重使命公共管理学基本问题研究之二

公共物品的存在及其特殊l生质决定了在一般情况下私人和市场机制不愿、不能有效提供和管理这类物品，而需要借助公共部门以集体行动的方式来统—供给、配置和经营。这是公共管理之所以能够存在的根本原因uJ。而公共物品同时兼备的“物品”属性和“公共”属性之间的矛盾则导致“公共”与“管理”、公共组织与私人组织持续不断的冲突和融合，使公共管理及公共管理学在不同时期呈现出不同的特点。但无论不同时期公共管理有何差异，无论同一时期公共管理涉及到何种主体和何种管理客体，也无沦公共管理组织采取何种具体的管理方式方法，公共管理都体现出内含于其逻辑起点——公共物品中的基本关系和基本矛盾，该关系或矛盾的双方即公共管理的两大价值一“公共性”和“工艺性”，而这两种价值又分别集中反映出公共管理和企业管理的同和异。

公共性的意义与含义

巴瑞·波齐曼(BaⅡy Bozeman)曾指出，所有的组织都是公共的，因为所有的组织都在一定程度上受到公共权威的影响。话虽有失偏颇，但却道出一个重要观点：必须重视组织的公共性[2】(嘲以扪。对于公共组织来说，更是如此。 由于不讲公共性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化和管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念和必要的规制限定作用大为削弱，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失。”[4]聊’事实说明这种担心并非杞人忧天。

在一个公共意识本来就比较薄弱的社会里，公共管理系统的价值更容易迷失，更容易被市场和特殊利益俘获。当一个社会的公共部门无论政府机关还是社会组织都目无公益只有功利的时候，很难说还存在着公共管理。公共性缺失还将危害管理本身。照搬照抄他国理论和做法行不通，简单移植企业管理理论的做法同样行不通，至少有效性将打折扣，结果往往是新概念漫天飞一阵子，然后化为“流星”，于实践无补。

对公共性话题的关注还与国际范围内对公共领域的重视和公共哲学的复兴有关”儿引。自20世纪以来，国家干预的扩张，科学技术的发展，使公共领域式微解体。更可怕的是批判和讨论的工具没有了，相对主义、实用主义已经把“理性”“正义”等所有崇高的概念基本都消解了。更可笑的是那些原本理性就没有高扬起来的国家的人也跟着质疑理性，连“结构”都没有的国家的人也跟着“解构”，连“现代化”都没有实现的国家的人却也高叫着要进入“后现代”社会。这种景致在公共管理学领域同样可以看到，比如一些人跟着西方人讲“新”公共管理、要摈弃以法律理性为基础的官僚制时并没有意识到我们连“老”的行政管理都没做好，法理的权威尚处于发育阶段。所以，国际社会对公共哲学(在公共管理领域有“新公共服务”理论)的再次关注提示我们：我们到底缺什么?我们到底需要什么?当“公共”层面都没有解决的时候，“管理”能走多远?德怀特·沃尔多在50多年前提出过这样的命题：什么是“公共”行政?“公共”(public)这一修饰词表示什么特征?公共行政怎样区别于一般行政，种怎样区别于属?【7J(P19”要回答沃尔多的问题并探究“公共性”内涵，可从“公共”的原初含义开始。在中文中，“公共”一词源于“公”字，有“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”等含义，均与“私”相对，强调多数人共有或公用。“公共”

在古希腊语汇中有两个起源：一是起源于古希腊词汇pubes or matudty，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志；二是源于古希腊词汇(Koinon)。英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态‘8]‘n

2、。但另一说认为，欧洲的public一词来自古希腊的polis，指城邦里具有公民身份的社会成员彼此之间通过平等的对话来协商共同关心的问题‘9](Pn”。但可以看出，无论在中方还是西方，“公共”都指向群体共同的关系。同样是考察中西方“公共”一词的源流，有人得出了不同结论，指出中国传统的“公”不同于西方的“公共”概念，前者与“官”等价，是统治阶级的私特别是最高统治者一己之私的代名词；而西方的“公共”是在私域和公域充分分化、明确划分，以私有制为基础、以民为本的社会价值观和政治体制基础上出现的，宪法与法律明确这种“公共”是为了保护和增进大众的“私”(尽管实践上有偏离)¨0]㈣。)。这一观点提示我们，公共性的实现是有严格的文化、历史、经济、政治条件的，不具备这些条件特别是不具备制度支撑，公共性就会落空。

