日本的政治结构

第一节 日本政治结构主要特点

战后日本新宪法确立了以下两点：

1，确立了议会民主制

宪法抛弃了以天皇为中心的近代天皇制度，而仿效欧美建立了以三权分立原则为基础的议会民主制，确立了“主权在民”，法律面前人人平等的资本主义宪政民主原则。对君主和议会的地位和作用进行了换位——原帝国议会只起对天皇协助和咨询作用，天皇垄断一切权力；新宪法规定由民选的议会行使立法和监督之权，内阁向议会负责。

2，放弃战争 依新宪法建立的政治结构成为日本宪政民主的主要载体。在战后几十年的发展中，形成了一套日本特有的政治结构。其特征为：

一，议会内阁制

日本实行议会内阁制政体。其特点为议会中心、内阁（首脑）集权、“议”“行”相容、议会内阁互相制约。

1） 议会中心

根据日本内阁制原则，哪个政党执党，取决于其在议会拥有多数议席或能结盟凑足多数。所以政党活动首先而且主要围绕争夺国会议席进行。只有在国会选举中获胜，政党才能组阁，否则就沦为在野党。政党发挥的影响力也取决于在议会中席位的多少。

2） 内阁（首脑）集权

议会是政治舞台的中心，但只议政表态，实际的问题，要政府解决，政府的权力又集中在内阁乃至首相手中。日本首相在多大程度上可以集中权力，取决于执政党能否在选举中获得稳定多数及其在党内的领导地位，相当微妙和复杂。如果首相是党内最大派系的领袖，便可以象英国首相一样大权独揽，甚至在下野后仍可以操纵大权。比如田中角荣控制了自民党内被称为“田中集团”的最大派系，因“洛克希德”案下野后仍控制日本政治多年。20世纪80年代，自民党副总裁金丸信是自民党的实权派，首相的当选必须得到他的同意。所以首相如果没有最大派系为依托，便不可能长期稳定执政，重要决议都要看别人的脸色。

3）“议”“行”相容

日本内阁制政体的形式是“议行合一”，但“议”谁都可以“议”，在“行”上只是由议会极少数人控制。这部分人就是内阁成员，他们既是议员又是行政上层首脑。“议”“行”相容还有一个含义，就是议和行必须保持最低限度的一致，否则不是议会被解散，就是政府下台。“议”“行”的一致还取决于执政党在议会有无优势（在特定情况下，未获得议会多数的政党也可以组成少数党政府），有多大优势，能否保持这种优势。自民党在93年以后都是和别的小党组成联合政府，如果照顾不到小党的利益，就会产生政府下台的危机，所以自民党不易推行自己的政策。

4）议会内阁相互制约

日本议会对内阁的制约主要体现在监督政府的活动，特别是在必要时可以通过不信任案迫使内阁辞职；当然，内阁反过来也可解散议会。若是前者，议员还可以照当；若是后者，议会和内阁要重新组成。议会要政府下台，政府就要议会解散；所以双方互相制衡，都不能轻举妄动。

二，一极多党的政党制度 同样施行议院内阁制的英国政党体制为两极多党政党制，保守党和工党轮流执政，另外还有11个小党如绿党等。在小选区制下，小的政党一直无法与两大政党竞争。

三，多级单轨的司法系统

日本不同于欧美的双轨制组织方式，采用单轨制。日本在全国只有一个单独统一的法院系统，只是根据审级的需要划分为三至五个层级，在较低的审级根据地域设置若干同级法院。日本的法院系统分为四级：简易裁判所，地方裁判所和家庭裁判所、高等裁判所、最高裁判所；真正按法律程序审理诉讼案件的只有后面三级裁判所。而同是议院内阁制的英国，以上院为最高审级，以下便分为民事法院（包括郡法院，高等民事法院）和刑事法院（包括治安法院，刑事法院）两套系统，而美国拥有联邦和州两套司法系统，各州的实体法和诉讼程序都是不同的。

第二节 日本选举制度和政党战略

一，中选区制向小选区制的过渡

1， 中选区制

日本的选举制度1996年以前是中选区制，由全国130个选举区按人口比例分别选举3—6名议员。投票采用非移让式制度, 候选人超过当选票数时剩余选票不许移让给同党其他候选人，世界上只有日本执行这种选举制度。冰岛和芬兰是可移让式中选区制。日本众议院议员任期4年，到期全部改选；候选人登记时众议院议员和参议院地方选区议员要交纳10万日元的保证金。在达不到法定得票数时，保证金将被没收。

这种选举制度下政党在候选人间必须分配选票。要在众议院占过半数，政党必须保证每个选区有两名以上候选人当选。日本同一政党候选人之间必须展开竞争，保证在一个选区不产生一人独揽的局面 ，否则另外的候选人就要败给别的政党的候选人。日本政党96年前的选举战略是选择中间投票点偏左或偏右的位置，比如图2.1的L点和M点，以分得选票，这就造成选票分散，小党林立。为自民党的特别利益供与提供了温床，自民党的个人后援会战略也有了用武之地。

图2.1

投票

人数

O

L X M R 候选人立场

A政党 B政党

但真正能否当选，还取决于政党的政策实现能力，腐败、丑闻等损害国民利益的事情也是决定因素，并不是只靠政党的政策公约。这和资本主义的利己主义相矛盾，但为了选举成功，政党又不得不这样做。同时，资本主义选举存在用金钱收买投票人的现象，使选民意志得不到反映。

大的政党也允许候选人之间的政策差异，但这会给党的政策带来危害，候选人之间在政策上的互相攻 会导致选票分散。日本自民党采取的选举政策是对选举人的单独利益供与。与其在意识形态上争夺不如向特定集团提供单独利益。在中间投票点左右两侧寻找政策点以区分同党候选人的战略虽然缓和了同事相残，使分票结果容易掌握，但这种结构建立在人际关系基础之上，使社会要素资源的分配集中在特定的利益集团，有组织性的选民占优势，而没有组织的选民则维护不了自身的利益。使政府在经济政策上保护生产者，远远偏离中间投票点，造成资源配置的浪费，损害了广大消费者的利益，提高了社会成本。这也是日本经济衰退的一大原因。

‘候选人本位’的选举战略在日本的人际社会中需要组建个人后援会。六十年代大多数选民住在农村，80%的选举区也在农村，自民党的社会基础在很大程度上是农民。战前日本农村存在町村和部落二重结构。町村是国家行政的末梢，以部落为单位展开。每个部落的自治机构部落会承担了大部分町村的行政职能，部落会以部落内地主和上层农民为主导。因而战前的保守政党就以部落会为基础组成农村选举地盘。战后农地改革使地主和富农的领导权利大大衰落，但并没有消失。

