新村治构想

--村民自治与合作社改革可以并轨

一、村民自治的困扰

村治，即乡村治理。村民自治是新时期村治的一种有益探索，但是遭遇重重困扰。首先，作为一个“群众性自治组织”，从理论和法律上讲，村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会，难以避免地，更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命（抓办计划生育）”，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所”的职能，在这个意义上，“行政村”的称谓倒也切中实质。

如果真正落实了村民自治，村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制，在现行体制下，则还有“尾大不掉、政令难通”的担忧，亦非空穴来风。其实，从法理上讲，村民委员会是否有义务为行政当局“要粮”、“要款”、“要命”，尚且值得质疑，何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。《村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，从其语气上说，这种“指导、支持和帮助”可以接受，也应该可以不接受，何况后面还规定，“乡、民族乡、镇人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”呢。第四条还写道，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，但这究竟是一般性描述还是强制性义务，立法者似乎也是颇费踌躇的[]。如果村委会具有无条件、无止境的“协助”义务，则将在事实上丧失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。

现有的案例显示，上级内定人选之外的“黑马”上任后，多能主动示好于基层政府，卖力甚殷，这不妨理解为传统合法性诉求的一种模仿或沿袭，但是，这种惯性难以持久，因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。所以，在所谓村民“民主”自治的旗帜下，乡村精英如果挟“民意”自重，消极抵制乃至积极对抗行政当局，应该不致令人大感意外。对此，不能脱离现实的利益格局，寄希望于个别人的甚么政治觉悟。当然，基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义”倾向，而村民对于唯上是从的村委会的不满也日益滋长。这种内在冲突、“两头受气”的局面，更可能使得乡村精英自甘游离于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓当道。从长期的演变来看，势必严重动摇现政权的根基，危及国家的长治久安。

此外，同在村一级，现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位，理论上难以解释，实践中更不便操作。根据常识也不难想见，他们的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，观点、主张更可能不一致。这样两个权力中心，并无明确分工，各自都有“尚方宝剑”在手，很容易滋生事端，内耗不断。相比于村党支部，在理论和法律上，也在大量的现实中，村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。相当多的地方过度强调村党支部的核心作用，造成村支部过度干预乃至包办村委会工作，将村委会变成了村党支部的辅助组织，使村委会丧失其自治功能，严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展[]。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计，如交叉任职、“两票制”等等，意在拓宽村党支部的民意基础，使“党的领导”兼容于村民自治的框架。

但是，现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微，偶有成功的经验也无普遍推广的价值。表面上看这是一个“平行结构”的问题，其实从深层来说，也是一个“上下结构”的问题。村委会与上级政府并无隶属关系，而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。《党章》第十五条规定，“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，第二十九条规定，“党的支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”。《中国共产党基层选举工作暂行条例》第十五条更规定，“上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”，第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。中国共产党是我国唯一执政党，从广义上讲，党的组织是政府机构的组成部分，党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部，特别是村支书，更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。我们倾向于认为，村民委员会与村党支部之间的紧张关系，有相当因素仍然是村级社区与上级政府可能矛盾的反映。

凡此种种，促使我们对于现行村民自治模式加以反思。村委会单纯充当政府与农民的中介，必然遭遇到上述困扰。片面强调程序化、常规化的基层“民主”机制，不足以解决问题，反而带来高额的运作成本。虽然自治组织代行部分行政职能，在历史上和国际间都是有例可循的，但是往往隐含着一定的交换条件。现在的情况是，政府之于村委会，欠缺一种类似于谈判协商从而达成合作的机制；同样地，村委会之于农民，也更多是一个索取的机制，少有回报。村治问题之求解，首当矫正上述不对称的制度安排。

村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，这是村治的两种应有职能。实际上在新的市场经济形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显得势单力薄乃至于软弱可欺，那么，适当组织起来，有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。国际经验表明，合作社或农协就是这样一种可行的方式。但是，我国旧有供销社、信用社系统的改革以及新生的合作社、专业协会的发展，并未被纳入现行的村治框架。

二、合作社改革的误区

合作社在我国，长期被视为一种“集体经济组织”。自从人民公社解体以来，有关农村集体经济组织的设置及其地位，有关规定较为含糊，莫衷一是。从过去的“生产队”演化过来的“居民小组”，从“生产大队”演化过来的村，也已经成了“集体经济组织”的代名词，以便在名义上，拥有农村“集体”土地的所有权[]。现在想来，改革之初在推行家庭承包的同时，不忘强调“双层经营体制”与“集体经济组织”，恐怕更多出于政治上的顾虑，唯恐被指责为“私有化”、“回头路”，所以差不多是“虚幌一枪”。这与今天面向市场经济所呼唤的农民合作组织，背景和意义迥然不同。