“公共”仅表明了“公共性”的基本含义，不完全等同于“公共性”。关于公共性的定义，国外学者没有给出明确的表述，多从它的不同表现来界定。沃尔多把有关“公共”的理解归纳为三个方面。一是从哲学、法学和政治理论层次上，即从国家或者政府的角度给“公共”下定义，这里涉及主权、合法性、福利一类的问题；二是从经验层次上即从公共职能和公共活动的范围上来界定；三是从政府执行活动或者职能的角度来定义¨1。尼古拉斯·亨利(Nicolas Henry)借助本恩和高斯的“公共性”与“私人性”的复杂结构理论，从行为者(agency)、利益(interest)和可进人性(access)三个维度对公共性进行了分析，提出在理解上有三种递进的界定：制度性界定、规范性界定和组织性界定，三者结合起来构成公共行政的“公共性’，(11](刚。 对于上述定义和解释，笔者有两点需要补充。

第一，不能完全从政府角度来理解和运用公共性概念，社会公益组织也存在公共性属性，尽管其程度比政府稍逊一些。正如乔治·弗里德里克森(H．George Frederickson)所言，政府和公共不是一回事，而且还有本质区别n4](n引。第二，不应把公共性的内涵限定得过于具体，太具体容易使这个概念显得太狭隘。应该把它看作一个统摄性更强、层次更高、包容性更大的概念，它不仅能够涵盖公共管理的其他独特的价值，而且能够体现出公共管理组织本身的特殊属性。一言以蔽之，公共性是公共管理和公共组织的公共属性的简称，是它们区别于企业管理和私人组织的所有特性的集中概括。换言之，公共性是公共部门管理活动的最高价值，其他如法治、透明、民主、正义、责任等是它的具体表现。

公共性的基本要求与实现途径

公共性不单是从公共管理实践中抽象出来的理论概念，更重要的是它应该反过来运用到公共管理实践中去。公共性应当被看作一种诉求和要求，一个尺度，一块检验公共管理正偏优劣的试金石。公共性对公共管理提出的具体要求，分两个层面展开：

公共性对公共管理整体的要求有五：第一，公共管理应该坚持公益性。无论提供的是纯公共物品还是准公共服务，都涉及到一定范围内民众的整体利益和部分利益。政府如此，那些为其他社会成员服务而建立的社会公益组织也是如此。即使是那些为了成员利益建立起来的社会团体，其管理方也不能运用获得的授权而谋求自己的利益。第二，公共管理应该坚持非营利性。政府是最大的非营利机构，因为公民已经为政府服务支付了费用(税收)，所以政府机构在提供服务过程中就不能另外收费，更不能把这笔费用截留在部门自己手里，否则会引发更严重的以权谋利行为。第三部门组织应该防止的是运用技术上的信息优势谋取私利。第三，公共管理应该坚持服务性。

公共管理的服务性要求公共组织必须变自我本位(尤其是政府组织中的官本位)为服务对象本位，在管理中时时处处从服务对象角度思考问题，把方便留给服务对象，把麻烦留给自己，以服务对象满意不满意、高兴不高兴为最高标准。第四，公共管理应该坚持公开性。无论政府还是其他公共组织，应主动将法律依据、政策内容、工作流程、服务标准、财务状况以及其他民众或成员关心的重大议题公开，以利于监督。不能主动这样做的，应通过法律法规做出强制性的要求。第五，公共管理应该坚持责任性。公共组织承载着促进社会公益、造福民众的使命，在完善法制约束的同时，不能放弃职业伦理的建设。

公共性对公共管理的核心部分——政府的要求有三。第一，坚持政治性。政治是运用公共权威对特定共同体范围内的公共事务进行决策，协调社会关系，维持公共秩序的活动。政治的定位要求政府必须超越于特定的社会阶层和团体组织之上，从整个社会和长远的角度平衡各种利益关系，科学立法，制定和执行公共政策，以实现共同体最大的善。第二，坚持法治性。政府是经过政治授权独立享有合法强制力使用权的惟一机构，这种强制力是政府推行政务实施管理的重要保障。但在外部约束弱化的情况下，这种强制力容易演变为侵害公民和企业正当权益的工具。对政府行为的约束首先来自法律，但凡政府的职权范围、机构设置、人员编制、工作程序都应依据明确的法律规定，力避人治的随意性。同时要建立健全公民权利救济和保障方面的法制，克服政府无责或免责的流弊。第三，坚持民主性。政府管理关乎全社会的损益，所以政府的重大决策、重大事项应该创造条件鼓励民众参与，在充分表达各种利益与意见的基础上慎重决定，避免决策失误或政策反复造成广泛的不利影响。即使在政府日常管理中，政府也应注意调动个人、社会、企业等各方面的积极性，防止政府主导一切造成过重的管理负荷。

反映了公共性、私人性与私人部门、第三部门和政府部门的关系。横轴代表公共性，纵轴代表私人性或民间性。政府部门公共性最强，企业构成的私人部门私人性最强，第三部门的组织处于两者之间。