自民党议员利用农村的村社组织和农协建立个人后援会。个人后援会是议员在自己选区建立的办事处，为得到选票自民党议员搞来道路、桥梁、隧道、河川、铁道、开垦等多种公共土木工程，使当地居民受益，同时在同党候选人间分配选票。而且后援会活动进入选区居民日常生活的各个领域，以便选民对议员有父母官的亲切感。国会议员出资援助体育大会、妇女协会、老人协会、相扑大会、马拉松等，这些组织定期举行旅行、聚餐等活动，有时和别的国会议员一起举行新年会。自民党的国会议员为追求更大的当选率，一个月要参加几次葬礼、结婚典礼和毕业典礼等。据说前首相田中角荣在每天早晨必定翻阅地方报纸的婚丧版，决定是否参加或致辞。1961年加入个人后援会的会员总数，估计在全国超过1000万人，所以自民党想使这些潜在的党员成为在册党员。但个人后援会均属于中央的某一派阀，是以支持个人为目的，所以议员们一般不会把他们的金钱和血汗的结晶交给党。

个人的忠诚心是构筑自民党个人后援会的中心，后援会组织的成员和议员的个人关系在竞选中起到关键作用。自民党议员的40%是二世议员。从父亲、义父和党指导者那里承继的后援会组织，对候选人非常有利，也由于可继承性，使投资后援会组织成为有利可图的行为。

但也不是所有国家都受这种战略的影响。1830年到1880年英国中选举区制下政党选举主要依靠政党政策纲领，而不是公共开支的诱导战略。在这几十年间，英国随着选举区规模的扩大，减少了几人区选区。结果，政党根据中间投票点的意图选取政策，最后证明这比个别收买选举人的政策更加有利。选区越大，利益诱导的费用就越大。覆盖的区域越大，必须获得的支持者票数也增加。

内阁制政府制度使执政党易于控制政府资源，自民党议员在候选人本位的选举战略下充分利用其优势，把政府预算等公共资源用于供给地方的利益集团，这是赤裸裸的腐败，但这是中选举区制的结果,是资产阶级获得利益的手段。

自民党议员可以在规制、预算、租税政策上帮助当地的业者。50-60年代的高速发展，形成了以大企业为中心的经济结构，第

二、第三产业占人口的51.7% 。为推动企业的发展，国家采取保护市场的政策。在开发的初级阶段，经济市场的扩大需要公共设施的建设，货物的运输要求有贯通日本的铁道和公路。自民党在制定预算分配上，倾向生产者集团，开始提供低息贷款、大笔公共投资、辅助金、补助金。自民党为了保护农村的利益，实行米价保护、农产品市场保护，提供财政补助，同时下放权力，把原政府管辖的事务下放到“农协”。 这种政治时常超越经济规律，按政治需要进行。 自民党候选人可以选择在中小企业政策和零售业政策上支持选区的业者。同党别的候选人可以选择在农业、运输、电气通信、建设等政策上支持选区的业者，也以此分配选票。

企业为了获得政府的政策照顾时常向自民党献金。贡献资金的生产者，可以取得预算、税制、经济规制等方面的额外利益。这产生的问题是消费者的损失大于产业界得到的利益。对产业的保护使日本商品的价格昂贵,品质却不断下降,在有国际竞争能力的大企业,问题相对轻一些。但纺织、流通、建筑、银行等部门的保护政策使日本的总体竞争实力大受影响，这些损失一般通过股票下跌、雇佣条件的恶化、服务的低劣转嫁给消费者。所以，城市蓝领工人和白领工人、城市小资产阶级希望自由竞争的体制。同时此结构在人际关系上耗费资源。人际关系是不产生任何价值的，所以这浪费了日本的社会资源，提高了日本的生产成本。

2，选民结构和经济结构的变化

随着选民结构和经济结构的变化，使日本的选举制度由中选区制向小选区制过渡。

随着经济的发展，工业化的进展，日本选民开始涌入城市，农村也变成了小城镇。开始阶段也发生了城市人口过密、交通拥挤、大气污染、犯罪率增加等问题。这时，渐渐成为城市人的农民在选举中占选民的大部分。 自民党议员的票源地盘变成两重结构。第一，发生动摇而收缩的传统地盘。一般以利益为本位加以改组和加强。第二，因城市和大众化而从传统的社会网脱落的浮动地盘。据时事通讯社的调查，1960年回答“没有支持的政党”者为7.2%,而在1972年超过20%。

另外随着收入水平的上升，生活方式开始向同一水平划一，因职业、年龄、性别不同而出现的生活方式的特征和差别也在逐渐消失。以自家的生活水平属于“中中”的中流意识增强，1958年为37%，1964年增加到50%，1973年达到60%，加上“中下”和“中上”意识的人，由1961年的76%增加到1970年的 90%，在巨大变动中自民党在大选中的相对得票率由1958年的57.8%下降到1969年的47.6%。

向日益无党派化和生活中等化的选民层传播信息并把他们动员起来的最大武器是大众传媒。自民党的统治变成了二元的结构：一个是扎根于利益分配体系的党内派阀政治，另一个是对大众社会的大众传媒政治。生活的中等化产生的是无党派化。

到1975年末，全部选区的65%已经都市化了，组织囊括大量选举人的个人后援会越来越困难了。都市投票人比农村投票人对自民党的特别利益供给政策更加迟钝，个人后援会在城市也不能象在农村一样对分票产生巨大作用。随着日本人向都市的移动，自民党越来越倾向于采用小选区制。都市居民有相对高的学历和移动率，他们通常站在消费者的立场上。比起要求政府保护的农民和中、小企业经营者，都市选举人更重视自由竞争的市场政策。七十年代以后经济保护随着凯恩斯主义的退潮而渐渐不得人心，城市中产阶级的呼声日渐高涨，以靠向产业界为中心的特别利益供与遭到了城市居民的反对。

日本的政府保护政策，使国外的生产商不能打入日本市场，所以他们鼓动本国政府对日本施加压力。对日本的出口商采取贸易报复政策，这使日本的出口商对日本的非市场化非常烦恼。所以日本的大出口商要求政府改变保护本国产业的经济政策。这对自民党来说是一个巨大的灾难。农民和商店业是坚固的支持基盘，但又不能丢弃献金的主要来源地大企业。城市中小资产阶级要求政府的经济保护而大资产阶级为了扩大实力，参与国际争夺开始倾向自由竞争的政策，中小资产阶级和大资产阶级的矛盾日益突出。同时，这种政策也是日本经济衰退的原因。

