处于转轨时期的我国乡镇政权体制

――河南省新密市乡镇政权改革的跟踪调查报告

内容提要： 通过对河南省新密市乡镇政权改革的调查，作者简述了我国乡镇政权在政权体系中的地位和作用，村民自治后领导体制的转变对乡镇政权管理体制的挑战，以及从村民自治到乡镇民主制度的建立是一种历史性的趋势。

In this article, the author briefly discusses the position and the role of the town and township government in the power structure of Xinmi City, Henan Province. He also explores the challenges faced by the town and township government administrative systems in the transform of leadership systems after the villager autonomy, and the historic trend from villager autonomy to the town and township democratic system.

自1996年4月以来，“县乡两级政治体制改革”课题组一直将河南省新密市作为我国基层政治体制改革的案例进行跟踪研究。在1997年底完成的研究报告中，我们将现行的领导体制的典型特征概括为“分权式的压力型体制”，提出了从压力型体制向民主合作体制转变的艰巨任务。1998年，已经试行了10年，并在全国广泛试验的《中华人民共和国村民委员会组织法》，在经过修改后，由全国人民代表大会正式通过，在全国全面执行，由此标志着我国基层民主政治建设迈上了一个新台阶。1998年下半年，笔者针对新颁布的《村民委员会组织法》普遍推行后我国农村民主政治发展的新情况、遇到的新问题进行了专题调研，指出在我国农村基层进行的以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治制度的推广，不仅有其历史的必然性，而且预示着我国县乡两级政治体制改革的曙光。很明显，我国基层村一级组织领导体制的这一改革和转变，必然对其上一级政权组织--乡镇政权产生巨大的影响，并由此揭开了我国政治体制改革自下而上逐步推进的序幕。在详细研究和分析了新密市村一级民主政治发展和变革的情况之后，我们很自然地将目光更多地聚焦于乡镇一级政权组织上。正是在这一层级上，原来隐含在村级政权组织内部的矛盾运动有了新的展开形式，并由此构成了乡镇一级政治体制改革的动力。

一、乡镇政权在我国政权体系中的地位和特点

在我国现有的行政层级中，乡镇政权是最基层的一级。民国初期，政权一般延伸到县一级，乡里一般以保甲制度为主。这是与当时的经济规模相适应的。全国解放后，乡镇政权建立起来了。尤其是自1978年改革开放以来，乡镇经济以前所未有的速度发展起来，其规模今非昔比。现在东部沿海发达地区一个乡镇的工农业总产值甚至超过50至60年代西部省份，例如，1994年，江苏省苏州市吴县的一个镇的工农业总产值就超过了当时落后的青海省。以河南省新密市列入全国明星乡镇的超化镇和大隗镇来说，到1994年，这两个镇的工农业总产值已分别达到10亿元人民币，当年的税收上缴超千万元。大规模的经济发展，使村和乡镇产生了一大批面向市场的企业。经济的快速发展，一方面极大地提高了当地人民的生活水平，开阔了他们的眼界；另一方面也使他们认识到，要使经济发展保持稳定的水平，就必须提高决策的民主化，公开化，增强决策的透明度，真正做到民主决策，民主管理和民主监督。在这种实践中，一大批具有民主意识的新型农民诞生了。最早具有民主管理意识的当时的村级领导(如村党支部或党总支书记)，已于80年代中期开始在自己领导的那方天地里自发地率先实施了10多年后才在全国普遍推进的村民自治制度。由于这种制度的实行有力地推动了经济发展的事实在当地起了很好的示范作用，从而也对推动当地乡镇政府的工作起了积极的作用。综观我国乡镇政权，具有以下几个特点。

第一，土生土长的干部。乡镇干部基本上是本县域选拔出来的。他们与当地的群众有一种天然的乡土亲情和故乡情节。在一般情况下，他们的利益倾向更多地是当地老百姓。因此，他们与当地人民联系也最为密切。这也无可厚非。乡域里的企业和村级组织既是乡镇干部安身立命的基础，也是他们实现自己抱负，谋求更高收入和更好生活条件的前提。由于我国金字塔式的层级行政体制所限，真正通过乡镇级工作经历可能走向上一级行政职位的人毕竟只是极少数，他们中的大多数人可能注定一辈子就必须在乡镇一级奋斗终身。因此，经营好他们所掌管的这一方天地，就成为一种现实的选择。从另一方面看，我国改革的一个突出特点是中央为地方在制度创新上提供了隐性的活动空间，这种空间越是到基层，回旋的余地就越大，各种制肘就越小。因此，对于那些有理想，有抱负，想尽量摆脱行政性层级控制的乡镇干部来说，在乡镇工作恰好为他们提供了一个实现自己理想的场所。这种相对独立、稳定、干预较少、决策自主且效率较高的环境，的确造就了我国大量的明星乡镇和涌现出了一大批敢想，敢干并卓有成就的乡镇干部，以致于不少工作出色的乡镇长和党委书记，在被上级看中提拔到上一级行政职位，在饱尝了各种制肘和无所事事的痛楚之后，又要求回到原乡镇工作。的确，现在不少乡镇无论从生活质量、交通通讯条件、出国出差便利程度、办公住房条件，均不在大中城市之下。只要经济搞上去了，乡镇工作确实大有可为。

