日本的农地流转制度及对我国的启示

农地流转是界和实践中多年讨论的话题。它起初是针对我国全面推行家庭联产承包责任制后出现的一系列提出的。家庭联产承包责任制的出现，造成了土地零散分割，农户经营规模狭小，无法实现土地的规模效益和集约化经营，成为农业进一步的瓶颈障碍，迫切需要土地进行有序流转，优化土地资源配置，实现规模经营。另一方面，进行农地的合理流转有利于农村富余劳动力的转移，使出让地农民能够安心的进行工作，同样使接收地农民能够安心生产。 尽管近几年农地流转发展态势良好，但总的来说，农地流转的发生率仍然偏低，在农地流转过程中还存在着这样那样的问题，总的来说，集中在两个方面：

第一，该流转的农地绝大部分流不起来。原因主要有三：首先是一部分农户受传统思想较深，即使荒芜土地，也不愿意流转。有许多农户出于对其退路的考虑，即使不种承包地，也不愿将其转让。其次，农地流转缺乏利益激励机制，即使有农户愿意流转其土地，也有可能转不出去。绝大部分农户流转其土地的真正原因是种地无利可图。在这种情况下，其它农户即使无地耕种，也不愿意租地。还有，法律为农地流转设置了层层阻碍。我国《土地管理法》第14条规定“土地承包期限为30年，并且规定在土地承包期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。按此规定，假如某农户想放弃自己的承包地，还必须经集体多数成员或村民代表同意，而集体经济组织作为一个组织在我国大多数地区都流于形式，加上许多成员外出打工，村民会议或村民代表会议就很难召集，即使召集起来，如多数农民不同意，该农户的承包地仍不得流转；如果多数农民同意，有关部门不批准，该农户的承包地也不得流转。

第二，不规范流转普遍存在。主要表现在：一是土地流转特别是农户与农户之间口头协商的土地流转随意性比较大，未能按照协议签订书面合同；二是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；三是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；四是有的合同流转期过长，超过了农户的剩余承包期，承包期结束，由于人口耕地等情况的变化，可能导致出让方和受让方产生矛盾。

针对农地流转过程中出现的这些问题，笔者对日本的农地流转制度进行了研究和，希望对我国的农地流转能有所启示。

一、日本的农地流转制度

日本与的农业虽然处在不同的发展水平上，但在农业生产组织结构方面有许多相似之处。如农业生产的经营主体都是以农户为单位；分散经营，规模狭小；人多地少的矛盾突出等。要合理的把握日本的农地流转制度的特点，首先我们要了解以下日本的土地制度的变迁。

（一）日本农地制度的改革历程

对于日本农地制度的改革，关谷俊作在其著作《日本的土地制度》一书中有详细的介绍，大体来说，可以划分为三个阶段。 第二阶段，放宽土地所有权流转限制，提倡土地转让和相对集中，鼓励扩大土地占有规模。1961年制定的《农业基本法》标志着日本农业政策发展到一个新的阶段。其主旨是提高农业生产力，削除农业与其他行业存在的生产力差距，削除农业人口与其他行业人口的收入差距。为实现这一目标，该法也采取一些措施有选择地鼓励农业生产的扩大和农业结构的调整。鼓励扩大农业生产的具体措施在1962年的《农业基本法》修正案中出台。修订后的《农业基本法》允许农民拥有农地的量超过1952年《农地法》规定的3公顷限制，但其条件是：这些农民只能使用本家庭的劳力。该法也允许离开村庄去城里的农民将其土地委托给小规模的农业合作社代耕。这些合作社可以成立公司，而这些公司也可以购买土地从事农业生产。但有两个规定：一是股份公司不得购买农地；二是这些小规模的合作社也必须像自耕农家庭农场那样进行农业生产。在这些法律法规下，1950—1964年间，日本的农业年增长率为4％，高于大多数国家的农业增长率，也满足了当时由于人民收入提高而对食物消费需求的增长。

第三阶段，农地改革的重点由所有制转向使用制度，在农地小规模家庭占有的基础上发展协作企业，扩大经营规模，鼓励农地所有权和使用权的分离。随着日本化的发展，农业人口不断减少。20世纪60-70年代，政府农地改革的重点开始由鼓励农地集中占有转向分散占有、集中经营和作业的新战略上来。70年代开始，政府连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规，鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产，以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍因素。

