实行体制创新是农民增收的关键

一、继续推进农业结构战略性调整，改善农民增收环境

二、拓宽就业门路，促进非农转移

三、创新金融服务，改善农村信贷

四、完善农村税费改革，实行财政转移支付

目前，我国的县级财政尤其是乡镇财政面临着严重的问题，不仅影响了基层政府的正常运作，也使基层政府无力提供充足的公共产品，还加重了农民的负担。县乡财政摆脱不了困境，农村税费改革是很难推进的，从根本上减轻农民负担的目标也是很难实现的。因此，应当把解决县乡财政困难列入国家宏观决策的重要议事日程。一是要完善财政转移支付制度，保证贫困县域的基本供给需求；二是加大对部分贫困县域基础设施建设的投入，改善其投资环境；三是进一步完善分税制，可增加中西部地区县级增值税的留成比例；四是减少和取消各种基金，减少上级财政对县级财力的集中。例如，中央和省都建立了水利基金、粮食风险基金等一些基金，从县级拿走了大量资金，应当缩小规模或取消。

教育支出是乡财政支出的"大头".为保证农村义务教育不受农村税费改革的影响，中央决定进一步完善农村义务教育管理体制，特别是明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府统一发放。但基层干部普遍反映，由于县级可用财力少，这样做并不能真正解决拖欠教师工资问题。而且，县发放教师工资的钱还是来自乡，乡的钱主要还是来自农民上缴的税费，最终还是主要依靠农民办农村义务教育。所以，还必须进一步调整和完善农村义务教育的管理体制和投入机制，建议：第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。我国农村中小学教师约690万人，按每年人均工资7000元计算，全年共需要483亿元。中央和地方各负担多少，可视地方的财力而定。总体上讲，中央和地方政府承担的比例可以定为5：5，即中央财政承担约240亿元。就中央财力情况而言，应该是可以承受的。这些年来，中央财政在农村义务教育方面欠帐较多，现在是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。

第三，实行农村税费改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于农村教育。农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资将被取消，现行的农村义务教育投入体制将发生重大变化。一些县、乡镇的财力将有较大幅度下降。以其目前的财力尚且保证不了教师的工资，税费改革后义务教育费用不足的矛盾会更突出。因此，在税费改革中，应以改革前义务教育所用经费为基数，从税收中切出一定比例，专门用于农村义务教育。

五、通过制度变迁和组织创新，发展农民的市场中介组织和行业协会

农村组织创新的一个方面是培育和发展按农产品分类的行业协会等市场中介组织。各地区现已发展起来的按农产品分类的专业技术协会已具备行业协会的雏形，可加以引导和扶持，使之成为地区一级甚至全国层面的农产品行业协会，它们将在信息传递、技术服务、市场营销和对外维护中国农民合法权益等方面发挥重要作用。

农村组织创新的另一个重要方面是促进农民自己的农用生产资料购买及农产品销售和加工方面的合作组织的形成。通过组建农民的合作社，可以提高农民进入市场的组织化程度，使千千万万的农民以较低的成本整体进入市场，成为市场经济的主体，这将是深化农村改革、实现农业和农村经济第二次飞跃的一个重要的突破口。农民自己的合作经济组织与行业协会一样，将是政府有关部门在国外进行农产品贸易谈判时持有的一个颇有份量的砝码。

建议尽快制定《合作社法》。合作社如不具备合法性，就根本谈不上在市场竞争中成为一支抗衡力量，也谈不上增强农民自身的谈判地位。在国家短期内不可能出台《合作社法》的前提下，地方政府可采取变通的方式，发布地方性的法规，促进当地合作社的发展。地方政府除了核准合作社的登记注册外，还要配套出农民专业合作社的示范章程，明确合作社的质的规定性，界定合作社的内涵、外延及内部组织结构、管理机制等，这样各类合作组织即可"对号入座"，打破原来的部门界限，在统一的制度规范和名称下整合起来。

从长远来看，发育农民作为市场经济主体的各种新型组织形式，最后组成由政府有关部门、涉农企业、农民生产者组织、贸易部门等方面代表参加的各种产品的销售理事会，从而由各方利益代表与政府一起决定农产品的生产布局、结构和数量，农产品的进出口贸易的大政方针，这将是中国农业走向世界的必由之路，也是应对加入WTO挑战的治本之策。

六、实施分类指导，坚持扶贫济困

近年来，我国的农村贫困问题出现了一些新趋势：一是在国定贫困县贫困人口养活的同时，非贫困县的贫困人口增加；二是长期性贫困人口减少而暂时性贫困人口增加；三是与生态环境恶化相关的贫困人口减少而与基本生存费用上涨相关的贫困人口增加。同时，由于以往的扶贫侧重于降低贫困发生率，减少的贫困人口多属于贫困程度较轻的群体，留下的长期性贫困人口往往是贫困程度较重的群体。

农村贫困人口的一个显著特征是欠缺就业和创业能力，在我国加入WTO后，其就业和生存的环境更加严峻。因此，必须以缓解现时的贫困和预防未来的贫困为目标，及时调整农村扶贫战略：首先，继续实施投资性扶贫计划，即投资于对贫困劳动者的市场经济知识的培训和技能培训，提供技术推广、信贷及经营咨询服务；投资于能够为贫困人口创造就业机会的公共工程。其次，加强补救性扶贫计划。现有的乡村救济救灾系统对遭受突发性打击的家庭进行紧急救助的能力较弱。如果没有补救性的措施帮助受打击的家庭渡过难关，这些家庭可能会陷入长期性贫困。再次，尽快着手实施预施性扶贫计划，加强对乡村孕产妇保健，儿童营养、照料、保健和教育的公共投资。现在就在这些环节上采取公共干预行动，必将起到有效防范和减少未业贫困的作用。最后，精简政府层次，改善地方政府的治理结构，惩治和防范扶贫项目执行过程中的腐败行为，为有效缓解贫困提供制度保证。同时针对东、中、西不同地区的经济发展状况，实施分类指导。引导东部经济发达地区农民面向国内外市场调结构，带动中西部发展并为之腾出市场空间；帮助中部地区立足本地比较优势，大力发展养殖业和农产品加工业，为农村劳动力外出务工创造良好的外部环境；扶持西部欠发达地区有效利用本地资源，努力拓展特色经济，加大中央财政转移支付力度，强化东西互助，坚持开发式扶贫，培育新的经济增长点。