把上述诸要求汇总起来，不难看出公共组织是在运用别人给的钱和别人给的权为别人办事情或在促进别人的利益，而且别人的利益是多元的而非单一的。公共组织及其工作人员把事情做好的动力在哪里?如何使这些组织和管理人员始终忠实于委托人的意志?这是各国公共管理都必须正视和解决的深层次难题。公共组织的这一特性不仅提示我们在移植企业管理方法时要小心谨慎，而且也提示我们，公共管理的公共性往往不是自动实现的，它需要一系列的保障条件，如间接的历史文化传统、思想认识、经济发展水平，直接的民主法制发展水平和政治体制完善程度等。

对行政系统来说，公共性的保障条件问题实际上就是一个外围体制框架——政治体制改革的问题。如前文所论，公共性应是政府管理的题中之义，但由于受到多种因素的影响，这种公共性并不是在所有国家和所有时期都充分地表现出来，公共性经常被遮蔽，甚至经常被遗弃，导致公共管理价值和行为严重扭曲，游离于人民的意志之外。

在我国，由于社会主义政治文明的水平还不高，传统体制和计划经济下积累的“总病根”尚未割除，民众对公共权力、国家权力机关对执行机关的政治控制能力还比较薄弱，执政党的执政方式和领导方式还在改革和完善之中，党政关系还没有完全理顺，因而公共部门的公共性实现程度还不高。如果人民、权力机关、司法机关不能有效监控行政权，行政机关很难按照人民的意愿、人民的需要去做事情并把事情做好。公共性的实现离不开政治建设的跟进，从这个角度看，真正意义上的公共管理在中国的发展是一个漫长的渐进过程。

工艺性与公共管理

如果说公共性反映的是公共管理与企业管理的不同之处，那么工艺性反映的则是公共管理与企业管理的相同之处。《现代汉语词典》把工艺解释为“将原材料或半成品加工成产品的工作、方法、技术等”，包含有过程、功效、具体方法和技术等意思。公共管理的工艺性指的是公共管理所具有的科学性、规律性、技术性、艺术性等属性。中国政治学界常引用列宁的话，说“政治是一种科学，是一种艺术”。无独有偶，西方把公共(行政)管理称为“国家的艺术”(an of the state)，美国《公共行政评论》(Public Administration Re—view)杂志的顶端也一直写着这样一句话：“《公共行政评论》：美国公共行政学会会刊，旨在推进和提高公共行政的科学化、程序化、艺术性。”公共管理之所以要讲工艺性，因为尽管它打交道的是公共物品、它的管理主体是公共组织，但公共物品和公共组织都属于大的物品和组织范畴，所以公共管理在关注自身个性的同时也要体现物品和组织管理的共性。公共管理之所以要讲工艺性，还因为和私人企业相比，公共部门的机构和人员规模往往显得更庞大，许多应对和处理的事务和兼顾的价值更多元，管理工艺落后，将严重制约整体效能的提升。不同的是，公共管理提高和改进工艺性的目的在于更好地促进公共利益，让公共性变成现实。 公共管理中的工艺性要求主要体现在以下四个方面：第一，公共管理有章可循。科学的理论来自于实践，所以要理论联系实际；成功的实践离不开科学理论的指导，所以实践也要联系理论。不可否认，管理者通过长期的大量的实践探索能够形成一套比较对路的管理办法，但如果能自觉地掌握理论，则可以缩短这种办法的形成周期。过去的20多年间，中国有大量高学历人士走上管理岗位，但学科背景以理工科居多，即使是文科出身的，真正具有管理和公共管理背景的很少。对于这样的一个管理群体更需要学习和掌握公共管理的基本理论，在把握公共管理科学性、规律性的基础上，在实践中探寻公共管理的艺术性。第二，公共管理要求真务实。好的管理需要大量的技术支撑，一个细节考虑不周就可能使整个管理失灵。

在实际生活中，我们看到许多领导、政府部门出台了许多很好的理论、思路或政策，但它们却仅仅停留在嘴上、墙上和纸上，未能产生实际效果，因为这些东西缺乏体制机制支撑；许多制度机制的命运一样，要么不能运作，要么运作中走样变形，因为设计者没有考虑到制度机制还需要技术支撑。

第三，公共管理具有美学价值。如果一个人的衣着与身份和环境不相称，或者颜色搭配不当，或者穿着过于臃肿，我们很难说他美。公共管理同理，一个机构臃肿、叠床架屋、手续繁杂、人浮于事、办事效率低下、反应迟缓、对前来办事的群众冷漠麻木的政府，我们也很难说它的形式和行为有美感。