中国的供销社、信用社等“合作社”，当年在相当程度上，正是为了对农民进行“社会主义改造”、乃至进一步提取工业化积累，才建立起来，是为先天不足；此后竞相追求“一大二公”，职工以“非农户口”和吃“商品粮”为荣，干部以“行政级别”和“政治待遇”为念，产权不清，管理不善，是为后天失调；作为计划经济的历史产物，长期又处于行政垄断地位，简单地指望他们摇身一变，放下身段全心全意为农民融入市场经济服务，是为南辕北辙。

当然，现在也有不少供销社和信用社的官商习气在市场竞争的压力下有所转变，甚至开始改善了服务态度，实现了一些“经济效益”。但从目前的主流方向上看，它们主要不是恢复合作社的性质，而是纷纷化身为经营自主的独立企业，以利润最大化为主要（甚至是唯一）追求；更有甚者，在“内部人控制”下，完全以职工或个别领导的利益为转移。有的供销社不遗余力地盘剥农户（往往也是自己的社员），较私商亦有过之；有的信用社则参与高利贷。以农村信用社为例，其对社员的贷款程序、标准与商业银行基本相同，非社员贷款比重占到30—50％[]。至于民主管理云云，亦长期流于形式。所以在农民看来，信用社并非自己的互助性合作金融组织，而是政府部门(或国家银行)的附属机构；同样道理，供销社也难区别于一般商业企业。

突出的问题还在于市场准入。现有的供销社、信用社虽然难以适应形势的需要，却在各自的领域享有排他性的专营权，借助其垄断地位将低效、浪费和腐败所导致的高额成本转嫁到农户头上，导致农业成本的不断上升。近年来，农业服务费用上升了22%，年均增长9%，这也是农民负担过重的一个原因。农业固然是国民经济的基础，但从社会再生产过程来看，也只是其中的一环，有其上游和下游。农户参与市场经济，必然是有进有出，同样是“两头在外”。择其要者，一头是购进化肥等农业生产资料，一头是卖出粮食等农产品。问题是众多分散的农户处于双重的市场垄断之下。在粮食市场上面临着粮站系统的买方垄断，在化肥等农业生产资料市场上面临供销社系统的买方垄断。在此情况下，任何新生的流通合作社都是难有作为的。

三" 、村治的整合

现在看来，村民自治的实施与农村合作社体制的改革各行其道，都难以成功；要其成功，有待于两者的胜利会师或整合，实现新村治。从村委会来说，两头受气，也是因为功能过于单一。无论为上级政府代收代缴，还是仅仅维持自身的运作，办些社区公共事务和公益事业，村委会都必须直接面对众多分散的农户，资金筹措殊为不易，更容易导致干群的对立。何况合作社系统，再加上国营粮站，控制了主要农产品和农业生产资料的基本购销渠道，在这种利益格局之下，村民自治的空间极其有限，“民主”无甚可为，命运并非操之在己，打一个未必恰当的比方，乞丐群体不会因为内部民主而变得富有，囚犯群体不会因为内部民主而赢得自由。

但是，如果我们转换思路，将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架，在乡村设置综合性的基层农协，确立其法人地位，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，就可以同时借助市场中介的机制，在自愿交易的基础上，从流通环节获取必要的盈余用于社区公共事务和公益事业，这样不太容易遭到农民的抵触，也极大降低了征收成本。

从农村合作社来说，我们长期视之为“集体所有制企业”，却几乎忘记，从其历史渊源来看，这个集体并非内部的员工集体，而是当年的“社员”集体。当年的“社员”就是今天的村民。市场经济条件下，合作社及其员工之间仍然适用一般的雇用劳动关系，“社员”之于合作社，则应当诉诸于资本的逻辑（虽然这些资本的份额通常比较持平）。所以，农村合作社的迫切问题，是从“官本位”回归社会，重返社区。但是，供销社、信用社的规模多已较大，直接改制为基于村民个人的会员制组织，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理结构。结合农协的设置，这个问题可以迎刃而解。譬如，将这些合作社成建制划归农协，或者，合作社以基层农协为其单位会员，就比较容易解决“所有制缺位”的问题。

欲加强农协地位，必先充实其法人财产，在改革的起步时期尤其如此。除了上述“收编”合作社的措施之外，还可从农村集体土地中划出适当比例的“公地”，由农协支配，以其出租收入支持社区组织的运行。在传统社会条件下的宗族自治，不是也有类似于“公地”的制度安排吗？农协也应当是村办企业权益的合法持有者。另外，原来“公社”一级的“集体”资产，在“社改乡”过程中，似乎不知所终，其实大都纷纷演变为乡镇政府所有或实际控制。如果按照一些学者的主张，撤销乡级政府建制，缩编为乡公所，则应有一些乡镇财产“物归原主”，由农协代领。在县乡机构改革中，如农技、农机、农经之类的所站，也可以精简整顿后整体划归农协，或成为个别“收编”的对象。最后，既然已在考虑减持国有股以充实社会保障基金的问题，那么，国有资产净额当中属于历史欠账的部分，除了包含国有企事业原有职工的应提未提的养老金之外，还有在农业统购统销和工农产品剪刀差的体制下所转移的巨额农村积累；所以，也不妨在国有资产净额中划出一定比例，由全国性农协持有，以加强其行业协调实力。这样做，并无私有化之嫌，还有助于国有企业改革。至于划出比例的确定，并不需要太精确，好比是“肉烂烂在锅里”嘛。

