代议机关及其指导机构中国全国人大主席团(1)论文

「内容摘要」本文考察了全国人大主席团的运作与职权，探讨了其与典型指导机构的不同之处，提出人大主席团制度所存在的若干问题。本文认为我国人大制度的改革与完善的一个重要环节就是其指导机构即主席团的改革，而对其改革又必须与我国的现实与政治理论学说结合起来，吸收国外的有益经验，使人大主席团能够更有效地行使其职权。

「关键词」代议机关，指导机构，主席团 导语 学者们对人大制度的研究现在已经深入了许多。研究关注的问题已从原来的人大与其它国家机关的关系深入到人大内部制度及运作中，特别是关于人大内部的专门委员会问题已经得到了更多的关注。

而作为人大会议的领导机构-主席团则很少有学者关注，这方面的文章也不多，教材中的论述也非常有限。应该说作为大会的领导、主持机构，我国人大会议有这么庞大的主席团主持会议在世界上也是相当罕见的。

我国人大为什么以主席团为领导、主持机构，其规模为什么会有这么大？其职权现行法律为什么规定这么些内容，其依据何在，是否合适？其与大会的关系如何，与执政党的关系如何？等等这一类问题都是我们应该解决的。我们现在在讨论人大如何改革的同时，必须注意到人大内部配套制度的改革，包括专门委员会及主持机构的改革。

比如我们在讨论我国的人大应该精减的同时，是不是也应该关注主席团究也应该精减？坐在主席台上的是否应该有这么多人？ 限于笔者的认识及所占有的材料，对刚才所提出的问题现在也不是都能形成自己的看法，即使本文中所提出的一些想法也是极为肤浅和初步的，不当和错误在所难免。“抛砖引玉”，是许多学者文中的自谦之词，但对于本文来说却是最合适不过，对这个问题的讨论还得再继续深入。

因为笔者的目的正是引起大家对主席团问题的注意，以期对主席团的认识更加全面、深入，从人大主席团这个角度对人大制度的改革能有所裨益。

一、代议机关及其指导机构

（一）代议机关 现今各国为实现民主政治实现人民主权的需要，或点缀政权机关的民意，或出于其它目的，大多设立代议机关。全国性的代议机关通常称为国会。

在具体名称上各国不尽相同。其组成有一院或两院或更多。

代议机关的成员即议员（也可译作代议士），其产生主要由人民直接或间接选举，在有的国家，有少数成员采取任命方式产生，包括政府任命、主要党派任命、议会任命、国家元首任命等；当然还有极少部分由其它一些办法产生。议员数量多寡与领土大小、人口多少、民族纯杂等有关。

代议机关是典型的合议制机构，其决议作出需要该机关的多数，至于所需的多数是相对多数还是简单多数还是绝对多数，均按所通过决议性质由宪法或有关法律规定。

（二）指导机构 由于代议机关由议员组成，其作出决议亦系由表决通过，与一般会议特别是行政机关会议不同，各议员权利平等，均只有一个投票权，最后决议由多数决定，即多数议决原则。不过为形成此多数，作出最终决定，须有先行的各种准备行为，比如提议、讨论、表决等。

再一细分，又有谁可提议，达到多少人可提议，提议可否有时间限制、内容限制，提议之后是否必然列入会议讨论，持不同观点的各方辩论时间如何分配，何时结束，以及表决票数达到何种标准可算通过等等，这些都是一个代议机关会议必须解决的问题。如果这个问题解决不好就可能会出现“聚众于一堂，每乏组织，职责缺如，遇事随便发言，彼此交谈接语，全无秩序”的景象为此，各国制定了各种制度规定会议程序及议员的权利和义务。