第二，上面千条线，下面一根针。这是一种常见的比喻，但却形象地把我国行政层级中最基层政权的工作特点描述得淋漓尽致。用麻雀虽小，五脏俱全来概括乡镇工作并不过分。我国庞大的行政机构，从中央到省、市、县，一直插到乡镇，各级的行政任务，经济上的、政治上的、治安上的、计划生育上的、环保上的、基础建设上的、教育上的以及各种达标活动等等，都要一一在乡镇工作上落实。而乡镇干部现在所面临的则是已经实行了自治制度，在政治上和行政上与自己平起平坐的村民自治组织。过去不少乡镇干部把自己的工作概括为“要粮要款，结扎引产”，整天为此而疲于奔命。现在，一些经济发达的乡镇已逐渐走上了良性循环的轨道，上级下达的任务，在这些地方已成为不少村民的自觉行动。但中国的特点就是发展不平衡，就是在一个县，一个乡镇中，差距也是明显的。因此，我国广大经济欠发达的乡镇干部仍旧日复一日，年复一年地要面对这一艰巨任务。而且，我国目前正处在从分权式的压力型体制向民主合作体制的转轨过程中，旧的行政体制和惯性仍旧起着主导作用，因此，那种未考虑到地区自然条件和发展差距的、以压力型为特征的各项任务，的确给在乡镇工作的干部增添了沉重的负担。这也是不少乡镇产生弄虚作假，谎报瞒报的根源之一。

第三，条块分割的局面。我国现行的乡镇管理体制，条块分割十分明显。很多处所位于乡镇的管理机构，本身并不属于乡镇政权的管辖范围之内。这些机构大多职权较大，相对独立，工作人员由上一级任命。可以举出的这种处所有：工商、税务、财政、派出所、银行、邮电、环保、城建、土地、粮食、电力等。这些部门均以条条管理为主。一些乡镇干部把这种现象称为上级局委派到乡镇的“大使馆”。很明显，为了加强集中统一领导，这些关键部门由条条管理自有合理的原因，因此，乡镇政权与这些部门的关系只能是协调和讨价还价的关系。但是，由于代表的利益有差别，矛盾也就在所难免。例如在超化镇，1996年镇里要完成税收超千万元的任务，要求税务所加强税收征管，而税务所则只愿意在上一年完成任务的基础上，略微超额一点，不愿再去多征税，以免下一个年度上级下达更高的征收指标。看来，这种税制上的矛盾，只有靠建立乡镇民主制度才能真正解决。 很显然，在我们以上讨论的4个特点当中，既反映了在我国基层乡镇政权的运行中具有内在的改革创新的动力和空间，又反映了在现有的政权管理体制中传统运作模式对改革和创新的阻滞作用，从而构成了一幅复杂的画面。从行政层级来看，作为乡镇干部，他们一方面属于我国自上而下的干部层级组织的最基层，有责任和义务将上面的千条线，贯彻于当地，另一方面当许多不符合当地实际情况的政策和做法需要贯彻执行时，他们又面临着来自更基层村民组织和普通老百姓的强烈反抗，从而处于一种现实的矛盾之中。从其内在运作来看，他们一方面需要面向实际，不断探索基层政权运作的规律，搞好与村级组织，乡镇企业和广大民众的合作关系，以促进当地经济的稳定发展，另一方面当这种探索突破了原有基层政权运作的旧模式时，又承担着制度创新的风险，面临着层级式的上级官僚机构的责难，肩负着与既有旧模式的周旋的任务。从乡镇干部的内心来说，他们一方面比任何人都十分清楚我国现有干部和政权管理体制的弱点，知道这种弱点在实际操作中将会给当地的经济发展和社会稳定带来的负面影响，而且可能他们自己就是这种旧模式中弱点的受害者，但另一方面他们也十分清楚，面对中国庞大的既有干部管理体制和政权运作模式，他们又显得无能为力，只能在他们力所能及的范围内作些变通。这些复杂的情况，构成了我国乡镇干部行为的二重性特征。制度创新正是在这种复杂的矛盾运动中展开的，只是在有些地方是乡镇干部的自觉行动，而在另一些地则是他们的被迫所为罢了。

我们感到，在目前我国乡镇政权的管理体制中，最重要的就是自上而下的干部任命体制。可以说，它是目前我国乡镇政权体制特点的核心。我国政权体系中以压力型为特点的体制，正是建立在这样一个基础上的。但这也是现实生活中的一个巨大矛盾。从乡镇政权这一层次看，对上负责显然是压力向下传导的主渠道。如果它下面还有一个层次，则其作为中传导层次的压力就会大大减轻。在过去未实行村民自治制度的状态下，乡镇一级就更多地具有了中介层次的特点。但现在的情况变了。乡镇政权所面临的是一年比一年更有自主性的村民自治组织，这就使得我国乡镇政权成为旧体制与现实矛盾的触发点。