二．小选区制的实施

显然，90年代开始的经济萧条打击了日本的经济和政治制度，日本存在一种使统治者阶层利益最大化的产权结构，而非社会总产值最大化的产权结构。比如日本的金融业一直在政府的保护下，金融业的各个领域受到政府行政命令的控制。日本银行的储蓄金是受政府全额保护的，同时业务也受大藏省的管理，在这种机制下，银行的股东没有风险意识，存款人也没有风险意识，所以银行职员的工作脱离风险控制机制，这成为日本泡沫经济的主要起因。而政府对金融业的控制，可以使自民党议员索要政治献金和其他好处。在中选区制下，对金融的管理也成为自民党议员分配选票的手段，并由此产生了金融族议员，金融规制和其他经济规制符合自民党议员和日本富有者的最大利益。但显然损害了广大人民的利益。

对不良债权的处理需要政府缓和规制，国内的阶级矛盾也需要调整。在这个背景下，小选区制得以出台。 1996年日本实行小选区和比例代表并立制后，废除了在一个选区必须选举多个议员的制度。在这种制度下，每个政党的候选人只有一人当选，在同党候选人之间不必分配选票。候选人以政策作为竞争的手段。只有提出中间政策的候选人才可以当选。所以，城市中产阶级的政策取向可以反映到政治决策过程中。但问题是每个候选人为了当选而提出靠向中间位置的政策公约，使每个候选人的政策基本相同，选民无法有别的选择。这时只有靠候选人自身的经济实力、守信、人品来决定谁当选。这样，当地的名门望族就会更容易当选。当前的日本政坛甚至出现了电视、电影界明星当选议员的情况，日本电视台也哀叹说日本的议员是先当选后学习。同时这种选举制度使大的政党处于有利地位。在选举中采用的多数规则要求选票多数就可以当选，存在几个候选人时可能20%-30%的得票就可以当选。这样，议员不能真正代表当地选民的利益。

冷战结束后,日本反共势力和国际反共势力相勾结,开始了新一轮的右倾运动。小泽一郎等人努力推进小选区制。在小选区制，选举采用赢者通吃的方式，自民党是大型政党所以占尽优势。同时，右翼小政党面临联合组建大政党与自民党竞争的局面，在这种形势下，占社会支持率30%上下的左翼就会土崩瓦解。要麽作为一个小政党出现，要麽和右翼政党联合，可能还有执政的机会。日本政党制的两极化也是推进小选区制的势力希望看到的。自民党一党独裁造成日本政坛腐败丑闻屡屡发生，连带关系左右自民党人事。所以，财界也希望日本政权交替，保护自己的利益。

第三节 一极多党与自民党的组织结构

一，一极多党的政党体制

1，自民党一党独裁

1945年日本无条件投降后，盟国为使日本非军事化和民主化，实行了解散财阀、农地改革、组建工会、整肃战犯等措施。1947年日本国新宪法规定：国民有结社自由和言论自由，议会由国民选举，政府形式采用三权分立。由此促使政党纷纷成立。日本现代政党制度作为日本宪政民主制的重要载体开始形成。

日本现在主要有六个政党：自民党、民主党、自由党、保守党、社民党、共产党。日本的政党是议会党团，在社会上并不发展政党组织，在竞选时，政党公认候选人，这样，候选人就以政党候选人的身份参加竞选。

代表日本经营者利益的保守政党自由党和进步党在45年11月成立，进步党是战前民政党的复活，集中了民政党的干部，而自由党是战时受压制的鸠山一郎为首的政友会的变形，但盟军总部对它们的保守性质很厌恶。随着工会运动和农民运动的发展，西尾、平野和水谷等战前工人运动、农运、社会主义运动的活动家复出组织了日本社会党，但分成左、右两派。右派社会党主张劳资调合，是中道性质。盟军总部正是看到了这个中道性质，在47年，组建了片山社会党内阁。 财界作为自民党的阶级基础和经济基础，和自民党保持了密切的关系，自民党政权在自民党成立初期，财界就提供了10亿日元资金 。财界一直向自民党提供巨额献金。1989年自民党总收入中的308亿日元，其中47%是财界提供的。 在60年代开始了国民收入倍增计划，越南战争的爆发促进了日本经济的转型。重化学工业代替农业、简单机械行业成为日本经济的基础。经济年平均增长率为10%以上，经济的发展，居民生活水平的提高巩固了自民党的统治。而自民党控制政府资源供应给各利益集团，使自民党保持了议会多数。

社会党在55年体制下完成了统一，但党内派阀长期斗争，在工会发生分裂后，于1960年，西尾末广在“总同盟工会”和“全农”的支持下，从社会党分裂出去，成立了民社党。社会党的群众基础主要集中于“总评工会”， 不能实现自民党式的大众化，所以一直不能掌握政权。 1994年自民党卷土重来，组成社会党、自民党、新党魁党联合政府。在冷战结束后，随着苏联的解体，日本经济的衰退，日本政坛走向保守化。代表左翼的社会党（现为社民党）在短暂的执政期间基本上执行自民党的政策，因而力量大减，失去了选民的信任，不再能阻止自民党的政策。而共产党对政局没有影响。现在的自民党、保守党、公明党联合政府属右翼，小泉纯一郎上台1年，两次参拜靖国神社。在内心中，日本国民是没有认真地考虑它与亚洲国家的关系，这和冷战后国际反共潮流相结合，成为日本政坛右倾化的基础。

2，政党结构

在日本政党的组织中，有明显的国会中心主义，党的组织以国会选举和制定法案为中心。日本的内阁制政体决定了政党在组织上要有全面的控制，党大会下一般由总裁控制党的内部事务，这有东方的集权主义倾向。集权主义的政治体制就需要集权主义的组织，只有这样的组织才会在日本生存下去。在2001年的竞选中，电视广告和各政党总裁的招贴画引人注目，在小选区制的今天，集权性的政党组织依然需要，但不能说议员会被迫服从党的领导，也不能用日本的共同体文化来解释。议员们是为了维护自己的利益才组成政党的。议员们为了在日本的中选区、小选区、议院内阁制等环境下赢得竞选，必须组织强大的政党。而强大的政党要有强有力的领导人，议员们必须把自己的一定利益贡献出来，形成一个强大的集团，由党的中央干部管理和协调各议员的利益。但如果认为议员在政党中和政府中没有发言权是不对的。日本议员委托党的干部处理日常的事物，在强大的政党下，议员权力被削弱，但日本议员的权利比美国议员权利要大，因为多数党会控制政府并对司法机构有强大的影响力。而美国是议会、总统分立。正是议会、行政和司法的密切关系，反而使日本的议员要放弃一些权利以取得政党的胜利。在日本的政党结构中委托—代理 的一些问题是明显的。议员在委托一些执政和管理党务的干部时首先面临逆向选择问题，选哪一个总裁、干事长才符合党全体议员的利益，在干部当选后，又如何防止道德风险，防止干部滥用职权，也是必须考虑的。在讨论党的中央集团之前，党的派阀组织作为更小的结构也常影响政党的政策决定，影响政党的前途。

