善服务态度，聚集资金，办理信贷。除了管好用好国家支农资金外，农村有些基础设施，如仓库、公路、小水电等，可鼓励个人或合股集资兴办。各生产经营单位，可采取借款、投资、入股、收费等方式筹集农村闲散资金，广开资金来源。

5. 开展技术服务。积极支持发展专业户、专业组和其他专业科技组织，建立“三级”科技网，普及农业科学技术，发挥各类农技站和各种能工巧匠的作用，开展技术培训，技术推广，技术承包业务，广泛开展技术服务。

6. 实行社会保险。采取多种联合方式，经过重点试验，逐步开展各项保险业务。根据实际情况，先从畜禽保险开始，继而发展植物保险，有条件的地方亦可试行人身和财产保险。

7. 搞好信息传递。不断分析、研究、交流经济情报，向农民及时提供和传递市场信息，使他们了解工农业产销情况，生产和消费情况，市场供求情况，促使其按国家计划和市场需要从事生产和经营活动。

8. 广开生产和经营门路，按照群众生产和生活需要，组织和动员群众力量，发展修理、服务和文化、教育、卫生等事业，并完成国家和群众委托的其他经济事务。

——摘自《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》

在这里，我之所以把一份由地方党委政策研究部门起草的原始“文本制度”摘录下来，主要基于四点考虑：一是，它来源于当年河南省选择信阳县（代表豫南地区）、武陟县（代表豫北地区）、沈丘县（代表豫东地区）三个“社改乡”试点单位的做法和经验，具有原创性和说服力；二是，它比1983年10月正式下发的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》稍早一些；三是，它比1986年9月下发的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，涉及乡党、政、经三套机构的职责内容更全面一些，更具体一些；四是，河南省在组建乡经济联合社方面，与全国其他地方相比起步早，规划细致，成效明显[5]。通过它可以更加清晰地看到乡党、政、经三套班子的机构设置和职责定位所具有的历史局限性。比如说，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩；乡政府的主要职责仍带有明显的计划指令性和行政强制性色彩；新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。总的看，我国农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”[3]（p867），但由于在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，实行“政社分开”后乡党、政、经“三驾马车”表面是职责清楚、分工明确，事实上仍然是沿袭过去的领导方式和工作方法——“下去一把抓，回来再分家”。直到1986年9月，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中指出，“全国农村人民公社实行政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[6]（p83）。因此，从1986年下半年开始，我国农村政治体制改革的重点转入了“再造乡镇政府”和“实行村民自治”的新阶段。

二、上世纪80年代中后期至90年代初的乡镇政府职能转变

三、20世纪90年代农村税费改革前的乡镇政府职能转变

四、我国取消农业税后的乡镇机构设置与政府职能重新定位

温家宝总理提出，“农村税费改革6年来，我们主要做了两件事。一件是从2000年开始的正税清费，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从2004年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻底取消农业税。这两件事每年为农民减轻负担1200多亿元。农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。‘十一五’时期农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设”[1]。他进一步强调指出，“这次乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[1]。毫无疑问，这将为我国新一轮乡镇政府机构改革和职能转变指明了发展方向、目标和重点。然而，正如党内最著名的农村问题专家杜润生先生经常告诫我们的，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”[30](p1

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5)。

（一）农村经济发展服务中心的主要职责

主要负责种植业新技术、新成果的试验、示范、培育、推广；指导乡、村各类合作经济组织建设；负责农业机械新技术、新机具的推广和人员培训、技术检测、维护修理等社会化服务工作；负责林业科学技术推广、试验、示范；负责农村水利技术开发、示范、推广、培训。

（二）村镇建设发展服务中心的主要职责

主要负责指导乡、村规划与建设；配合有关部门做好农村环境保护及生态环境建设工作。

（三）文化事业发展服务中心的主要职责

主要负责组织开展群众性文化、艺术、体育活动；搜集、整理、保护民族和民间文化遗产；做好文物的宣传及保护工作；指导村、组文化室的工作。

（四）计划生育服务中心的主要职责

主要负责计划生育方针、政策、法规的宣传；承担育龄妇女避孕、节育、保健和优生技术服务；对村、组计划生育工作人员进行业务培训和工作指导。

（五）财税所的主要职责

主要负责编制乡镇中长期财政收支计划和年度财政预算，编审年度财政决算；指导、监督会计业务工作；负责“乡财县管”和“村财乡理”工作；依法征管耕地占用税、契税和非税收入；合理安排支出；参与宏观经济管理，做好社会财力综合平衡和调控工作；管理和监督各项预算内外资金和其他财政性资金；监管国有资产。

（六）民政与劳动保障所的主要职责

主要负责最低生活保障实施工作；贯彻落实救灾救济、农村五保供养、抚恤优待、拥军优属等工作；推行殡葬改革；开展社会保险（养老、医疗、工伤、生育）业务；负责下岗失业人员的认定和管理工作；搞好社区服务。

（七）国土资源管理所的主要职责

主要负责辖区内的土地调查、统计、登记和开发整治工作；负责土地利用情况的检查、监督，查处违法占地案件，解决土地纠纷；负责耕地（特别是基本农田）保护。

——摘自《中共河南省委、省人民政府关于深化和完善乡镇机构改革的实施意见》

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