总之，科学的管理就是美的管理，好的管理。第四，公共管理要积极学习借鉴企业管理方法。瓦尔斯·沙雷(WaUace Sayre)有句名言“工商管理和公共管理在所有其他不重要的方面是相似的”，意思是说抛开工商管理和公共管理公共性方面的差异，两者在具体管理上有诸多一致的地方。面对企业管理的高效率，公共管理机构需要认真地思考，我们从中可以拿来什么?其中有效的理念、方法和技术可否用于改进公共部门的工艺?以公谋私不对，可否以私谋公呢?公共管理应该以开放的心态向私人部门学习，这是当代公共管理给出的明确答案。

比照公共管理的工艺性要求，中国公共管理值得改进的地方同样很多。更重要的是，还有许多承担公共管理职责的组织还未从工艺性角度来思考加强管理的问题。如我们经常使用的“党组织”这个概念，实际上表明大到拥有近7000万党员的中国共产党整体，小到几人、十几人、几十人的中共基层党支部都是一种“党组织”。作为组织，党的建设中可以引人组织管理的一系列命题，也可从新的角度重新认识一些原有的命题。比如，从组织与环境关系的角度，可以分析国际国内环境变化对执政党产生的影响，从战略管理的角度分析执政党内外部的优势、弱点、机遇和风险，通过战略的制定和实施明晰组织目标、阶段性任务，并带动机构的重组和资源的再配置。还比如，可以从组织权力的角度思考决策(党代会)、执行(党委会)、监督(纪委)的关系以及上下级组织之间的关系，可以从领导学角度思考领导干部的角色定位，弱化控制、命令色彩，增强服务色彩，可以从绩效评估角度，对各类党务活动进行科学评价，等等m J。对于人民团体、群众组织、学校、医院、研究机构等许许多多社会公共组织，都应从管理工艺的角度思考怎样改进工作、提高服务水平。

公共性与工艺性的有机统一

公共性和工艺性之间除了具有统一性外，还具有一定的矛盾性，即“技术与价值的矛盾”旧21。因为惟技术倾向可能冲淡对价值规范的关注，忽视对终极目标和宏大主题的意义；而公共性强调过度则可能使公共管理的理论、方法封闭起来，甚至借口公共部门的特殊性而宽容低效无能。从这个意义上讲，两者又构成了矛盾着的两个方面。公共性和工艺性的平衡并非无条件的，而是有限度的。这种限度来自于文化传统、社会形态、基本制度，也来自于思维习惯、理论偏好、特定的实现情境。正是公共性和工艺性之间的这种张力，使两者结合方式呈现出不同水平(见表

1)。大体上看，中国比较关注公共性，而西方比较关注工艺性。从人类公共管理实践的历时态看，在前资本主义阶段，公共性和工艺性均不够强(表1中的①)；资本主义发展的早期主要解决的是公共性问题，无暇更多顾及工艺性问题，故公共性较强工艺性较弱(表1中的②)；从19世纪后半叶开始，资本主义国家开始着手完善公共管理的工艺性，但存在公共性衰微的问题(表1中的③)；公共性和工艺性真正有机统一起来的理想境界(表l中的④)尚未到来。 发展工艺性的任务涉及面更加广泛，技术层次的内容更加多。先姑且不论那些中观微观的议题，这里主要谈三个事关中国公共管理工艺性建设的全局性的意识或观念。第一是总体意识。与整个国家制度建设所处的状态一样，中国公共管理面对的是结构性问题。单就行政管理而言，行政管理职能、行政管理体制、行政运作机制、行政管理方式的实践和研究处于割据状态，而未能形成一个有机的整体。在实际工作中，更存在反向操作的弊端，即在行政体制没有理顺的情况下调整行政行为；在政府职能没有转变的情况下改革行政体制；在市场、社会尚未发育成熟的情况下转变政府职能；在政治体制改革不到位的情况下推进行政体制改革；行政管理本身各要素间缺乏联动ⅢJ。在稍低一个层次上，行政管理中的组织、人事、财务、决策、执行、监督、评估等各管理环节也没有通盘考量，往往是“一叶障目、不见森林”。

公共管理发展缺乏总体思维，将制约具体领域或环节上改革的推进。第二是“常识”意识。公共管理需要学习外国，引进“高精尖”的理念、方法和技术，但中国当前及今后较长时间里需要更多的是对基本关系、基本体制和基本观念和基本方法的普及和运用。我们需要“学习型政府”、“虚拟政府”、“企业型政府”这样一些概念和理论，但我们的机构设置连一个事项应该由一个机构或以一个机构管理为主都尚未做到，机构的立改废、选人用人、决策中主观随意性、人治色彩极强，许多机构连基本的工作方法都没有掌握，份内工作都做不好，却能够推出一个又一个的“创新”和“亮点”。第三是建设意识。改革开放实施28年后的今天，当计划经济渐行渐远的时候，我们应该多些“立”的努力，多些建设意识和建设能力，从制度的“基础设施”人手，在打碎传统体制的同时，不断建设适合时代要求的新体制和新机制。

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