也为此目的及保障这些制度的实施，还设立了领导（指导）机构，以主持会议。 那么何谓“主持”？《现代汉语词典》解释为“①负责掌握或处理；如主持人、主持会议。

②主张；维护。如主持公道、主持正义。

”本文显然应取第①义项。不过讲到代议机关会议主持，仅仅讲到“掌握或处理”还远远不够，得具体到主持的事项或指导机构的职权。

一般来说主要有对外代表议会，主持议会讨论和辩论，协商决定议事日程，维持会议秩序，宣布休会等。关于职权后文还将具体讨论。

代议机关领导机构也是各不相同。有的国家的代议机关的指导机构的职权由一个人负责，即议长，而有的国家则是由集体（包括执行局主席团等）行使。

在一些国家里，虽然由议长负责主持会议，但议会中还存在其它机构，这些机构与他共同承担议会工作的职责。

二、中国全国人大主席团

（一）概述 在中国，按现行宪法和法律规定，全国人大并未设议长一职，全国人大常委会委员长只是只能算是全国人大常委会的“议长”。根据《宪法》第61条和《全国人大组织法》第6条规定，全国人大举行会议时，由主席团主持会议。

所以中国人大指导机构亦为集体指导机构。 全国人大主席团由人大预备会议选举产生，其名单草案由人大常委会提出，每届人大第一次会议的主席团名单草案由上届人大常委会提出。

主席团互推若干人轮流担任会议的执行主席，同时推选常务主席若干人，召集并主持主席团会议。

（二）产生 一般来说指导机构是由代议机关选举产生，世界各国多数如此，我国也不例外。[11]由于指导机构的地位及作用比重要，而且对于维持辩论的有效进行非常重要，因此对议长人选的提出，代议机关各方都十分重视，各国也有比较完善的制度或惯例来调控指导机构的产生。

如在美国，众议院议长每2年在议会之初，由下院多数党议员大会选举，自动取得议院承认的多数党领袖。[12]因此这里也仅就主席团的提名问题进行讨论。

在议长职位由其它职务当然兼任的情况下（如美国副总统兼任参议院议长，印度副总统兼任联邦院议长），不存在提名的问题。有的国家虽然存在提名，但这种提名权也只是形式上的，比如英国上院议长虽然属于内阁成员，由首相提名，但首相只能从大法官中提名。

我国的人大主席团名单草案由人大常委会提出，每届人大第一次会议的主席团名单草案由上届人大常委会提出。关于主席团名单草案如何提出，其考虑如何，至今没有明确的官方文件说明。

不过从其组成来看应该是兼顾到了各方面的代表。而且主席团的作用似乎不是非常明显，因为在每届人大之前，中共中央要向党外人士说明新一届国家领导人名单草案，向他们作出说明。

而主席团的名单却不在内。由于我国人大中的辩论气氛不是很强，因此作为主持者身份的主席团的作用也不是很明显。

而且由于我国人大代表数量很大，很多发言是在各代表团甚至代表团的小组上进行，而且从发言内容来看，几乎找不到针峰相对的言论，因此对中立的裁决者的要求也不是很强。这样一来对主席团就无法取得像西方领导机构类似的地位和作用。

因此其产生也不像国家领导人那样引人注目，大家对其也没有像对国家领导人那么关注。

（三）职权 指导机构的主要职能，是负责组织尽可能公正的辩论，及使议会平衡运行的基本职能，如议程、负责议会行政。[13]其职权主要是：对外代表议会，对内担任会议主席，一般召集议会，主持议会讲座和辩论，协商决定议事日程，维持会议秩序，宣布休会的权力。

不少国家规定议长不参加辩论和表决投票，只有在议员表决的赞成票和反对票相等时，议长可投决定性的一票。议长主管议会行政事务，有的国家议长兼任办公机构负责人，负责议会行政管理、财务管理及议会大厦的管理。

有的国家的议长还有在议 院内非经他批准不得进行任何搜查或逮捕的权力。有的国家的议长兼任议会中重要专门委员会或联席会议主席，主持该委员会或联席会议主席，主持该委员会或联席会议的会议。