但是，我国乡镇政权的这种状态，也为乡镇政权的制度创新奠定了基础。一般说来，一种新制度的诞生需要两个条件：一是它必然诞生在现存制度的边缘地带。在这里，旧制度的约束作用往往弱化了，从而增大了制度创新的空间。同时，发生在这里的制度创新又不可能对旧体制的整体安全性，构成直接的威胁。二是它往往诞生在旧体制与现实矛盾的激化点上。旧体制就其内部的封闭运作来看，是完整的和自我循环的。对旧体制的挑战恰恰会出现在这种自我封闭循环运作的体制和现实大量接触和对抗的层面上。在这里，旧体制的不合理性和弊病暴露的最明显，也最彻底，甚至是以一种极端的形式显露出来。从客观上讲，我国乡镇政权正是处于这样一种边缘地带和处在现有体制与现实矛盾的触发点上。

这样，我国乡镇政权在实际的运作中，面对巨大的与现实生活的矛盾，往往自觉或不自觉地突破了旧体制自我封闭和自我循环的固有模式，实现了熊彼特所描述的“创造性的破坏”过程。这种新的循环可以概括为：我国自上而下的干部任命体制和压力型体制，要求干部对上负责，不折不扣地贯彻上级的意图；当这种封闭的体制和自我循环与日新月异的现实发生矛盾时，为了保证当地经济的发展和社会的稳定，乡镇干部自觉或不自觉地必须采取妥协和合作的态度，采取对当地经济和社会发展有利的政策和做法；制度创新正是在这种新的循环中，自发或自觉地产生出来了。

这种新的循环和制度创新一但形成，就会显示出很强的生命力和巨大的示范作用，从而对旧体制提出尖锐的挑战。改革现有的干部任命制度为选民直接选举乡镇领导，变对上负责为对选民负责，变压力型体制为民主合作体制，就成为新的循环中的应有之意。

在调查中，我们感到，对乡镇政权管理体制的最大挑战还是来自于村民自治后领导体制的转变。

二" 、村民自治后领导体制的转变对乡镇政权管理体制的挑战

1998年，《村民委员会组织法》在全国普遍实行。当年，新密市15个乡镇的各个行政村，于1998年底全部通过直选产生了新一届村民委员会，并组织了新一届的村委会。这一领导体制的重大转变，将会对我国乡镇政权的管理体制产生重大影响。虽然到目前为止，我们并没有从村一级组织那里得到更多的关于要求乡镇政府管理方式转变的信息，可能这是需要一个时滞和消化的时间，更何况在这次村委会直选中有大量的选举仅仅是走过场，并没有从实质上改变过去村委会侯选人由乡镇政府决定的状况，但我们确从大量乡镇干部那里实实在在地感到了村委会直选后对乡镇政权管理体制的挑战。毕竟自己过去长期习惯了管理方式要发生变化了。产生这种变化的压力，既来自村一级组织领导体制的根本转变，更来自自上而下的新的制度安排。对于习惯并实际上必须对上负责的乡镇政权来说，真正的变化开始了。

第一，领导与被领导的关系变成了指导与被指导的关系。变化首先来自全国人大常委会通过的新的《村民委员会组织法》。该法规定：村民委员会与乡镇政府的关系是指导与被指导的关系。很明显，每个乡镇干部都面临着一个角色转换问题。在分权式的压力型体制下，上级下达的各项任务，最终都要在村级组织那里落实，由于村干部基本上都是由上级考查任命的，所以对上负责已经成为村干部的行为习惯。这样，矛盾的焦点，大都聚积在村级组织那里。用笔者在新密市城关镇东瓦店村调查时村长的话说就是，“既然上级这样信任我，我就必须把上级布置的各项任务完成好”。那时，金字塔式的行政层级的压力型体制是从上至下，贯彻到底的。现在，情况发生了变化，由村民直接选举出的村委会，自然要把对全体村民负责放在更重要的位置。当面对来自上级不合理的任务摊派时，代表广大村民利益的村委会会更倾向于采取抵制态度。这种对上负责和对下负责的冲突，实际上把压力型体制的矛盾焦点上移了，移到了与村委会只具有指导关系的乡镇一级政府身上。这种上移的积极意义在于迫使乡镇政府逐步改变过去在压力型体制下的习惯管理方式，而更多地是在充分尊重村民意愿的前提下，采取典型示范、引导、服务、发展中介组织等方式进行。

