一项关于农村治理结构与乡镇政府职能转变的个案研究

" 内容提要 改革开放以来，我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。村民委员会由村民民主选举产生，代表村民的意愿和利益。本文以个案研究的方法分析了农村治理结构的现状和“乡政村治”面临的困境。

关键词 乡政村治 农村治理结构 困境 政府职能转变

20世纪80年代初，伴随着家庭联产承包责任制的推行，我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务； 乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。村民委员会由村民民主选举产生，代表村民的意愿和利益。这样，在基层农村管理体制中出现了两个处于不同层面且相对独立的权力： 一是乡镇政府(代表国家)的行政管理权，二是村委会(代表村民) 的自治权。当前这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系成为社会关注的焦点。为了了解这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系对农村经济社会发展的影响，本文采用了个案研究的方式，选取了吉林省榆树市和德惠市两个比较有代表性的镇(A和B) 进行研究。这两个乡镇都属于农业经济型乡镇，吉林省的大多数乡镇都属于这种类型。调查时分别在每个乡镇中随机选取了两个村，每村访问50户农户，这样总共访问了2个镇的4个村共200户农户。研究过程中分别从乡镇、村、农户三个层面收集资料，采取了问卷与访谈相结合的方法。具体而言，对市农经站工作人员、乡镇主要领导采取集体访谈的方法，主要了解乡镇的政府职能及乡镇政府与村民委员会的关系； 对村干部、村中关键人物采用结构访谈的方法，主要了解村民委员会对村中公共事务的治理情况、乡镇政府与村民委员会的关系、村委会与村民关系等内容。

一、农村治理结构现状

(一) 当前的乡镇政府职能

对乡镇政府职能主要考察了乡镇政府的服务机构和乡镇政府的服务方向与服务行为。就乡镇政府的服务机构而言，两个乡镇表现了共同的特征： 服务机构繁多，如政府办、农经站、农机站、农业技术推广站、水利站、林业站、畜牧站、种子站、文化站、信用社等。服务单位性质复杂，有的属于行政单位、事业单位，还有的是派出机构、企业等。在服务方向与服务行为方面，两个镇表现了一定的差异性。A镇在信息服务、法律服务、科技服务、农民教育服务、乡村公共事业建设投资等方面有特色； B镇的服务方向则主要是乡村公共事业建设，主要集中在对道路、学校基础设施的建设上。但在为了完成上级的计划生育、修路(村村通公路) 、保护耕地等任务和村委会选举、解决农民土地承包和流转过程中，两镇都不同程度地有行政权力扩张行为。

(二) 村民自治情况

1. 农村民主选举情况

有关农村民主选举情况，我们采用了两种方法收集资料： 一种是对村干部、村中的关键人物(主要是指参与竞选村干部，但没有当选的人) 的访谈，另一种是对村民进行问卷调查。研究内容主要是民主选举的过程及村民对民主选举的评价。

2. 村务的民主决策、民主管理、民主监督情况

(1) 各村都建立了民主决策、管理、监督的规章制度，如民主选举制度、村民会议制度、村民代表会议制度、村委会工作制度、村财务管理制度、村务公开与监督制度等。个别村除了上述成文的规章制度外还设有“村民自治章程”与“村规民约”。这说明村民自治在农村已经形成了制度化的管理机制。但也存在不合理的地方，如有些制度是由市、乡镇政府制定发给各村的，未经村民代表会议或村民会议讨论。“制度”虽然上了墙，但形同虚设，没能在村务管理中发挥作用，流于形式。

(2) 村务治理过程中“两委”共同起作用，党支部与村委会是领导与被领导的关系。在我国农村普遍有两个权力合法性来源不同的组织： 一个是按照《中国共产党章程》的规定建立的农村基层党支部，它是农村工作的“领导核心”，是掌握实权的组织。另一个是按《村民委员会组织法》的规定，由村民直接选举产生的“村民委员会”，它是农村负有行政责任的自治机构。党支部与村委会的关系是领导与被领导的关系。

二、“乡政村治”的困境

(一) 乡镇政府权力扩张、泛化和异化

乡镇政府权力的泛化主要是指乡镇政府在履行职能的过程中，没能分清自身的职责权限，存在越位的现象。具体表现为：

(1) 充当执法主体。法律没有赋予政府执法权，但在计划生育、土地管理等执、罚工作中，为了完成上级考评任务，乡镇干部都是充当“主力军”。

(2) 现行的“条块”管理体制，肢解了乡镇作为一级政府应有的完整配套的职权。由于许多“条块”主管部门职能发挥不到位，面对群众的强烈反映和要求，乡镇也只有无奈地包揽这些工作。