此外，有的国家还规定，在国家元首因故不能发行职责或提前卸任或者死亡时，由议长代行其职务。[14] 我国人大主席团的职责比较广泛，作为大会的领导机构，主席团在程序上和实质上的决定权表现在以下几个方面： 第一，向全国人大会议提出议案；决定将议案列入会议议程； 第二，提名国家机关的人选；提名各专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选；在全国人大会议期间，国家机关组成人员提出辞职的，由主席团会议决定将其辞职请求交各代表团审议，然后决定提请大会全体会议决定；提出主席团对全国人大会议产生的国家机构组成人员的罢免案。

第三，主席团会议决定，让受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。[15] 另外还有提出法律草案公布法律和人大决定、决议的权力，许可人大代表被逮捕的权力。

这在世界各国中确属少见。这里仅是对主席团职权的一般介绍，对于职权的讨论将在本文第三部分进行。

三、主席团职权的若干问题 第二部分简单介绍了中国人大主席团的职权，其中在主持会议上的职权和外国代议机关应该说是大同小异，比如中国人大主席团并没有相应的处罚权。另外中国人大主席团还有一些独有的权力为外国代议机关领导机构所无。

但尽管有些相同的职权，由于种种原因在行使运作上也有不同。限于目前笔者的能力，仅就下面几项分别讨论：

（一）主持会议 设立会议主持人的目的就是为避免会议人多嘴杂，无法有效辩论，议而不决。因此各国均有指导机构的设置。

但是事实上会议主持只能由一个人（极个别情况下有两个人或多个人主持，但人数也有限制）进行，因此设立集体指导机构的国家实际上每次议会开会也只能由一个人主持。我国虽然规定由人大主席团主持会议，但实际上人大主席团人数过多（从79人到270人之间，关于历届人大主席团的人数请看本文第四部分的“规模与构成”节），事实上不可能这么多人同时主持会议。

最简单的例子就是宣布会议开幕，很难想象上百个主持人同时宣布会议开幕是什么情景。在实际运作中，主席团会议内部还要推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席，具体主持会议。

另外还要推选常务主席若干人，主持主席团的工作。 1.主席团常务主席 《全国人大议事规则》第11条规定主席团常务主席召集并主持主席团会议，可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议，并可以对会议日程安排作必要的调整。

第13条规定主席团常务主席可以召开代表团团长会议，就议案和有关报告的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席可以就重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论；国务院有关部门负责人参加会议，汇报情况，回答问题。

会议讨论的情况和意见应当向主席团报告。 值得注意的是，从官方正式的报道来看，主席团虽然选出常务主席若干人，但是似乎还是有区别的。

以十届人大一次会议为例：“全国人大代表、中共中央政治局常委吴邦国被推选为主席团常务主席。同时被推选为主席团常务主席的还有曾庆红、王兆国、李铁映、司马义·艾买提、何鲁丽、丁石孙、成思危、许嘉璐、蒋正华等9人。

”[16]吴邦国在3月15日当选为十届人大常委会委员长，而后面几人中，除曾庆红被选为中华人民共和国主席外，其它几位都被选为副委员长[17]. 2.执行主席 每次大会还设执行主席，同样由主席团选举产生。比如十届人大二次会议第六次全体会议由曾庆红任执行主席，主持会议；同时还有王兆国、何鲁丽、王岐山、田成平、杨景宇、宋德福、房凤友、徐有芳、郭伯雄。

《人民日报》的报道对他们也是分别对待。在文章第二段报道“大会执行主席曾庆红主持会议”，在末尾又补充：“担任大会执行主席的还有：王兆国、何鲁丽、王岐山、田成平、杨景宇、宋德福、房凤友、徐有芳、郭伯雄”。

[18] 人大会议、主席团、常务主席和执行主席之间的关系可以用下图来表示（进行网络处理时略去）。 3.问题 应该说设立领导机构就是要使大会能够顺利召开、进行。

而我国的主席团如此庞大（其规模已经达到许多国家议院的议员数量），不得不在内部又设领导机构，来维持主席团的运行，在实际主持工作中又推选执行主席主持大会，这样的设立究竟是否合适值得深思。在考虑主席团的组成时确实是作到了兼顾各方面代表的作用，但作为主持机构，其主要应该是更好地主持会议，必须有较高的威信，其在代议机关中的作用有点像法官，主导着大会程序，使其不偏离既定议程。