第二，在法律面前的平等关系。新的《村民委员会组织法》取消了过去乡镇政府对村民委员会的上下级领导关系，使村民委员会这种自治组织从此从法律上具有了与乡镇政府协商、沟通、指导的平等地位。从表面上看，我国农村村民自治制度的实行，是中央政府凭借自身强大的权力，在全国范围内来推行一种新的制度。实际上，这是自改革开放以来，随着我国生产力水平的提高，经济实力的增强，我国社会基层人民的自组织能力发生变化的结果。在取消人民公社制度，实行联产承包责任制后，由于我国农村产权制度发生了巨大变化，原来的带有浓厚计划经济色彩的农村基层管理体制瓦解了。取代原有体制的我国农村基层的自组织形式有多种选择。在我国现行的制度框架下，最符合社会主义市场经济发展现实的，就是实行村民自治制度。它一方面反映了我国农村随着经济发展水平的提高，广大农民民主意识的增强，对自己民主权利向往和追求的现实，另一方面，也反映了中央政府希望通过总结和推广这种由农民自发形成的制度创新来不断增强我国基层农村的自组织能力。这样，我国原有自上而下、一以贯之的管理体制，在乡镇政权与村级组织之间出现了断裂。在行政层级的末端上，出现了法律面前的平等关系。可以预见，随着我国农村村民自治制度的不断完善，我国社会基层自组织能力的不断增强，不仅将迫使乡镇政权逐步改变原有的农村管理模式，而且将对乡镇政府的行为产生越来越明显的制约和监督作用。

第三，主动适应和被动应付局面的并存。我国的制度创新，常常是在压力之下开始的。这种压力或来自外部，或来自内部，或两者兼而有之。从乡镇政权这一层级来说，在农村实行村民自治制度，既是中央布置的重要农村工作，是需要落实的重要农村工作政策，也是辖区内广大农民和乡镇企业的客观要求。但是，对乡镇干部来说，则需要有一个较长期的适应过程。这一过程的长短，主要取决于三个因素：其一是一种新观念的不断灌输；其二是现实对新制度合理性的证明；其三是来自上级机构以至中央对新制度的不断确认。显然，就目前情况而言，被动应付的成份仍大量存在。在笔者调查的新密市几个乡镇里，不少乡镇主要领导干部对今后如何处理与村民自治组织的关系心中没底，他们仍处于旧的思维习惯和原有的行为方式的控制之下。对于广泛推行的村民自治制度，则认为既然上级布置这项工作，我们就按照上级精神贯彻落实好。但笔者确也碰到了几个思想认识清晰，贯彻富于创新，主动适应农村基层管理体制变化的乡镇领导。我想，这大概就蕴含着我国乡镇政权管理体制的突破。

根据以上的分析，我们可以说，村民自治后对乡镇政权管理体制的最大挑战，来自于它在我国长期实行的、自我封闭和自我循环的干部体制上打开了一个缺口。尽管村干部是不吃皇粮、不入我国干部正式编制的民办干部。 虽然我们说经济基础决定上层建筑，生产力决定生产关系，但也要看到，上层建筑也具有相对的独立性，它不会随着经济基础的变化就立即发生变化。正是从这个意义上说，村级民主制度的建立，对我国的干部管理体制和乡镇政权的管理体制构成了巨大的挑战。村干部从由上级任命，对上负责，变成了由村民直接选举产生，要对全村的老百姓负责；村自治组织与乡镇政权是法律面前的平等关系，而不是上下级之间的领导与被领导之间的关系。这看似很小的变化，实质上已打开了我国干部管理体制序列中最末一结的一个缺口。它使我国最基层的一级政权组织直接处于与现实的矛盾的激化点上，迫使人们更多地思考今后乡镇政权管理体制改革的出路。

其" 实，随着市场经济的进一步发展，已经有越来越多的人逐步认识到，自上而下的干部任命制和层层对上负责的干部管理体制已越来越不适应经济改革和经济发展以及对外开放的需要了，它已成为保证我国经济进一步长期、稳定和持续发展，充分调动广大人民群众的生产积极性，创造性地使我国的生产关系适应生产力发展要求的最主要障碍之一，成为了我国基层政权稳定、良性运作的焦点问题。可以预见，这个问题的逐步解决，必将开创我国生产力大发展的新局面。

我们在调查中发现，新密市的乡镇政权在其运作中，已经从各个侧面反映出这种干部自上而下的任命和管理体制的弊端，并预示着我国乡镇政权干部管理体制改革的方向。

首先，乡镇政府的职能转换和机构精简要求对我国现有的干部管理体制进行改革。目前新密市各乡镇政府的正式编制只有不到40人，但几乎每个乡镇政府的工作人员都超过百人，更有接近200人的趋势。这其中大约1/3的工作人员属于聘用干部，工作于自收自支的部门。庞大的政府工作人员，造成了政府内部分工过细、人浮于事、办事效率低下，它不仅加剧了乡镇财政的紧张状况，也大大加重了农民的负担。据统计，新密市有一半以上的乡镇干部的工资无法正常发放，有的乡镇欠薪达3个月之久。乡镇财政成了名副其实的吃饭财政。虽然这几年精简机构也搞了多次，但不仅收效甚微，而且有越减越膨胀之势。其实，我们只要从现有干部管理体制来看这个问题，所出现的这些现象就有了顺理成章的解释。既然乡镇干部是由上级任命的，那么你在精简机构时就不能不顾及到上级各部门的意见。而现在上级到下面办事最方便的莫过于在下面有对口的单位，即“腿”。所以，对于乡镇政府来说，精简机构减到哪个部门都是难题。由此而形成的就是政府职能的转换步履艰难。但现实农村经济的发展又逼迫乡镇政权在这方面必须深化改革。因此，出路只有一条，即逐步改变现有的干部管理体制，变乡镇干部由上级任命为由选民直接民主选举产生。以对现实经济运作负责为出发点，来组织乡镇政府，由于切断了层层对上负责的层级式联系，使乡镇干部执政的合法性基础转变了，所以他们可以更加理直气壮地根据当地实际经济发展状况来选择合适的管理方式。这就为我国长期以来一直困扰着各级政府的人员机构精简和政府职能转变奠定了坚实的基础，并开出了一条新路。