（二）日本农地流转制度现状、特点

通过以上三个阶段的改革，日本形成了以农地私有为主，小规模家庭占有、合作化经营、社会化服务的农业经营体制。，日本全国土地65％私有，其余35％为国家和地方公共团体所有(其中多数为森林和原野)（关谷俊作，2004）。在农地流转方面，日本的土地制度呈现出以下几个特点。 2．建立合作经济组织等中介机构，促进农地流转。这是一种更高层次的合作，加入和退出农业合作组织有一定的程序。组织内部实行统一经营，统一购买大型生产资料，有共同资产，统一分配。农业合作组织可以使大面积土地集中连片经营，有利于采用先进技术设备，与大工业、大市场经济体系吻合度高，因而得到政府的大力资助。合作经济组织成为农地租借转让的桥梁，它们接收与租出的农地，再将这部分农地租给欲租入者。通常租借期为10年，10年租金由合作经济组织一次性支付给农地租出者，而租入者则按10年分期向合作经济组织支付租金。作为中介，合作经济组织所需资金则来自于国库补助金。一次性获得10年期的租金，作为奖励土地耕作权租赁转让的制度，它为不愿放弃所有权，但无力保证农地有效利用的农户找到了出路。

3．认定农业者制度，保证农地流转的方向。通过农地保有合理化法人，以及市町村、农业委员会和农协来促进农地流动是近些年日本农地工作的重点，但促进流动的方向并不是随意的。尤其是1993年《农业经营基强化法》制定之后，农地流动的方向主要是向“认定农业者”集中。“认定农业者”指那些在改善农业经营效率和扩大规模上有积极性的农业经营者，由市町村进行选择和认定，其根本目的在于提高农业经营者的收人水平，培养掌握技术的农业经营接班人。想获得认定农业者必须制定农业经营改善计划，如果未达到预定的计划目标，认定农业者资格即被取消。市町村按照经营基盘强化的基本构想对其计划进行评价，被认定即为认定农业者，他可获得农地方面优惠的政策支持。

二、对我国的启示

（一）政府的积极作用

从日本的农地转移特点来看，在日本的农地转移中，无论从政策的制定，农业法规的出台和修改，还是在实际流转过程中对中介组织的支持及对农民的保护，政府都担任了非常重要的角色。借此，我们可以得出以下启示。首先，政府可以通过行政、立法等手段，在稳定家庭承包制的前提下，对现有的政策法规进行调整，培育农地流转的法制环境。我国已经制定了诸如《土地管理法》等一系列法规。但是，集体土地使用权流转还缺乏权威的法律依据；对流转的形式、土地使用权人与集体的利益分配及权利人的利益保护和土地使用权流转的市场准入等都必须制定明确且具体的法律法规。其次，政府要为农地流转培育良好的市场环境。也就是说，政府在农地转移中，要明确自己的位置，做到“不缺位”、“不越位”，该严格执法的地方决不手软，该宽松的地方也决不能过多干预。最后，政府要提供适当的财政补助措施。农地的转移过程中，农民或多或少都会承担一定的风险，但是这种风险对于农民来说可能是致命的，所以政府应该给予适当的补助，以促进农地的流转。

（二）农业合作组织的市场中介作用

日本的农业合作组织（农协）作为农业的最广泛组织，成为了农地流转过程中最重要的中介。他们不仅促进了农地流转的速度、效率，而且保证了农地流转的成功率，为农民提供了保障。当然，合作组织的健康合理需要国家从立法、政策上提供保障和扶持。

（三）农民自身素质的提高

由日本经验来看，作为农地流转的市场主体，农民自身素质是非常重要的。他们懂得合理利用法律法规来保护自己的合法利益，他们加入了农民合作组织，通过组织的力量完成自己做不到的事情。这些都是值得我国的农民的。具体来说，提高农民的素质，可以借鉴日本的经验，首先通过政府加大力度，另外，就是合作组织的帮助也应起到应有的作用。