这时这么多人同时进入主席团似乎没有太大必要。 在主持会议方面，主席团与执行主席及常务主席三者之间的关系似乎也还不明确。

宪法已经规定由主席团主持人大会议。而议事规则又规定主席团推选执行主席若干人，[19]实际上由他们来主持大会，而最后结果主持大会的工作也是由一个人具体执行。

同时《全国人大议事规则》第11条还规定主席团常务主席有权对日程安排作出“必要调整”。那么，在主持会议方面，主席团、执行主席、常务主席三者之间的关系究竟如何？议事规则对此缺乏明确的规定。

比如执行主席在主持会议时在多大权限范围之内可以决定相关事项，而在其它方面得须经主席团会议决定或批准；主席团常务主席对日程安排所作的“必要调整”应当如何理解，在哪些事项及程度上算是必要，以及常务主席所作的调整与执行主席的决定出现冲突应该如何处理（比如常务主席已经决定某事项不作讨论，而执行主席却批准了代表对该事项的发言）？ 议事规则似乎应该对这个问题作出进一步规定，明确其调整的对象和范围，及相关的追认或批准程序。

（二）许可代表被逮捕或受刑事审判 现行宪法第宪法第74条规定，全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，……不受逮捕或者刑事审判。应该说该条款在世界上来说也是罕见的。

应该说，作为大会的领导机构对一般的程序性事项作出决定尚可理解，对于涉及代表重大权利义务的被逮捕及上事审判则须由全国人大作出决议，而不能仅由主席团许可。这点上1954年宪法规定则较为科学，1954年宪法第三十七条规定全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，……不受逮捕或者审判。

1975年宪法和1978年宪法没有相应的规定。在1982年宪法的说明中也没有找到对这个部分进行修改的说明。

[20] 从实践中来看，也未发现有全国人大代表在大会期间被主席团许可逮捕或刑事审判的情形。以成克杰为例，1999年8月以来，中央纪委和司法机关开始查处成克杰违纪违法案件。

2000年3月4日，九届全国人大三次会议新闻发布会透露：全国人大常委会副委员长成克杰涉嫌违法违纪未出席大会。4月20日，中央纪委举行新闻发布会，公布成克杰严重违纪违法案件的查处情况。

中央纪委决定并经中共中央批准，开除成克杰党籍。4月21日，广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会举行第17次会议，罢免成克杰的第九届全国人民代表大会代表职务，并报全 国人民代表大会常务委员会备案。

4月25日，九届全国人大常委会第十五次会议举行全体会议，决定撤销成克杰的第九届全国人大常委会副委员长职务。4月25日，最高人民检察院对中央纪委移送的成克杰案件依法立案侦查，并决定将其逮捕。

7月13日、14日，北京市第一中级人民法院依法对成克杰受贿案进行公开审理。[21]以前的陈希同，胡长清案也大概如此。

从中也可以发现我们国家在这方面的一些特点。即对其之前已经开始有关的刑事侦查工作，不过没有正式逮捕（但有法律制度外的“双规”“双指”），而其因涉兼违法违纪而未出席人大会议，究竟是自己请假还是有其他原因也不得而知。

因此法律规定的一些制度并没有真正起到应有的作用。[22] 另外要指出的是，由于有全国人大代表有许多同时还是地方人大代表，因此对他们实施逮捕，从理论上应经过他们担任代表所在的全部人大（主席团或常委会）的许可。

《人民检察院刑事诉讼规则》第93条作了确认。[23]

（三）法律提案权 全国人大主席团具有法律案提案权，这是中国立法运作的一个特色。赋予主席团以法律案提案权，主要是考虑到主席团作为全国人大会议的主持者，在它需要提出法律案时，应当具有法律案提案权；全国人大会议期间，并非完全不需要主席团临时提出法律案交付全国人大审议；并且主席团成员来自各有关方面，具有广泛的代表性，也有条件提出法律案。