二，自民党的派阀

自民党的组织构造是日本政党中的典型，而派阀在自民党中具有举足轻重的影响。为了适应选举制度和内阁制,自民党必须建立强大的党组织,这些议员组成派阀，团结在派阀领袖周围，为自己的利益而形成一定的组织。在一个强大的政党里，权力是必须集中的，而对权力的争夺，使议员们团结起来，在争夺权力时，可能会损害党的利益。但派阀之间存在凝聚力，这种力量就是为了控制议会、控制政府对议员的压力。所以，自民党的派阀组织在某种程度上加强了党的力量。而委托—代理关系中的两个问题也可以解决。比如，委托—代理中的逆向选择问题 就是对谁能胜任某个工作不能了解，从而损害了集团的利益。派阀的相互竞争使议员们各展其能，对议员的选拔和培养也由派阀担任，同时，派阀间的竞争反映了各方的利益，使双方的信息传达到党中央，派阀在中选举区的分票作用也是不可忽视的，派阀在小选举区下会渐渐消失，因为在小选区制下，派阀对分票没有作用，但内阁制的存在为派阀的存在提供了土壤，只要权力必须集中在几个议员手中，派阀就不会消失，日本式的自由竞争就必不可少。

1， 派阀历史

政党的派阀首先在自由党和宪政会这2个政党中产生出来。1900年长州元老伊藤博文就任政友会总裁时，参加这个政党的多数议员出身于山口县。在党内伊藤和同乡的政治家结成了明显的地域性派阀。 早在1955年自民党新总裁石桥湛山和干事长三木武夫提出限制内部斗争一致对外的提案。1977年自民党终于有了实际行动，在总裁选举中引入预备选举，自民党员的投票变为更加重要。1978年举行了新党规下的最初预备选举，大平正芳和福田赳夫在预备选举中都投入巨额资金，收集地方选票。最后大平在预备选举中获胜。一年之后，1979年9月，大平不顾福田派、中曾根派、三木派的反对，解散众议院实行总选举。大平的目标是在选举中取得大胜，巩固在党内的地盘。但是1979年10月的选举和预想的完全相反，自民党以惨败告终。实际上，自民党获得有史以来最低的248个议席，在和新自由俱乐部联立后才勉强过半数。福田开始活动让大平辞职。1980年5月，福田派联合3派（三木派、中川派、中曾根派）采取共同行动支持社会党提出的大平内阁不信任案，最后社会党的不信任案意外得到通过。但大平拒绝总辞职而解散议会重新选举。事态发生戏剧性变化的是：大平首相因意外的总选举而突发心脏病猝死。对自民党来说幸运的是大平的死得到了“同情票”，自民党再次获得了议会多数。自民党一直消灭不了派阀分裂活动。

2，派阀机能

派阀的一个重要职能是挖掘新人，在党内的派阀竞争中派阀的领袖为了巩固在党内的地盘，会寻找在选举中最有可能获胜的候选人。在选举时要获得党的公认，派阀的支持是至关重要的。在党干部的公认名单中，一般优先派阀成员。选举中派阀领袖向候选人提供资金援助。

制造反乱的自民党议员一般也交由派阀领袖惩罚。不遵守党的决议会成为政治生涯的障碍。无视这种纪律的议员会受到惩罚。比如，1987年对营业税投票中鸠山邦夫投了反对票。他所属的派阀领袖竹下登推迟了他担任政务次官一年。

自民党议员在各阶段的获胜都依赖于所属派阀在选举、阀务、资金面的支持。派阀干部们把党的竞选资金掌握在自己手中，支付给中选举区中的候选人。最重要的是在中选举区中互相竞争的候选人加入到不同的派阀组织中去，成为重要的分票手段。派阀作为日本政治的特殊现象有其深刻的社会背景，作为后发资本主义国家，日本依然存在各种封建的残余，存在落后的方面，这是发展中的问题，只有在发展中解决。

派阀在自民党内是中间组织，在选举区是基本竞争单位。派阀的存在是中选区分散党中央政权的方法，由于党内候选人的竞争，党中央不能保持过于强大的力量，否则会产生不利的影响。作为当选的前提--党的公认、财政支援、人事管理等，一般由派阀领袖提供。作为回报派阀所属议员帮助领袖竞选党首。中选区下，派阀竞争使自民党维持了在议会过半数的地位。

派阀的存在也产生相当 的弊害。向自民党献金的企业必须支付更多的金钱。为了自民党取得选举的成功，支持者团体付出了巨大的财富。

三．自民党的中央组织

各个政党都有一定的党纲，在党纲中规定了党的组织形态，一般分为党的中央机构和党的地方机构。在党的中央机构中一般分为政策制定机构、地方机构的管理机构、国会对策机构、议员总会、党纪委员会等。

图3.1 自民党本部机构图

外交部会

党纪委员会 环境部会

选举对策委员会 社会部会

财政部会

政务调查会 交通部会

人事局 文教部会等

党大会 总裁 干事长 名薄管理室

总务局

地方组织总局

全国组织委员会

副总裁 地方议会总局

总务会

团体对策总局

注:此图为简图

小选举区的导入、议院内阁制、选民的多样化，这些决定了政党在维持强大的党中央时必须能适应选民的变化。在野党在政策上越来越走中间投票点的路线，在野党为了在日本政坛竞争，也维持了强大的中央集团，党纪律也很严格。在对选民的争夺战斗中，自民党的政策决定权渐渐由政调会、总务会向内阁转移。为了笼络大多数选民，强有力的首脑是各党争相推出的战略。美国是总统直选，议会多数党不控制行政和司法部门。所以，强大的党中央就不发挥有效的作用。因此，日本政党中央干部的领导作用是选举胜利和执政顺利的重要保证。但为了解决自己的当选问题，一般议员是需要强有力的党干部的，在委托—代理理论中，有一个问题是道德风险问题，理性的个人有其自身的利益，他们会为了自己的贪欲损害集体的利益，为了使党干部的行为不损害议员自身的利益，议员会采用一些方法来控制党干部。

