反思三农问题的解决路径

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摘要：如果不把改革的目的明确，如果继续把改革作为权力集中和权力上收的手段，再怎么改革都会走不出“权力控制”的传统治理习惯，都会“有多少改革都会重来”。改革本来应该是如何样来控制权力，而改革的结果却是如何样来用权力控制民众和基层组织。因为都希望能够实现利益的最大化，为了自己的利益能够占有更多就只有希望尽可能地减少参与分配或竞争的人数，都希望减少别人而不是自己。虽然有群众观点和群众路线，却是在上级要求下进行的，是向上级负责的其中一个具体内容；当上级变成一个一个具体的人时，就会变成向领导者个人负责；每一级都向上级负责，到中央后，中央反过来要向群众负责，使离群众最远的政府却要最终向群众直接负责。经济体制改革由市场来优化经济资源配置，政治体制改革如何来实现政治资源（权力）的优化配置，这是当前中国改革的核心问题。要从根本上解决三农问题，除了进行体制创新，没有第二条路可走。

“三农”问题，作为一项事关国家和民族兴衰的重大历史课题，列为党和政府工作的重中之重，在今后半个世纪以内，将是全社会长期关注的热点。近二十多年特别是近十多年改革的经验教训表明：农村进一步的改革和发展，再不能头痛医头脚痛医脚了，迫切需要战略规划和整体安排，迫切需要明确今后的方向。

一

撤销乡镇政府，国家与一家一户的农户打交道，太高的交易成本谁来承担？对于农民而言，官僚的县市政权是否符合自己的口味？对于县市政权而言，是否能够真正满足农民的需要？是减人减机构来减轻财政负担，还是这个职能需不需要存在？怎么不先定位这个职能，再根据职能定事？事有多少财政就要给多少，以钱养事，人随事走，按照市场经济的法则，人就会自然分流配置到比较利益高的行业上去。如果职能和体制不改，不仅会使改革带来尖锐的利益冲突，而且改了也是换汤不换药，旧的矛盾没有解决，反而引发了新问题。原税费改革时，主流社会一致认为，只要进行税费改革，只要减轻了农民负担就能够根本解决三农问题，最简单的办法就是砍掉一部分。而现在的乡镇改革，又是简单地采取“减”的办法。怎么能首先考虑养乡镇政府的财政支出从哪里来，而不首先考虑农民是否需要？农民需不需要国家为他们提供公共服务？农村社会需不需要国家提供乡镇政府这样一个公共产品？城市的社区组织都由政府财政负责，而农民的乡村政府却要取消，这不是在歧视农民吗？

二

既然“三农”问题解决的出路是改革，那么，改革的目的是什么？出现了一个问题就找出一个牺牲品，学界予以证明，媒体跟风而上，如此改革是把问题推迟给下一代。所以，我们当前的一些改革机制是矛盾积累机制而非化解机制。政府的本能就是扩展权力，而改革就意味着调整权力。因此，在权力体系中，处于弱势地位的乡村组织，就自然成为一个政治上的牺牲品。比如公车改革为什么要从交通不发达的县乡改起，而不是从交通发达的省市两级改起？减少的财政成本究竟有多大的空间？国家财政真的没有钱吗？巨额的公款出国考察和公费旅游都是哪些人？巨额的公款买小车和公款吃喝消费（媒体报道每年公款吃喝一项就是是几千个亿！）都是哪些人？是不是减了农民所需要的乡村人员工资就可以有更多的公款消费空间？当看到戈倍尔日记中“用不着谋求知识分子的皈依。因为知识分子从来都不皈依，而是永远倒向强者。”这样一段话时，才终于明白学者和专家们的原则。

所以，我们首先要明确改革的目的。农村的改革到底是为了谁？为了方便群众还是为了方便官员管理？是不是为了减少政府与民众的管理成本而不惜提高民众与政府的交易成本呢？改革本来应该是如何样来控制权力，而改革的结果却是如何样来用权力控制民众和基层组织。改革的方向是：有权有利的部门上收，无权无利的包袱下放。重视三农问题如何重视？凡是收钱的职能部门上收吃皇粮，如公安、电力、邮电通信、烟草、技术监督、国土、工商管理；凡是服务农民的都下放给市场，如农机、农技、种子、农资、文化、水利、卫生等。农资和种子不专卖，烟草要专卖，哪个重要？农技和文化干部不吃皇粮，卖土的国土部门却要吃皇粮，如何公平？矛盾为什么会在基层大量地积压？因为有权管不到的高高在上，反而在不停地收权。而管得到的基层政府通过八十年代以后一次一次的改革被不断地被削权，无权无力去管。因为乡镇政权已经被解除了法定的职能武装，上级舍不得把权力再吐出来，农民感觉到也没有多大的利用价值，所以现在有人建议作为县级政权的派出机构，有人干脆提出彻底取消。而问题是，一次一次的改革不仅使乡镇政府已经不是政府，而且使县政府在各个部门权力全面扩张之后的垂直管理之下早已成为了“半边政府”。可以说，只要这样的改革继续推进下去，“县级政权作为省市的派出机构”或者“干脆取消”的观点，迟早会被一些数学功课好的“减法学者”提出来。