[24] 从实际运行情况来看，现在还未发现全国人大主席团提出过法律提案。从理论上看，赋予主席团这个权力，是否与主席团的性质及主要任务相违背？ 应该说，主席团是大会的主持者，按照一般典型的议会理论，议会的指导机关的主要任务是组织辩论，即要具有一定的超脱性，而这首先就要求领导机构不能自行提出议案，因为这样会使他自己也陷入争论的当事方。

许多国家甚至规定议长没有投票权（只有在投票结果正反相等的条件下才能投票）来贯彻这个精神。我国把主席团定位为大会的领导机构，更主要的也是通过程序方面的引导控制来使大会顺利运作，而它自己有权提出法律案时，极有可能和与之持反对意见的代表对立起来，从而影响其公正的形象。

同时主席团与代表进行辩论似乎也不太可能。究竟是主席团全体与持反对意见的代表进行辩论还是和主席团主持大会一样，实际上由主席团指定人与有关代表辩论。

这些制度还需要进一步论证。 因此从理论上来讲，不应该赋予人大主席团法律提案权。

而实际上，中央认为有必要提出议案时，完全可以通过国务院或人大常委会或其它机关来达到这个目的，不用通过主席团来进行。[25] 基于同样的理由，《全国人大组织法》第13条规定主席团提名全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单；《全国人大组织法》第35条规定的各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由主席团在代表中提名，大会通过；《全国人大议事规则》中第39条规定主席团可以对国家领导人提出罢免案。

这些在人事上的提名权及罢免案的提议权应该是与作为大会的主持者的身份是相冲突的，因此主席团不应该享有这样的权力。[26]

四、主席团的其它问题

（一）规模与构成 人大主席团的规模可从两个方面考察，一个是其绝对数，一个是其占人大代表总数的比例。从中可以得出大概的印象。

关于历届人大会议的主席团人数及所占人大代表总数的比例请参看下表。 从绝对数来讲，主席团的人数从最少的79人（一届二次）到270人（五届四次），从相对比例来讲从最低的4.8%（三届一次）到7.9%（一届一次）。

一届人大不同次会议来讲基本变化不大，但不同届之间人数则变化较大。《全国人大议事规则》并没有规定人数方面的条款。

从最近几次会议来看基本上在5.5%.至于全国人大内部对主席团有何掌握则尚不清楚。 至于主席团的构成，还以十届人大一次会议主席团为例，根据官方报道，主席团和秘书长名单草案，是九届全国人大常委会第三十二次会议出的。

大会主席团共181人，其中包括党和国家领导人，中央军委委员，各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士，中央国家机关和各人民团体负责人，各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区、解放军代表团负责人，香港特别行政区、澳门特别行政区、企业、科技、社会科学、教育、文艺、体育、卫生、归侨、宗教的代表以及工人、农民、解放军、武警、基层的代表，人口较多的少数民族代表。王兆国当选为大会秘书长。

主席团是在大会会议期间主持会议的集体领导机构，是大会的组织者。以前对大会主席团构成的报道也大同小异。

从其构成来看是有很强代表性的。

（二）资格、罢免及任期 国外有很多国家对议长或领导机构组成人员有资格限制。如年龄、党派等。

[27]我们国家的主席团对此没有明确要求。在兼顾代表性方面作某种平衡，并没有特别要求进入主席团的代表有什么条件。

目前看来只需要是人大代表一个资格要求。至于主席团组成人员有何种程序罢免同样也没有规定。

笔者认为，由于现在们的主席团每次大会选举一次，而每次大会会期仅十余天，闭会之后就不存在，到下次会议时若不合格，不选举其作新的主席团成员即可，因此罢免程序其必要性也不是那么强。 我们国家的主席团是人大每年的会期开始后，在议预备会议选出，大会闭幕后其实就不存在。

