中国农村综合改革的基本内涵及其政策走向

" 【摘 要】中国取消农业税标志着“以农养政”时代的终结，进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的后农业税时代。下一步，我国应按照完善社会主义市场经济体制和建设现代国家政权“双重建构”的整体思路，全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和基层社会管理体制的综合改革，重点推进农地产权制度、民间融资机制、乡镇政府机构、农民义务教育体制、县乡财政体制、农村公共产品供给体制、农业科技推广体制和国民收入分配制度、财政制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度等一系列的配套改革，为建设社会主义新农村提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层社会的民主政治。

【关键词】后农业税时代；新农村建设；农村综合改革；整体推进；重点突破

一、问题的提出

那么，应当如何去认识和理解农村综合改革的基本内涵呢？应当如何去全面准确把握农村综合改革的目标和主要任务呢？应当如何处理和解决“整体推进”与“重点突破”的关系呢？我认为，首先搞清楚这些问题，对于我国科学制定农村综合改革的基本政策架构至关重要。

二、我国近30年来的农村改革发展历程回顾与总结

（一）从1978年到1988年，是我国农村改革与发展的“第一个黄金时期”。

（二）从1988年到1998年，是我国农村改革与发展的“停滞阶段”，出现了“三农综合症”。

（三）从1998年10月至今，是我国农村改革与发展的“第二个黄金时期”。

三、我国农村综合改革的基本内涵及其政策走向

国务院日前在北京召开的全国农村综合改革工作会议上提出了，“十一五”时期，我国农" 村综合改革的目标和主要任务是，“按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设”[2]。如果按照这种提法，那么下一步农村综合改革的实质和核心只能是涉及上层建筑领域的重大变革，因而它的基本内涵就是“以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革；以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革；以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革”[2]。概括起来，它主要是解决两个问题：一是基层行政管理体制改革；二是农村公共产品供给体制改革。我认为，这是延续了过去“单打一”的改革思维定式，并没有把“整体推进”和“重点突破”有机地结合起来，通盘考虑农村综合改革的基本政策架构，是不全面的、不彻底的、不完善的。

集资金，引导资金向高效益方向流动；对乡镇企业政企分开和私人资产社会化也有一定的促进作用。因此，要积极探索，总结经验，促其健康发展”[5]（p891）；2002年10月，党的十六大报告又进一步提出了，“要放宽国内民间资本的市场准入领域，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境”，“让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。但到目前为止，中国9亿农民的主要融资渠道仍然是依靠亲戚朋友之间的私人借贷，而从国家正规金融机构获得贷款的农户尚不到五分之一，且大多数基层金融机构对农户贷款采取“以定期存单作抵押”或“高息放贷”的方式，致使普通农民群众贷款无门。据有关专家测算，目前我国县域内平均每年流出农村的资金数额高达6000亿元，一个县平均每年净流出资金在3亿元左右。就基层农业科技推广体系建设而言，截止2001年底，全国各类专业技术人员总数为3053.3万人，而农业科技人员仅为135万人，大约占4.4%左右，且长期存在着管理体制不顺、运转机制不活、人员队伍不稳、经费保障不足等问题。总的看，目前我国农村的土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿、甚至有所倒退，由此造成了农村生产要素不断地向城市和工商企业“逆向流动”，最终导致亿万农民失去了自身的“造血功能”和自我发展的能力。这是制约我国农业和农村发展、农民增收的重大体制障碍。粗略估计，目前我国有接近2亿人的农民工长年在为城市创造财富，他们平均每人一年创造的经济价值大约在25000元左右，而每人一年充其量只拿回家乡8000元，剩下的17000元都留在了城市，仅此一项就高达3400亿元。可见，建设社会主义新农村，光靠国家给9亿农民“输血”不行，应当重点做好“放活”农村经济政策这篇大文章。

综上所述，我国要想从根本上解决好“三农”问题，不仅寄希望于逐步改变城乡二元结构及其体制和机制的问题，而且寄希望于全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制等领域的综合性改革。一般地说，农业属于“弱质产业”或具有“微利性”" ，工业属于“竞争产业”或具有“赢利性”；农村属于“人口分散区域”或具有“资源扩散性”，城市属于“人口集中区域”或具有“资源聚集性”；农民属于“弱势群体”或具有“易侵害性”，市民属于“强势群体”或具有“保护性”[19]。因此，扎实稳步推进社会主义新农村建设，光靠国家给农民“输血”不行，单靠发挥市场机制的作用也不行。下一步，我国农村综合改革的重点是推进农地产权制度、民间融资体制、乡镇政府机构、农民义务教育体制、县乡财政体制、农村公共产品供给体制、农业科技推广体制等一系列的重大改革，不断增强农业和农村经济发展的内部活力；同时，要加快建立和完善城乡统一的户籍制度、就业制度、税收制度、公共财政制度和社会保障制度，为建设社会主义新农村提供体制保障、财力支持和动力源泉。只有这样，才能使我国农业和农村发展走得更快一些，走得更好一些，走得更远一些。

参考文献：[2] 温家宝.不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障[J].求是，2006，

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[3] 中共中央组织部.农村基层干部读本[M].北京：党建读物出版社，1999.

[4] 杜润生.中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京：人民出版社，2005.[6] 温铁军.新农村建设实践中的反思[A].中国（海南）改革发展研究院.中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革[C].北京：中国经济出版社，2006.

[7] 邓小平.邓小平文选（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993.

[8] 张新光.论我国农地平分机制向市场机制的整体性转轨[J].西北农林科技大学学报，2003，

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[9]【美】詹姆斯·C·斯科特.农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存[M].南京：译林出版社，2001.

[10] 中共河南省委政策研究室.发展农村集体经济之路[C].郑州：河南人民出版社，1991.[12] 刘慕学，张 军.总结简政放权经验，强化乡镇政权职能[N].大众日报，1988-1-4

（1）.[14] 农业部报送国务院《关于全国乡村两级不良债务清查工作的报告》[Z].2000-08-15.

[15] 万里.认真解决当前农村存在的问题[A].万里文集[C].北京：人民出版社，1995.[17] 刘尚希.解决县乡财政困难的根本在于打破城乡分治[N].中国经济时报，2005-02-08（01）.[19] 张新光.当前中国农村改革进程的基本判断与前瞻[J].河北学刊，2006，

（3）：54～57.