议员控制党干部的第一个方法是支付高额的工资。使他们对未来收入有期待感。从而使他们私自动用党的资金的机会成本提高。第二个方法是只从稳定的选举区选拔干部。稳定选区选举出的政治家有把选举地盘让渡给子女的倾向,所以长期稳定的可能性较高，这就缓和了滥用权力的行为。自民党统治干部的第三个方法是频繁更替指导部的职务，这种方法的效果比第一和第二种方法差，从直观来看，让党干部转任各种工作会减少他在一个领域中构筑势力的可能性。但党的工作需要实行力，因此，这是种费用很高的方法。

当自民党一般议员和派阀按自己的意图分别行动时，就会面临‘囚徒困境’ 一样的情况。他们可能采取自灭性的行动。所以，自民党议员把重要的党运营的权力交给了超派阀的党干部。党中央会约束一般议员的行为，代表自民党全体的利益。

要获得中选区、小选区竞选的胜利，议员的自身信用是必不可少的，在强有力的党组织中，党的政策公约和信用可以帮助议员当选。自民党议员必须依赖党干部，党干部是从在任议员中任职期最长，选举失败可能性最小的议员中产生出来的。所以党干部有信守的动机，并掌握强制一般议员信守公约的权利，自民党必须维持党的信誉吸引选举资金。

在日本，‘无所属’的政治家（不属于任何党派）很难为献金者提供单独利益，也不能保证维持长久的政治公约，所以很难筹集竞选资金。而政党是维持长期信誉的实体组织。因此政党比‘无所属’的政治家在私人利益供与上更有实力和信用度。

政党是阶级的代表，是政治生活的基础。政党在所有问题上结成最小获胜联盟 ，减少了交易费用。政党是为了赢得议会多数而结成的基本竞争单位。从组成联合的成员偏差性减少的角度看 ，政治家负担的成本随着交涉费用的减少而减少。

自民党的派阀只是部分解决了集体产生的问题。派阀消除不了恒久联合产生的交易费用。到现在为止还没有达到在国会过半数的派阀。因此自民党议员把超派阀的诸权限委托给党的干部。

自民党一般议员委托党中央干部统治全党，同时授予他们一定的行动权限。一般议员有时必须接受违反自己利益的制约。不接受这种制约会导致别的议员‘免费乘车’ 。党干部为了取得工资额以上的收入（如金钱，权限），有利用党的集团资源牟利的动机，如果一般议员没有有效手段加以控制，就会使自己的个人利益受损。自民党的议员在控制党中央干部时也使党的组织更有效力、更强大,党干部在选举获胜中有重要作用,但为了全体议员的利益他们也要接受严格的监督。

第四节 日本的立法结构和政府外监督组织的影响

一，立法结构

日本国宪法规定了国民主义，以国民的意志决定国家政治。为了体现国民民主主义精神，规定以国民选举产生的国会是国家的最高权力机关，国家的立法活动由国会负责。国会由众议院和参议院组成，为了体现内阁制政体，确立了众议院优先的原则。参议院只是监督众议院的立法，在众议院解散时，暂时担当立法工作。由于参议院的性质，100名议员的选举采取了全国选区的比例代表制，另外150人从中选区选出。以有效监督众议院的立法，但60年代以后，党派政治在参议院盛行，发挥不了监督的作用。近来日本国民缩小参议院的呼声日益高涨，所以日本的国会以众议院为立法主体。

也许是汲取军国主义的教训，日本实行众议院优先的制度，但在某种意义上，牺牲了三权分立的相互制衡的效果。在议院和内阁的关系上，内阁相对保持了一定的权限，国会在质询政策时，内阁成员必须参加，回答提问，这分为书面回答和口头回答两种。国会答辩采取向社会转播的形式，让广大人民可以看到这些答辩。众议院还独享提出内阁不信任案的权力，只有众议院有权提出内阁不信任案，而参议院没有此权，这也是内阁制下，众议院优先的表现。当不信任案通过后，内阁必须辞职。同时首相也有权解散众议院，让选民重新选举议员直接表达自己对政府政策的观点。但首相无权解散参议院，这也是参议院监督立法的性质决定的。在众议院解散期间由参议院负责立法权和紧急对策权。众议院重新组成后，内阁必须总辞职。

在立法的过程中，内阁是立法主体。在日本议院内阁制下，自民党一党独裁的政党体制直接决定立法的过程，因为自民党控制议会多数，同时由自民党组阁，所以内阁制定的大多数法案可以在议会通过。而在野党在议会中占不到多数，缺乏阻止自民党的手段。由内阁立法就渐渐成为惯例。

在日本宪法学界有关于内阁是否有立法权的争论，有的学者就认为既然规定国家立法由国会负责，那末内阁就无立法权，就不应提出议案。但在目前日本的政治制度下，大部分法案由内阁提出和制定是必然的，由表4.1可以充分说明。

表4.1 内阁提出法案数与法案总数的比较(1956-19

8

5)

国会闭会日 法案总数（A） 内阁提出法案数（B） B/A 1967/12/23 147 140 0.952 1969/12/02 97 92 0.948 1971/12/27 147 116 0.789 1973/09/27 118 103 0.873 1975/12/25 98 78 0.796 1977/12/10 91 76 0.835 1979/12/11 72 63 0.875 1981/11/28 95 77 0.811上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] 下一页

103 83 0.806 1984/08/08 78 70 0.897 宪法一般不会具体到细小的领域，因为有大量复杂的情况，只有留待一般法律解决。在一般法律外，也可以由政府设定规则、命令等，这叫做‘法律委任’。只有法律规定委任给政府制定规则，政府才可以制定规则和命令。

对应国会的法律审议，自民党内部的政策决定机构是政务调查会。在政调会的政策决定上，自民党的一般议员为向自己选区诱导利益和获得预算施加压力。自民党干部会尽量增加预算，并平衡公共支出与全国税收的平衡。

自民党党纲第43条规定，党决定的所有法案在向国会提出前必须获得政调会的认可。政务调查会对应内阁各省和国会的常任委员会组建17个部会。在政务调查会中还有很多特别调查机构和议员的集团。 制定法案是各省厅的主要责任，内阁委托官僚制作法案，但内阁提出的法案必须经过政调会的同意。因此，官僚对应自民党干部的意向制定政策。议员们一般选择对选举有利的、能提供利益供给的部会。比如，农林、建设、商工部会等。而与‘国家公共财’的供给相联系的法務、科学技术、环境等部会，只有年老的议员和参议院议员参加。选择部会时，同一选区的议员为了避免同事相残，一般选择不同的部会。