严格地说并不存在任期的问题。国外的议长一般是要任职到整届国会结束。

至于连选连任则要求不同。为什么不能每届人大选举出一个常任性的主席团，主持该届每年的人大会议呢？而且从实际情况来看，主席团成员的组成是很稳定的。

以九届人大为例，有146人连续当选为五次大会的主席团成员，[28]而该届人大历次大会的主席团人数分别为1

7

7、1

6

9、1

6

5、1

6

5、166人，分别占82%、86%、88%、88%和88%.因此从这方面来看，主席团每次年会都要重新选举，其是否必要也是值得考虑的。

（三）议行合一与民主集中制 对于中国人民代表大会制度的活动是否是“议行合一”存在争论。否定者认为我国人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

由此，一些人认定中国已经不是按“议行合一”的原则来组织政府，从表面上看这样说并不错。[29]肯定者认为权力机关既制定法律又组织行政机关，并监督行政机关的工作就是议行合一，[30]可是如果说政府由议会产生并对议会负责的话，那么议会制资本主义国家岂不都是议行合一。

在这里两派的观点都是从代议机关和行政机关表面上的关系来说的，而如果要全面地考察国家制度，特别是涉及到政治运行方面的制度时，如果到此为止就下结论估计还有不足。在这里笔者比较赞同杨光斌先生的观点。

他结合了我国的政党制度来考察议行合一。他认为解决这些问题的关键是如何理解“行政”。

如果仅仅把中国的行政理解为国务院系统的政府，就难以理解中国的政治过程。谈中国的行政体制，不能无视政党体制，否则就不能认识中国政治。

无论是人民代表大会还是狭义上的政府，都是在执行党的意志和政策。二者虽说是不同的体制，发挥不同的作用 ，但最终归各级党委会的领导，因此在根本体制上是无可争议的议行合一。

是对马克思主义的议行合一的发展。[31]在不仅国家的核心的政治机制体现了议行合一，人民代表大会的会议过程也体现了这一原则。

大会主席团在人民代表大会的会议过程中起决定作用，比如会议的日程、议案表决办法都由主席团决定。而主席团的主要成员不仅来自人大系统，还有政治局和国务院。

当然，来自不同系统的成员首先是人大代表。人大代表既可以是议事代表，又可以是党政机关工作人员，这本身就是议行合一的表现。

而决定人民代表大会会议过程的主席团制度更生动表明，议和行既是联署办公机构统一，又是利益一致基础上的职能合一。[32] 而我国的人大是由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队的代表组成，并且由这些单位组成代表团，不是由各党组成党团，因此通过主席团的组织能更好地发挥党的领导作用。

如果说对议行合一的概念及其表现还有不同的意见的话，那么对民主集中制作为人大制度的一个组织原则应该是无异议的，这也从现在的官方文件、主流的教科书、论文及专著中体现。在国家制度宏观层面上，我们从三个方面来理解民主集中制，即：人民与人大的关系、人大与其它国家机关的关系、中央和地方的关系。

而具体到某类或某个国家机关在落实民主集中制原则时会有不同的表现，在主席团和人大之间的关系中大概也可以体现这种原则。其中的民主与集中的关系也是非常明显的。

当然结合党在主席团中的地位与作用来看，也可以体会到党的领导在这里的体现。因此在这里，议行合

一、民主集中制和党的领导应该是密切联系在一切，可以说从不同的角度考察得出的不同结果，其本身并不是分割的。 参考文献： 1.姜士林等主编：《宪法学辞书》，当代世界出版社1997年2月第一版 2.蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第四版 3.王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年12月第一版 4.周叶中著：《代议制度比较研究》，武汉大学出版社1995年3月第一版 5.李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年11月第一版 6.孙中山著：《建国方略》，华夏出版社2002年10月第一版 7.全国人大常委会法工委国家法行政法室、湖北省社会科学院政治学研究所编译：《各国议会制度概况》，吉林人民出版社1991年12月第一版 8.许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年4月第一版 9.董璠舆著：《外国议会议事规则》，中国政法大学出版社1993年5月第一版 10.杨光斌著：《中国政府与政治导论》中国人民大学出版社2003年8月第一版 11.张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年8月第一版 12.任允正、于洪君所著：《独联体国家宪法比较研究》，中国社会科学出版社2001年1月第一