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三

关于乡镇问题，既有农民的负担问题，也有行政效率优先牺牲公平的问题，更有政治民主的问题，很少有人站在社会发展的历史长河中来看待乡镇问题的解决，也很少有人站在整个行政体制中来看待乡镇问题的根源。出现了司法腐败，我们就要取消司法机关吗？如果我们需要它，我们就来改造它。就如同有些科幻电影，人类创造了机器人，机器人反过来统治人类；同样，公民设立了政府，政府反过来统治公民，这才是问题的关键所在。

事实上，随着现代化带来不可阻挡的城市化，农村的人口的将不断地转移。根据笔者的实地调查，转移在外的农村流动人口最低的村达到了40%，最高的村达到了70%，而边远的山区平均达到了60%以上。如果小乡并成大乡，小村并大村，且不说需要多少的行政成本，而随着人口不断的转移，乡村的区划岂不是过几年要更换一次？如果用发展的眼光看问题，村的概念将逐渐成为历史，今天的村将成为未来的村民小组，今天的乡镇将是未来的村落，那么，未来的乡镇治理，必然是今天的村民自治。为什么有人喜欢机构改革上的“分久必合，合久必分”？由于权力资源上的重新洗牌，也就拥有了权力的重新分配权，合是一次，分是一次，使权力市场的供求关系不断更新，何乐而不为呢？对于机构改革和人员分流，在任的领导积极性最大，可以说他们是最大的既得利益集团，可以通过改革的利益调整、利益的重新分配来巩固和发展、扩大自己的利益。比如说人员分流了，财政支出压力下降了，在目前财政的支出很不透明的情况下，主要负责人的自由开支就有了更大的空间。对于现在的一些领导人来说，农民多是一个负担，干部多了也是一个负担，最终人多了都是负担；而非人多力量大，并非人是生产力中具有决定性的因素。因为都希望能够实现利益的最大化，而资源有限，人越多竞争性就自然越大，为了自己的利益能够占有更多就只有希望尽可能地减少参与分配或竞争的人数。所以，都希望减少别人而不是自己。这个时代的口号是效率优先，作为当权者也就是既得利益集团制订的游戏规则，在改革的旗号下就轻易地减掉了对方，谁胆敢反对改革呢？人居然成为了人类社会的包袱，这是我们现代中国社会的悲哀！

可究竟是人创造财富，还是财富创造财富？什么是社会发展的根本动力？如果人是生产力中最有活力的因素，为何中国举国上下都在把人作为包袱？怎样才是“以人为本”？中国的“世界工厂”和中国产品的国际竞争力是靠资源和资金优势还是靠人的优势？是农民工养活了城市还是城市养活了农民工？为什么发达地区和城市计算人平国民生产总值时不包括农民工呢？中国能有今天这样的发展成就，关键是人。首先是农民的牺牲，其次是工人的牺牲，现阶段是乡村的普通干部在牺牲。是农民牺牲了土地和效率优先的分配制度对工业和城市优先的结果；是工人在国有企业改革中放弃了数十年低工资成本创造的巨额积累的结果；是农村负债培养了数以万计各类大中专院校毕业生流入城市和工业的结果；是乡村干部在不仅欠发工资而且还要借钱交税的情况下用“讨饭财政”稳定农村为城市发展输血的结果；是农村流入品类齐全、物美价廉的巨额劳动力不断满足城市和工业发展需要的结果。

群体上访和群体事件并非要推翻现行的政府，核心问题是现在的民意是不起作用。更何况作为民意代表的人大代表，都是红帽官员和红顶商人，民意几乎没有渠道可言。各级的人大代表、人大机构和政协委员、政协机构，占有了大量的资源，包括政治资源和经济资源，可稳定社会的政治效应很低，而财政成本太高，可以说国家权力体系中出现了重大资源闲置。因为他们作为“官员代表大会”，除了谋求集团利益和个人利益外，基本上没有履行法定职责，处于不作为状态。群体上访和群体事件主要的目的是“把肚子搞大了再说”，只有把事情闹大了，领导才会重视，特别是才能得到高层的发话，分属于条块管辖的各个职能部门才会联合起来解决问题。当年的毒酒毒大米，后来的杀人奶粉和矿难，莫不如此。