二，政府外监督组织对立法的影响

政府外监督组织是日本宪政民主制得以实现的重要载体。他们通过对立法和行政施加影响，表达自己的利益，补充政党政治的缺陷。

1，利益集团

现代政治不但为政党搭建了大显身手的舞台，而且也为各种利益集团提供了充分的活动余地。

日本的利益集团包括财界利益集团、工会、农协、社会团体、居民协会等。经团联是财界最大的利益集团，在2002年与日经联合并，完成了产业界利益集团的重组。而工会团体在90年代后随工人运动的衰退而对政治的影响不明显。社会团体和居民协会一直是日本最活跃的利益团体，城市公害运动、居民权利运动、地方自治运动都是以这些团体为中心展开的。

日本利益集团对国家政策的决策过程和实现过程的参与、监督和影响主要是通过影响立法、疏通政府、提起诉讼、开展公关等途径来实现的。

在日本内阁立法占法律总数的八成，所以，对行政机构的说服工作是利益集团影响立法的主要手段。

通过利益集团的活动，可以影响政府的政策，探测官员的诚意。另一方面政府可以知道各方面的信息，知道各利益集团对特定政策的反应。

当利益集团的政策目标不能通过国会或行政部门达到时，便经常转向法院。在爆发洪水、地震等灾害时，居民协会团结控告政府的事件屡见不鲜。比如长良川诉讼案、熊本洪水诉讼案等，都是地方利益集团为了维护自身的利益而采取的行动。

利益集团和政党一般有密切关系。自民党与经团联、日商、同友会、日经联等财界团体有广泛的关系，自民党政治资金有一半来自财界利益集团。社会党则与工会保持联系，社会党80%的资金来源于总评工会。共产党则依靠产别工会，公明党依靠佛教团体创价学会的支持。

这些利益集团本身就拥有大量选票，日本工会有几百万会员，社会党的议员都是工会推选的。而自民党可以得到大企业和中小企业的选票。

日本利益多样化是利益集团兴旺发达的前提。众多的利益集团影响甚至参加国家政策过程，在一定程度上弥补了政党政治的不足，对政府的行为在客观上有监督作用。这是因为，利益集团在通过各种手段影响政府决策时，也盯着政府各分支的一举一动，谁违反了游戏规则，谁得到了额外的好处，其他集团决不会善罢甘休。政府和利益集团的行为都必须在法律的范围内，都必须按既有规则办事。

2，舆论

随着言论、出版自由的确立，舆论作为监督行政、立法、司法的手段日益突出。日本战后经济高速发展，城市中产阶级渐渐变成无党派的流动阶层。动员大众主要依靠舆论力量。 日本媒体也揭露政府官员的不当行为，1974年日本《艺文春秋》揭露了在职的铁腕首相田中角荣收受洛克西德公司贿赂，田中因此而下台，并在后来的审判中被定罪。1993年，各大媒体揭露金丸信收受佐川急便公司的贿赂，以及之后的建筑公司贿赂，最终导致自民党的下台。

新闻出版自由作为资本主义宪政民主制中平衡和制约机制的一部分，不仅监督并限制了日本最高权力机构，同时也保证各个层次的权利都不被滥用。

第五节 日本行政结构的特点

随着日本军国主义的覆灭，日本的政府组织在美军占领下实现了改革。战前以法西斯专政为特征的军部、内务部等机构被裁撤，新的机构以民主主义思想为指导构建。日本战前是天皇制，在天皇下设众议院、枢密院、元老院，由元老院推荐某人组阁，天皇批准。众议院只起到简单的监督作用。到20世纪20年代，有短暂的政党政治期，但很快军国主义抬头，由议会多数党组阁的情况发生中断。

战后，美国以日本的实际社会情况为依据，引入了英国的内阁制政体。由议会的多数党或党派联盟组成内阁，由内阁控制官僚机构。而在美国总统和议会是分别选举中选出的，控制议会的多数党与总统并不一定同是一 个政党，政府在立法时就不能随心所欲。而日本的内阁制下多数党政府控制立法权，行政和立法存在密切的关系。

一，首相集权

日本首相由议会多数党推选，国会决定，天皇任命，由首相组建内阁，内阁成员的半数必须是现任议员组成。首相除有内阁职权外，还有两项职权：

一、任命国务大臣和罢免大臣；

二、代表内阁，向国会提出议案，向国会报告一般国务及外交关系，并指挥和监督各部。首相和执政党的总裁是合二为一的。因此首相及其内阁控制着国会和行政，拥有极大的权力。首相的权力地位因人因时而异，取决于他的个人能力，所在派系在党内的地位，或者他所在的政党在联合政府中有无优势及有多大优势。1993年以前的自民党总裁就任首相，因自民党拥有议会的多数，所以掌握了政府大权。1993年后，自民党都是和小政党组成联合政府。所以，首相遇事要和各党派商量。

二，政府行政组织机构

图5.1 中央省厅的再编图

再编前 再编后

总理府 内阁府

经济企划厅 男女共同参画会议

冲绳开发厅 经济财政咨询会议

综合科学技术会议

中央防灾会议

防卫厅 防卫厅

国家公安委员会 国家公安委员会

总务厅

自治省 总务省

邮政省

法务省 法务省

外务省 外务省

大藏省 财务省

文部省

科学技术厅 文部科学省

通商产业省 经济产业省

农林水产省 农林水产省

建设省

运输省

国土厅 国土交通省

北海道开发厅

环境厅

厚生省 环境省

劳动省 厚生劳动省

2000年日本改组行政组织。从图5.1可以看出日本中央政府的行政组织再编后有二个特点：

1，日本防卫厅没有变动，战败后，日本宪法第九条禁止日本保有军事力量。但自民党一直希望修改宪法并把防卫厅升格为防卫省，日本国土大臣扇在公开场合就多次提出升格防卫厅。日本近期的防卫白皮书也提出建立防卫省。但由于日本许多国民不受右翼的鼓动。所以防卫厅暂时没有作升级。 这次改革适应了日本选民和利益集团的变化，为了适应IT产业和高技术产业的兴起，在文部省加入部分科学技术厅，改为文部科学省。为了推动产业界的产业升级，清除日本落后产业，贯彻科技为先导的产业政策，把部分科学技术厅分到管理企业的通产省，组建经济产业省。而日本产业结构开始从公共建设、农业、运输业转到高科技产业，相对庞大的运输省、国土厅、建设省合并成为国土交通省。邮政的民营化是实行小选区制后，日本政策的一大转变，国民对官僚“天降制度”的不满，在小选区下的激烈的政党竞争使执政党必须采取更贴近一般选民的立场，所以邮政省、自治省和总务厅合并成为总务省。随着城市选民对环境政策的偏好，环境厅和部分厚生省合并升格为环境省。而为了拉拢城市白领阶层，同时提供更强有力的国民健康保险计划，适应日本社会的老龄化，把部分厚生省并到劳动省成立了厚生劳动省。这次改革最明显的是总理府、经济企划厅、冲绳开发厅合并为内阁府，这是日本小选举区制下，强有力的政党在贯彻经济政策时的必然选择。小选举区制下，政策竞争成为主要选举战略。这就要求有统一的政党政策，而统一的政党政策要求有强有力的政党中央指导部。执政党指导部的最高领导同时是政府首相，所以在加强政策力度时，首相的权力必然增大。而日本内阁制又要求首相有强有力的指导力，因此为了在小选区赢得竞选，政府的首脑部的权力集中会继续下去。中选举区制下的首相是协调各派阀的调整者。在小选区制下，首相成了真正的政策执行者，所以在内阁府下设立了经济财政咨询会议和综合科学技术会议。在经济政策上，首相会有更大的发言权，而经济形势的变化，需要首相在科技发展上执行更强有力的政策以适应日本选民和利益集团的变化。