其次，现实的农村经济产业结构调整迫切要求我们改革现有的干部管理体制。新密市各乡镇的主体经济，过去一直是靠资源型产品为龙头的，其中煤炭、水泥、造纸和耐火材料是该市乡镇经济的支柱。随着我国经济体制的逐步转变，经济发展水平的提高，经济增长方式由粗放型向集约型的转化，对一个地区的综合经济发展水平、环境质量、可持续发展提出了更高的要求。新密市乡镇经济也面临着资源过度开采、环境恶化、市场萎缩的严峻局面。因此，调整农村经济产业结构的任务相当艰巨。在这关键时刻，以现有的乡镇政权管理模式来完成这一任务，相当困难。因为对于很多习惯于听命于上级部门的乡镇干部来说，农村产业结构调整不过是上级布置的一项工作，一个指令，他们只要硬性布置下去就行了。至于合不合乎当地的实际，对当地经济发展是促进还是阻碍，他们并不太关心。所以在新密市某乡就发生过强行命令全乡改种某种经济作物而失败，给当地经济造成重大损失的例子。在现有的干部管理体制下，一种本来合乎经济发展规律的政策，在贯彻中竟演变成了违反当地经济发展实际的行政命令，不能不说是我国干部管理体制上的巨大失败。这就从反面说明了，改革我国现有干部管理体制的必要性和迫切性。我国改革的目标是要建立社会主义市场经济，但我们不可能用计划经济时期的干部管理体制去进行这种建设。在这方面，充分反映出我国经济体制改革和政治体制改革的不协调性，反映出政治体制改革的滞后性。从市场经济来说，农村经济的产业结构调整，只能在充分尊重农民产权的基础上，通过市场引导、典型示范、技术推广、社会化服务、市场开拓等形式展开。而要做到这一点，乡镇干部由选民直接选举产生，对选民负责，就必然是其中一环。这是从制度上保证我国乡镇政权为人民服务的基础。不然的话，我们就只能诉诸于道德，只能寄希望于乡镇干部的个人品质，希望他们能开明一些，多为老百姓着想，多根据当地实际来作决策，而这恰恰是制度之外的人治的特点。

再次，从扼制我国基层乡镇政权中的腐败行为，使大批有独立见解的基层管理人才脱颍而出来看，必须对现有干部管理体制进行改革。“最大的腐败是组织腐败，最大的浪费是人才的浪费”。这是我们在新密市乡镇调查时多次听到的反映。组织腐败的特点就是权钱交易，而牺牲的则是真正的人才。现有的自上而下的干部任命体制，不仅切断了乡镇政权与人民联系的渠道，而且给了投机者以可乘之隙。在新密市不少乡镇里，就有许多“飞鸽牌”的干部，他们到乡镇工作不是为了为官一任，造福一方，而是在下面镀镀金，好有再向上提拔的资本。所以，这就在当地造成了“要想在一个地方干好不容易，干一般化很容易，干糟更容易”的氛围。这样的干部上任伊始，大都要搞形象工程。当他们拍拍屁股升官后，却给当地留下了一堆烂摊子。至于产生于现有干部管理体制中的买官卖官的组织腐败，更在基层乡镇政权中屡见不鲜。其实，对这些腐败行为现有体制中也有监督的内容，但往往流于形式。干部由上级任命，人大的监督就永远硬不起来，作用也难以发挥。其他的纪检和监察部门的监督，也形式上的多，实质内容少。事实上，往往是腐败闹得太大了，闹得天怒人怨时，才可能惊动上一级领导下来查办，但这时给党和人民带来的损失将是巨大的。在这样的氛围中，有独立见解的基层管理人才的大量涌现从制度上讲是受到制约的。因此，在农村，这种人大多到了企业中，成为农村企业的人才中坚。这就从另一个侧面反映出我国基层乡镇政权人员素质在逐步下降。这充分说明，改革我国现有基层乡镇干部管理体制的迫切性。可喜的是，在新密市，已有不少在乡镇工作的干部认识到了这一点，他们已在用自己的实际行动在力所能及的范围内，改变这一切。

由此也可以看出，村级民主政治体制的确立，村民自治的实现，村级干部由村民直接选举产生，只不过是我们适应生产力发展要求必须走出的第一步。过去上面千条线，下面一根针，穿过的是村一级组织这个针眼。现在针眼变成了乡镇政权，矛盾的焦点上移了，对上负责和对下负责的矛盾冲突点要在乡镇一级展开了。因此，在这个时候，我国不少地方陆续开展的选民直接选举乡镇领导干部的试验，以及大量的有关这方面的研究，充分说明生产关系一定要适应生产力发展的要求规律的正确性。