政府以立法方式，赋予农协一定的专营权，隐含地换取农协在行政上必要的合作。譬如，现行的粮食、棉花和化肥、农药等专营权，如果还要有所保留，就可以赋予农协，至少也要确立农协的主渠道地位。台湾的经验可资借鉴，在那里，“农会经收三分之一的生产稻谷，分配五分之四农民使用的肥料。农会办理农业推广计划。”而台湾“政府”的农业改进计划透过农会达与农民。台湾“政府”的责任减轻至仅限于政策制定和辅导监督，而将实际执行之责任交付农会]。目前台湾农会开展的四大业务，供销?包括供给、运销、仓储、加工、制造、运输等′、信用(包括存款和放款?、农业推广?包括家政改进，农事指导等μ、家畜保险ò包括疾病预防、疾病治疗、死亡赔偿¤等，深入和带动千家万户。

农协有此实力，很大程度上就可以市场化运行。而国家在农村的财政收入，也可以通过农协完成。当然，农村税费本身有一个改革问题。釜底抽薪的办法，是大力精简税费[]，在归并之后，也尽量不要直接针对农民个人收取。此外，政府的法定义务，如农村基础教育，应由财政确保，不应成为农民的负担。这样农村的官民矛盾可以大为缓解，原来村委会的那种不尴不尬的苦衷，可望消解于无形。至于村委会的名义是否保留已经无关紧要。可将村委会作为基层农协的常设执行机构，以在较大程度上兼容于现行的《村民委员会组织法》；也可将村委会变成农协的一个内设的社区服务部门，不再直接由选举产生；或者完全取消村委会，最多只设一个礼仪性的村长。

为免农协重蹈传统农村合作社的覆辙，社团民主非常重要。与大陆具有基本相近的历史文化背景的台湾，其农会最早产生于1899年。日本殖民统治时期，农会会长和重要职位，多为各级行政长官兼任或者委派，农会成为殖民政府控制农产品的半政府机构。有研究者指出：“因长期受日据政府的控制，一切以统治国家的利益为依归，而使其组织和会员关系脱节。以致会员与对农会的业务漠不关心D)。1949年，台湾农会和合作社两大农民组织合并之后，农民组织被地主、商人和退职政府职员把持。和退年的一项调查表明：当时有一半以上的农会会员不知农会为谁所有，回答农会为农民“自有”的只有一人。?óD?年，美国教授安德森提交考察报告后，农会被改组，中心内容就是废除了指派农会干部的做法，使所有会员代表，农业小组正副小组长、理事、监事以及业务主管、总干事，都由农会成员以直接或间接选举产生。“台湾农会的真正发展是在úéú?年……将农会交由农民控制，因而会员人数急剧增加，业务数量逐年扩展”e)。现在，台湾的“农会法”规定了自上而下的农会选举制度、规定了各级农会会员代表中，应有三分之二以上为自耕农、佃农及雇农。理事及监事会要有三分之二为佃农和自耕农。台湾农业发展和乡村建设的这些经验教训，非常值得我们注意。

村治不仅仅是田间地头的事情。如果仅仅通过村民自治的渠道，尚无法把农民的利益反映到诸如“入关”谈判这样的决策过程中去。农协组织，或农协参与的组织却可以起到这样的作用。以澳大利亚农场主联合会中谷物委员会下属的小麦管理委员会(也称小麦局?为例，法律规定设立一个由èá人组成的理事会，其中主席一名(必须是小麦种植者?，澳大利亚联邦政府代表一名，小麦种植者代表ú名（每州一名），由联邦初级产品能源部任命的专家代表′名，其中一名必须是小麦种植者代表。这个理事会的成员由澳大利亚谷物委员会推荐，联邦政府初级产品能源部部长任命。如果部长认为谷物委员会推荐的成员不合适而不予任命，则由谷物委员会重新推荐。对小麦管理委员会理事会的成员，部长只有任命权，没有推荐权?)。

农协的层层组织，自下而上，不宜采取“民主集中制”，而应发展类似“联邦制”的组织形式，借助各种纽带包括企业集团式的股权或契约纽带，联为一体。这类网络化组织的产生与发展，将大大拓展中国农民生活的公共领域。如哈贝马斯在分析十八、十九世纪欧洲国家政治民主化进程时，特别强调了这一时期资产阶级各类自治组织的作用。他认为，资产阶级公共生活在促使欧洲国家公共权力与社会权力的分离，培育资产阶级主要的民主原则方面功不可没?)。就我国的实际来说，现有工会、青联、妇联、工商联等全国性群众组织，而农民作为中国最大的一个阶层，也应当有自己的组织在中央和地方各级决策过程中反映自己的诉求。所以，村治整合的要义，不止在基层，更在基层之外，必将有力的促进不同层次的社会主义民主建设。