三，内阁主宰、“议”“行”相容

日本内阁制下，由议会多数党或多数党联盟组阁。多数党组阁时，内阁职位的分配取决于各派阀的力量。而多数党联盟组阁时，政党在内阁的职位分配取决于政党在议会的席位。大的政党会分占重要的内阁位置，而小的政党只有少数次要的位置。

日本一极多党的政党体制使自民党控制议会,从而自民党拥有巨大的权力，可以使“议”和“行”得到最大形式的统一。“议”由自民党占多数的议会“议”，“行”则由自民党控制的内阁“行”。议会的监督也因为在野党实力不强而只能利用议会辩论揭露自民党的愚蠢，但实质效果很少。所以日本的内阁集权比较充分，内阁制定的法案占总法案数的80%以上。这是自民党一党执政产生的后果，而自民党一党独裁是有其深刻的经济和国际背景的。战后，日本进行了民主改革，但冷战开始后，美国支持日本的保守势力，财阀和大的资产阶级集团并没有被消灭，成为自民党的阶级基础和经济基础，这确立了自民党的一党独裁地位。也就决定了日本内阁集权超过西方别的国家，也决定了议会和内阁相互制约的效果不明显。

日本内阁制下自民党的意见会直接变成行政部门首脑的意见，而政府制定的法案一经自民党政调会通过，自民党议员会在国会通过法案。在日本像自民党有强有力的党中央的政党才能在选举中获胜，而强有力的党中央会成为行政的首脑机构。这样，党中央就会控制议会、行政、司法，而且很难监督。在美国立法机构和司法机构监督行政的执行，而在日本只有选民在不得已的情况下才会团结起来推翻自民党。当然在选民这样做之前自民党的议员会看到一些迹象，根据这些迹象他们会向党中央施加压力，促使其改正，但当党中央一意孤行时，要麽自民党会下台，要麽党内的议员会分裂。象自民党1993年的下台就是议员分裂造成的。之后，自民党为了防止这种情况，加强了党的领导作用，抑制派系斗争。党中央在失去选民支持后，一般会选择内阁辞职的道路。在小选区制下，政策决定政党竞选的胜负，所以在首相失去支持后，会马上受到党内议员的压力，所以日本是间接型政治控制模式，和美国的总统任期是固定的相反，日本首相是随选民意愿更迭的。

一般认为日本官僚的权力很大，具有独立性。但自民党只是委托官僚执行自民党的政策。官僚按议员的意愿执行政策，议员就不会干涉，当不符合议员利益时，议员就会用立法手段推翻官僚的决定。官僚只有按自民党希望的那样起草法案，自民党干部才把起草法案的工作交给官僚。

自民党长期是议会多数党,党的干部就决定官僚的任命和升迁，所以官僚会制定符合自民党利益的法案，对在野党官僚显然没有这种动机。在日本国会答辩时在野党政治家就指出如果自民党的议员要求情报官僚会提供几十页，而在野党要求的话只提供几页。优秀的国立大学学生作为潜在的官僚预备军也知道自民党可以随意操纵官僚，因此，反对自民党政策的学生一般避免担任官僚职务。

国会议员只通过符合自己意图的官僚提案。在国会议员不反对的一定范围内官僚有制定法案的裁量权。事实上立法部门对官僚提案的修正在日本式的内阁制国家比美国式的元首直选制国家更容易。根据“结构诱导均衡理论” ，日本议会由于自民党的稳定多数和党内集权性构造决定了日本的国会议员比美国的国会议员更容易强制行政机构。在美国总统直选和两大政党制构成分割政府，议会对行政的控制就不如日本。（见图5.2）

图5.2 官僚的执行和议会的修正

（1）

B

L Y Z P

在二元的政策空间上，显示了总统(P)和一院制立法部多数党(L)的政策选 好。总统和议会把计划的实行工作委任给官僚（自身选好为B）。议会通过法案后由总统签字生效,官僚执行。最初，议会和总统的帕累托最优点归结在L-P线上（契约曲线LP）。因此总统和议会只把在这条线上的计划作为法律。如果官僚脱离这条契约曲线（如B点），总统和议会会制定修正官僚的第二个法案，议会和总统比B点更倾向于Y-Z线上的点（Y、Z线为LP线和通过B点的无差别曲线相交点之间的线），因此总统和议会的第二个法案会选择从B点计划转移到Y-Z线上的点。

图5.3 官僚的实行和议会的修正

（2）

B

L X P

b

现假定议会和总统作出协商在X点决定法案（参照图5．3），假定官僚在b点上执行计划，现在如果议会通过决议，使官僚的计划移到X点（非2/3多数），那么总统会否决这个提案，因为b点接近总统的选好点P。同理官僚在X点的左侧执行方案，议会也会否决总统向X点右侧转移的方案。也就是说，官僚只要在LP上任意一点制定、执行立法计划就可以不受议会和总统的束缚。困扰总统和议会的情形也影响在议会里的党派联盟，当2个以上的政党为通过法案合作时，官僚在政党指定的点之外执行方案时，政党联盟也不能修正。同一个政党有2个以上集团存在时会发生同样的困境。

但像日本稳定多数政党（一级多党制）的内阁制下，这种情况就会消失。行政最高管理者（内阁总理大臣）同时也是立法部多数党的指导者。最高管理者的政策点（P）和议会的政策点（L）是一致的，因此官僚就不能在P、L之外执行政策。而且一个政党掌握议会完全多数，象多党联盟发生的情况就不会发生。在自民党严格的纪律下，议员也不会在执行法案上有分歧。所以，日本政府内阁制的结构性质决定了日本的官僚必须执行自民党的政策。因此，自民党议员对日本官僚的统制，比西方议会对官厅的统制要强大。