显然，适应我国市场经济发展的客观要求，适时而又稳妥地推动我国基层政治体制改革，尤其是改革过去那种干部由上级任命，下级干部层层对上负责的干部管理体制，已尖锐地摆在了各级党和政府的面前。这里我们要强调的是，这不是可改可不改的问题，而是早改和迟改的问题，是我国政治体制改革必须与经济体制改革相适应的问题。它必将与村民自治制度一起，在我国政治体制改革中起到农村家庭联产承包责任制在我国经济体制改革中同样重要的作用。

其实，我们在新密市的调查中，同样也感觉到了农村的基层组织正在实施着创新。这确实是我们甚感欣慰的地方。我愿将这些事实介绍给大家。

三、乡镇政权的管理体制改革面临着突破

在历史上，任何一种制度创新在其初始阶段，掌握资源的个人在制度创新过程中往往起着关键作用。一种新的制度的形成，似乎注定要经过这样一个阶段，" 才能成为大家的共识，形成为制度。我们在新密市看到的情况，也正是如此。

关口村可以说是从家庭民主，村民主，目前正在发展到到乡镇民主的典型。 但是直到80年代中期，这里的农民仍然很穷。当时任关口村党支部书记的苏遂陆及村委领导经过调查后发现，在农村实行家庭联产承包责任制以后，农村市场经济的细胞就是农户。这时的农户不仅是一个家庭，更是一个从事市场经营的实体，一个在市场经济中的独立法人单位。而农户的富裕与否，则与一个好的当家人关系甚大。由于旧的传统影响，过去农户中一般都以长辈为家长。这样的家长在带领全家致富方面，却有着很大的缺陷。有的家长知识落后，文化程度低；有的家长思想保守，怕冒风险不敢开拓。而那些家庭富裕的农户，往往都与有一个好的当家人有密切关系。在调查研究的基础上，关口村开展了一场民主选举当家人的活动。每个农户的家庭成员，经过民主选举，产生一个当家人。他要带领全家搞好经营，走上富裕之路。这种选举产生的当家人，就不一定是长辈，而是家庭中知识多，头脑活，善于经营的人。他也不能一选定终身，如果经营的不好，就会在下一次选当家人中落选。通过这个活动，关口村的各村民组的大多数农户，都产生了新的当家人。农户在当家人的带领下，或从事庭院经济，或搞个体运输，或经商，大多走上了富裕之路。

家庭民主发展了，村民们自然要求对村一级的经济组织、集体资产进行界定，责任到人，彻底破除大锅饭的体制。因此，在实行家庭民主的基础上，关口村适应经济和生产力的发展要求，把民主适时地扩大到了村一级。他们的做法是：首先，产权到人，实行经济民主化。经济民主化是政治民主化的基础。早在1993年，关口村就对所有村办集体企业实施了股份制改造，实行股份合作制，建立了董事会或股东委员会领导下的厂长负责制，实现了产权人格化，从体制上彻底改变了产生大锅饭的基因。改制后企业产生了很强的发展动力，同时也带动了关口村个体和私营经济的大发展。为了加强领导和为企业发展服务，关口村成立了新密市关口实业工贸公司，帮助企业解决经营中遇到的各种问题，取得了良好的成绩。现在，关口村的万头养猪场、三叶兽药厂、大河古酒厂等一批骨干企业发展势头良好，已形成了名牌效应。

其次，金融服务社会化、民主化。为了加强自身的资金融通能力，关口村成立了农村储金会，由村民自愿入股，用以解决个体和私营企业生产上的资金周转问题。目前，储金会已募集股金500多万元，为解决个私企业资金短缺提供服务，效果良好。

第三，各种社会保障网络社会化。为解决农民看病问题，关口村投资100多万元，在市卫生局、镇政府支持下建起了关口卫生院，有几十张病床，方便了群众看病住院。他们不仅有中学、小学和幼儿园，还建起了托老所以解决村民的老有所养问题。通过打井，不仅使全村，而且使周围1万多农民用上了自来水。他们采取集体和群众投资相结合的方法，投资1500万元，建起了关口商贸城。他们还安装了路灯，整修了道路，建好了排水道，等等。

在新密市和苟堂镇领导的统一布置和安排下，1998年关口村进行了村委会领导的直接选举。由于在此之前这里开展了从家庭民主到村民主的各项活动，给关口村的村民们带来了直接的实惠，所以这次选举进行得很顺利。一批群众威信高、具有开拓意识、经营能力强、为人正派的候选人进入了村委会领导班子，从而为关口村下一步的经济发展和乡镇民主政治制度的创新奠定了基础。