(3) 按照市场经济要求，生产什么，生产多少，应由市场主体根据市场信息或国家的产业政策、政府的服务导向自主决定。但在农业生产实际中，乡镇政府仍采用行政手段来规定农民的种植品种、面积。乡镇政府这种超越职能行事的方式，其后果不仅造成资源的浪费，并可能引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗。无论结果怎样，都将造成资源配置的扭曲，降低市场效率。乡镇政府权力的异化体现在过度重视其行政职能，弱化了其服务职能。

(二) 村级社会自主性权力呈现萎缩和弱化

这种萎缩和弱化可以从村民的村务参与情况、村委会与党支部的关系、村委会与乡镇政府的关系中表现出来。

首先，当前农村居民的村务参与度仍很低，不均衡的参与、非制度化参与时有发生。一方面农民事实上缺乏表达自己利益的有效途径，无法按照制度规定参与村庄政治事务，其参与的程度、范围、频率均十分有限； 另一方面，真正有民主参与意识和有机会参与政治的农民为数不多，农民参与政治只是其维护自身利益的手段，并没有内化为自身的目标和价值。

其次，从村委会与党支部关系看，二者之间是被领导与领导的关系，党支部与村委会普遍存在“分工不分家”的现象。村党支部与村委会这种实质上的不分家，使得乡镇政府(乡镇长大都兼任党委副书记) 可以通过乡镇党委对村党支部的控制，较为有效地控制整个村级事务的决策权，从而弱化了村民对村级事物的决策权。

再次，从村委会与乡镇政府的关系看，当前村委会没有摆脱与乡镇政府的行政隶属关系，实际仍受乡镇政府的领导。《村民组织法》虽然规定了乡镇政府与村委会二者之间是指导与被指导的关系，但这种规定是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持和帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和方式。粗略和原则化的规定导致规范乡、村关系的制度供给不足和制度空隙过大，拥有强大资源优势和高度组织化的乡镇政府便可以较为便利、有效地利用这一制度空隙，影响村民及其自治组织。

三、小结

农村治理结构改革是一项系统工程，绝非简单的撤销乡镇政府，改为派出机构就能解决问题。现阶段我国乡村治理结构的制度设计应以“为农民提供公共服务”为原则，转变乡镇政府职能，建立公共服务型政府。这既是落实以人为本、经济社会协调发展科学发展观的重要保障，又是在宏观调控中推进改革、保持经济社会持续健康发展的重要举措。

第一，要从行政控制型体制向依法行政型体制转变，真正在乡镇实现法制型政府。要从上至下加强对政府官员的法律意识教育，并建立严格的法律问责制。在法律上对乡镇政府职能作出明确的界定，为规范行政行为提供富有操作性的法律保障。

第二，要从条、块分割的行政体制向统一协调的行政体制转变，建立高效服务型政府。乡镇机构不要求与上级政府对口设置，现有的经济管理职能机构要压缩撤并，服务性职能应适当强化。在保留的机构中，提倡相互交叉兼职，一人多职，甚至可以一套人马几块牌子。这既能提高政府效率，又能降低改革成本。

第三，要改革投资型财政体制，加快乡镇公共型财政体制建设。建立科学的乡镇公共财政收入体系、支出和预算监督管理体系。加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。

第四，充分发挥县乡人民代表大会的作用，完善利益表达渠道，强化监督职能。有效的乡村治理结构必须保证农民在服务供给者及决策者阶层的代表性，加强农民对这两个主体的监督能力。其措施是： 一方面，充分发挥县、乡级人大代表的作用，使选民的意愿能在选举中得到真正的表达，通过加强人大代表的技术性设计，规范选举的各个环节和程序，使县乡人大真正能够反映和代表农民的利益； 另一方面，要赋予乡级人大主席团对乡级政府官员的业绩考核权，考核既要看对当地经济与社会发展的实际贡献，还要看民众公论，并根据考核结果对乡镇政府官员进行奖惩。此外，还应加强乡级人大对农民负担、乡镇财政的监督作用，通过完善的制度，强化农民在乡村治理中的主体地位。

注释：

① 白钢： 《农村治理结构与治理方式的变革——关于梨树、河曲、路南三县“村务管理”的调查》，《调研世界》2000年第7期。