对于公民权利而言，法无禁止皆自由，对于公共权力而言，法无授权皆禁止。在目前的中国，反而倒过来了，比如“让利于民”就是各级政府的主流观点。究竟是谁给谁让利？谁给谁的权？由于权力没有边界，权力拥有者就自动拥有了对下级和公民的合法伤害权。工商局的宋玉峰拒绝为检察院提供赞助而被关押8年！作为平民百姓就可想而知了。法的本质是代表人民的共同意志，否则就是恶法。公权的行使，不得侵犯任何人的私权为前提。孙志刚事件导致恶法的终结，而中国现行的其他法律还有不有同样的情况？比如计划生育，究竟有多少人同意这部法律？究竟有多少人在违反这部法律？根据笔者对某省的129个乡镇的问卷调查，有94%的人认为生二孩在农村是否属普遍现象。你用刑法来禁止性别鉴定，有道是：民不畏死，奈何以死畏之？！

从根本上来看，关键是目前的公共权力的授权方式问题。厦门市委党校对一个领导干部培训班进行关于权力来源的问卷调查，有64%的人认为权力是领导给予的，有30%的人认为权力是由于领导的赏识，有5%的人认为是靠自己的努力，只有1%的人认为权力靠群众的认可。所以，除非授权方式能够得到根本解决，否则整个行政体系成为一个军队指挥系统，乡镇政权最终无法改变成为“工具”的命运。虽然有群众观点和群众路线，却是在上级要求下进行的，是向上级负责其中的一个具体内容，当上级变成一个一个具体的人时，就会变成向领导者个人负责。每一级都向上级负责，到中央后，中央反过来要向群众负责，使离群众最远的政府却要最终向群众直接负责。基层干部有谁不想为人民服务？有谁不想干一番事业？但整个制度是向上负责，人民对权利处于失语的状态。人才的问题，财政的问题，都不是乡镇所能够根本解决的。发展的成本代价问题，为谁发展的问题，都要由上级说了算。棋盘乡党委书记李昌平要为民请命，除了下台就别无选择。

四

政府的公权来源于法律，没有法律就没有政府。人民当家作主的方式，就是把人民的意志上升为法律。法律没有最高的地位，人民也就没有最高的地位。任何公共权力，都带有无限扩展性。只有用法律来作为边界，使公共权力扩展到边界为止。在中国目前的政治改革中，最难解决的，就是如何对公共权力的控制。比如用什么制度来选人？民主集中制用民主来集中还是用集中来民主？如果是用民主来集中，民主的范围有多大？民主的内容和形式怎样界定？比如说现在的少数人在小范围内选少数人，是否是民主推荐？这些少数人之间本来就存在着相互利害关系，特别是又涉及到公权，公权的本质是私权的让渡，让渡私权的民众却对行使公权的人没有发言权。如果用集中来民主，集中的内容和形式怎样界定？因为的权力的本质就是扩张，不把公权界定在一定范围内，无疑就必然会侵犯民众的私权。

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严格意义上来讲，私权要大于公权，地方自治权要大于国家权，可是逐级上收权力，不是法律的授权而是行政命令。如财政分配制度，人事任免制度，政府考核制度等等。现在的改革的方向，仍然是上收权力，减员在基层，削权在基层。乡镇政府的公权，是乡镇区域内全体私权的共同意志，是全体私权的让渡。如果把乡镇政权任意剥夺，那就是对乡镇区域内全体公民权利的侵犯，如果让乡镇政权成为一无所有的乞丐，那实际上就等于违宪剥夺了公民的权利。任何违宪都不承担法律责任，任何法律都不具有效力！所以，要解决三农问题远远不止于取消农业税。农村需要一个政治市场，来优化配置社会政治资源，实现底层各阶层利益的最大化，节省国家对农村社会的政治成本，且超脱于农村社会的矛盾之外。因此，乡镇改革，关键不是减人，而是如何分权制衡，靠什么样的公平竞争的机制去增人或减人。

中国出了564个皇帝，历经2130多年，马克思对鸦片战争时的中国发出如此感叹：中国封建统治者在追求专制统治尽善尽美的时候，西方在追求贱买贵卖的特权，这两种制度较量的结果，就是诗人也难想象出来的奇异悲歌！今年9月初，温家宝总理在第八次中欧领导人峰会召开前的记者会上说，中国将循序渐进民主政治，可能在几年内把在全国农村推行的村委会选举制度扩大到乡镇一级。当年的经济体制改革首先是从农村开始的，我们的政治体制改革也可不可以首先是从农村开始呢？要从根本上解决三农问题，除了进行体制创新，没有第二条路可走。