关口村经常面对这样的现实，每年该村约有60人迁往城镇，有的人花费几千元，甚至上万元购买城镇户口，还有数百人在城镇务工。同时，经过十几年的发展，关口村在三市交界地已形成了较强的资源和生产集聚和辐射能力，但同时也碰到了继续发展的瓶颈。这就是由于它仍旧是一个行政村的建制，很难在土地使用、劳动力流动、资金融通等方面享有自主权。该村渐渐地认识到，城市是社会经济、文化发展的产物，是人类文明的结晶，是生产力发展的标志和社会进步的动力。农村城市化是农村经济发展的标志，是社会进步的反映，是农民的迫切愿望。他们果断调整了发展思路，提出要实现关口城市化。通过发展小城镇建设来推动经济发展和带动基层民主政治建设，从而在村一级的民主政治制度建设的基础上，通过撤村建镇，实现乡镇一级的民主政治制度创新。

早在50年代末，关口和周围5个行政村就是一个政社合一的人民公社。只是后来行政区划作了改变，这个公社才撤销了。今天，经济的发展使关口与周边地区又成为了一个经济共同体，周边5个村也都愿意在与关口的经济联系中共同发展。鉴于此，关口村领导向新密市、郑州市、河南省提出了撤村建镇的申请，并请有关部门对他们的申请进行了具体的论证和规划。目前这项工作正在按照正常申报程序进行着。关口镇的领导向我们表示，他们设想在关口镇正式建立时，要由全镇人民直接民主选举镇政府的主要领导人，镇党委主要领导则由全镇党员民主选举产生，从而在党委和政府的管理体制上实现制度创新，以保证把关口建成为信息、物资、资金、人才集散地，各项城市功能基本齐备的小城镇。

关口村从家庭民主、村民主到正在发展的乡镇民主，通过大力发展小城镇建设来带动民主化改革的事例，在新密市很有代表性。它说明了农村经济体制改革和农村市场经济的发展对我国基层民主政治制度的建设的客观要求。家庭经济的发展，要求有相应的家庭民主形式与之相适应。村级各类经济组织的发展，一批村级重点企业的壮大，同样要求在村一级实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，明确产权关系，实现产权的人格化。现在关口村的经济发展又到了一个新的阶段，他们要通过撤村建镇，通过农村的城市化建设，来进一步推动经济的发展，并同时在乡镇民主政治制度的建设上实现创新。可以预见，这一从基层生发出来，基于经济发展水平不断提高而产生出来的在民主政治制度上的创新，不仅具有坚实的群众基础，而且预示着我国基层民主政治制度改革的发展方向。

四、从村民自治到乡镇民主制度的建立是一种历史性的趋势

在新密市的调查中，我们感到从村民自治发展到乡镇民主制度的建设是一种历史性的趋势。但它的发展并不是一种线性过程，并且比村级民主要复杂得多，似乎比我们原来的设想也要慢些。然而，我们也必须看到，从村级民主发展到乡镇民主，已经成为不少农民和干部的愿望和要求，而且在即将成立的关口镇将开始进行试验。这是一种很有前途的事业。

至于这种趋势会发展得快些还是慢些，在我们看来，主要取决于以下因素。

第一，农村市场经济的发展和农村经济产业结构调整的速度。政治是经济的集中表现。自从90年代中期我国推行产权制度改革以来，至今在县级及其以下，原来意义上的国有企业和集体企业已基本上进行了股份化改造。在竞争性的市场体系内，各种经济成份的企业初步具有了平等的地位。在新密市，这一经济民主化的进程正在和将要对现有的基层管理体制产生重大影响。

这种影响首先来自企业改制后领导和决策体制的转变。在传统的国有和集体企业里，其管理和决策体制一直是沿用着政府部门的模式，企业干部由上级政府主管部门任命，并具有行政级别，政府参与企业的经营，所以政企不分。改制后的" 企业，首先是产权的边界被界定清楚了，使企业逐渐成为真正的市场主体。这时企业与政府的关系，将逐渐从领导与被领导的关系，变成在现有法律框架下的民主合作关系。他们在市场经济中所必须遵循的就是有关法律的规定。政府依照法律来维护市场的正常运作，通过其行为来弥补市场的不足；企业则依法经营，照章纳税，以追求最大经济效益为自己的目的。 但我们也要看到，目前我国农村经济的发展并不平衡，而且正面临着产业结构调整的艰巨任务。中部省区的农村经济自1997年以来，由于受亚洲金融危机的影响，自身结构性矛盾也日益暴露，正经历着经济发展速度逐年下降，产业结构调整缓慢的困难时期。在这种大背景下，保持稳定就成为了压倒一切的任务。这必然影响到对乡镇政权管理体制的改革和创新。但困难也是机遇。固守着过去的传统做法并不一定就可以渡过难关。相反，适应社会主义市场经济的要求，在农村产业结构调整中积极探索新的管理思想和管理方法，适时实施制度创新，恰是我们走出困境的正确选择。

第二，对乡镇民主的理论和实践的认识。我国基层的民主政治建设，是一项广大人民群众参与的事业。其进行的深度如何，发展的快与慢，与广大群众对此的认识有密切关系。从理论界来说，在加快经济体制改革的同时，适时地推动我国政治体制改革，尤其是基层的民主政治建设，已基本达成了共识。但从实际操作层次上看，仍有赖于广大基层群众对此的认同与共鸣。这种认同，从基层的群众来说，只有建立在能够促进当地的经济发展，充分调动群众的生产积极性，给当地人民带来经济上的实惠的基础上，才是巩固的和有益的。仅仅为了政治来进行这种改革和创新，是会脱离群众的。回想我国农村之所以搞大包干能够取得成功，关键在于这种制度创新落实了农民的产权，给农民以实惠，农民通过自己的劳动可以取得应有的经济回报。现在我们要进行农村基层的政治体制改革，也只有在保护农民的产权，提高行政的透明度，公平，公正，公开，由农民直接选举能够代表他们的乡镇干部的基础上，才会步步推进。

我们应该看到，改革的过程，是一个学习和探索的过程。实行基层民主政治的过程，同样是一个全体人民学习和自我教育的过程。由于几千年来我国封建传统中皇权思想和几十年来计划经济体制的影响，要使我国广大基层的人民摆脱任人摆布，无所作为，把自己的命运系于个别“清官”身上的传统思维和行为习惯，摆脱“民主民主，党委作主；选举选举，多此一举”的思维定势，是相当艰巨的。在这方面，存在着两方面的困难需要克服。一是几十年来适应计划经济体制的干部管理体制需要进行改革，改变基层干部眼朝上为眼睛朝下。二是使广大农民真正认识到自己的民主权利，认识到可以通过行使这种权利来改变自己所处的环境，而不再陷于“不论怎麽选，反正都是上面说了算”的无所作为的思想。

这样看来，对于这项工作，党和政府的推动是十分重要的。对于一个后发展国家，无论是经济上还是政治上的制度创新，都离不开政府的强力作用。早在19世纪，马克思就指出，自发的工人运动，只能产生工联主义，而产生不了科学社会主义。而要建立现代的民主政治和法制社会，就需要党和政府不断向广大民众灌输一种新的观念；用实践中的典型案例对其合理性不断地予以证明；并在党和政府的文件和政策中不断加以确认。这是基于我国中央权威和权力集中强大，而社会基层自组织能力普遍较弱的现实而作出的合理选择。尤如我国经济改革初期，由于个人和企业的力量过于软弱，其动力主要来自各级党委和政府一样，恐怕在政治体制改革领域中，我们也无法超越这一规律。但政府的作用会随着生产力的发展，经济发展水平的提高，企业和个人民主意识的增强，基层群众自组织能力的不断发展而逐渐减弱，并最终让位于制度的作用。具体讲，就是要从政府推动与优秀领导者个人才能相结合的形式，逐步转变到依靠制度和广大意识到自身民主权利的民众相结合的路径上来。而这种制度正是基层群众在长期的民主政治建设中不断创新的结果。

第三，乡镇干部的政治素养。任何一种制度创新，都是要靠人来完成的。要实现我国基层的民主政治制度方面的创新，同样离不开广大基层干部的努力。由于我国地域辽阔，经济发展水平差异大，加上传统管理方式和思维方式对人的思想的束缚，所以表现在乡镇基层干部的政治素养方面，也是参差不齐。客观地讲，我国目前仍处于人治成分大于法治成分的环境中。但中国改革的一个突出特点，是中央为地方在制度创新上提供了隐性的活动空间，为地方之间的相互竞争，尤其是充分利用政策提供了激励机制。具体表现为：一是中央改革措施出台时过于原则，常常给地方执行者提供较大的理解空间和实施的灵活度。二是在一些制度的空白地带，不反对创新。有了这样的条件，加之在“人治”社会中个人作用的重要性，就为掌握资源的领导者在制度创新上提供了一个较为宽松的活动舞台。我们在新密看到的正是这样一种情形。在这里，我们不光看到了个人在制度创新和民主化建设方面的积极作用，而且了解到经过多年的探索和实践，他们已不满足于“人治”，而主动要求向法制和正规的制度方向转变的强烈愿望。因为“人治”是一把双刃剑，它可以使能人在台上时辉煌一时，也可以使能人离去后所创下的基业毁于一旦。

虽然我们看到的即将发生在乡镇政权管理体制上的制度创新，在新密市还只是个别现象，但这代表了一种方向，说明从精英政治、能人政治向制度化、法制化的转变，是一条不以人的意志为转移的客观规律，如果违反这一规律，就必然在经济发展和民主政治建设上要付出巨大的代价。我们相信这种典型所具有的示范效应，将影响整个新密市的乡镇政权管理体制，并逐步提高乡镇干部的政治素质。它的发生，扩散，正是我国农村基层乡镇政权管理制度改革的希望。

总之，在我们看来，对我国农村乡镇政权管理体制的改革和创新，既要积极研究和推动，又不能拔苗助长。正确的做法是因势利导，让有条件的地方先走一步，自然发展为好。因此，我们需要继续对处于转轨中的新密市乡镇政权体制跟踪调查，并继续对关口镇的创新经验予以关注。