1993年以后，事情变得复杂了，自民党长期不能保持议会多数，必须与其他政党联合执政。党派联盟在政策上的分歧会直接影响官僚的执行。自民党在政策制定上要更多地听取联盟内别的党派的意见。当意见分歧得不到解决，联合政府就面临解散的危机。 自民党控制立法、行政，和日本国家主导的政治经济体制也有很大关系。 战前国家主导的基础是天皇制和以财阀和国家垄断为中心的统制经济。战后经过民主化改革，消灭了国家主导的两个基础。但战后的社会重建，高速经济增长使日本的政治经济体制不得不回到国家主导的轨道。而战前延续下来的官僚，则为这种回归提供了力量。明治维新后，日本的官僚就是实现国家主导的具体但当者。在战后的政治经济体制中官僚也占据了重要地位，自民党和官僚保持了紧密的关系，自民党议员中有许多前官僚，自民党议员中30%出身于官僚，而2/3的首相也是官僚出身。他们熟悉官厅的情况，知道控制官厅的方法。每次众参两院选举，都平均有13名官僚加入到自民党的阵营中来(见表5.

1)。战后日本的经济政策多半是由官僚制定的。

表5.1 众议院初当选的官僚数

选举年 局长以上 课长以下

自民党 社会党 其他 自民党 社会党 其他

1958 3 1 0 0 0 0

1960 9 0 0 3 0 0 1967 2 0 0 5 1 1

1969 6 0 0 4 0 0 1976 8 0 0 6 1 1 1980 0 0 0 3 0 0

1983 1 0 0 7 0 1

四，官僚死心塌地为自民党服务

由于自民党对官僚的控制，官僚执行的政策都是为了提高自民党的得票率。

1，农村是自民党的传统地盘，自民党80年代前50%的议员从农村选区选出。日本政府为了保护自民党的利益，从吉田内阁时代起就在农业自立的口号下，每年提供巨额补助金，日本农业补助金是发达国家中最高的。为了保护农业市场，日本政府一直拒绝开放农业市场，而且在海关制定严格的检查标准以非关税贸易壁垒的手段控制亚洲农产品的进口。日本政府在80年代迫于无奈，才向美国开放牛肉和柑桔市场。

2，对零售业的保护也是官僚为自民党拉票的手段，日本中小零售业雇拥了二千多万劳动者，而且大部分都是自民党的支持者。70年代后，中小零售业受大型百货公司的竞争，为了保住这块票田，日本政府在80年代制定了大店法案，规定大型超级市场在开店前，必须和当地中小零售业主协商，之后才可以取得开店的权利。而这种手续通常花费几年的时间。为此日本大型百货店开店数量都大为减少。

3，日本金融业和自民党一直保持密切的联系。在自民党合并之前，两个保守政党就是金融业的代理人。为了保护金融业的利益，政府制定了严格的限制竞争的法案，各个银行的经营行为受各种规定的制约，大藏省甚至插手开店的位置，店外招牌的样式，店内的布置等细节。在业务上搞条块分割，建立了专业银行制度。如长期信用银行专管企业的长期资产投资贷款。保险公司专管人寿保险、医疗保险、养老保险。证券公司专管股票交易，各个领域互不干涉。在缺乏竞争的状态下，中小银行分立，市场被人为地分割，违法乱纪的丑闻不断发生，降低了抵御风险的能力。结果，都市银行的北海道拓植银行和四大证券之一的山一证券相继破产。1998年10月日本长期信用银行被迫倒闭。7871亿日元的自有资本因5000亿日元的股票损失所剩无几。也使日本政府为挽救该银行而投入的1300亿日元资金化为乌有。然而在历次自我检查中，日本长期信用银行都得到金融监察厅的包庇。日本政府为处理不良债权问题，1998年初设立了30万亿日元的基金，其中17万亿日元是保护存款人的存款，13万亿日元是为了向银行注入资本。并制定了在存款保险机构中设立60万亿日元应急基金的对策。最终，日本政府是拿纳税人的钱挽救日本的银行业。

泡沫经济的主要原因是政府对银行的保护。大银行向自民党提供政治献金，而地方中小金融机关利用与顾客的关系可以为自民党拉选票。所以官僚一直制定法案加强这种保护。日本官僚一直被认为是“国家合理发展”的设计者。但他们把消费者的财富转移到产业界去，经常为了救济不能救济的企业而起草法律。实际上，像金融业这种保护遍布整个产业界。每年为增加自民党的得票率而起草执行的法案，最终形成日本政府政策的主干。

第六节 日本的司法

一,日本司法的特点

司法权历来是国家主权的一个重要方面,随着西方国家三权分立政治体系的形成,司法权在国家权力中的地位凸现出来,或者与国家立法权、行政权平行,如美国。或者在一定程度上受制于立法权，但保持了相当的独立性，如日本。

在日本司法权的范围包括民事、刑事诉讼、行政诉讼和选举诉讼在内的诉讼案件。还处理一些如财产登记、公证结婚、检验遗嘱、颁发禁止令等一些非诉讼事务。

日本司法系统的特点为

1， 依法性

法院是适用法律的机构，所以法官只能根据成文法和自己对法律的解释来审案，而不能象行政机构那样带有灵活性。但立法者的阶级性决定了不可能有公正的法院，日本国会对法院的干涉是自民党一党独裁得以实现的一个原因，不服从资产阶级领导的法官在日本司法界一直受到压制。

2， 多级性和单轨制

资产阶级的国家机构是管理整个资产阶级事务的委员会，一国繁杂的事务一个法院是处理不过来的，出于管辖的方便和保证裁决的公正，要建立各级法院。这也减少误判的机率，使国民有一个可申诉的地方。

日本不同于欧美的 双轨制组织方式，采用单轨制。日本在全国只有一个单独统一的法院系统，只是根据审级的需要划分为三至五个层级，在较低的审级根据地域设置若干同级法院。日本的法院系统分为四级：简易裁判所、地方裁判所和家庭裁判所、高等裁判所、最高裁判所；真正按法律程序审理诉讼案件的只有后面三级裁判所。而同是议院内阁制的英国，以上院为最高审级，以下便分为民事法院（包括郡法院、高等民事法院）和刑事法院（包括治安法院、刑事法院）两套系统，而美国拥有联邦和州两套司法系统，各州的实体法和诉讼程序都是不同的。

3， 建立了完整的法官保障制度，主要是职务保障，规定法官没有过错就不得被撤职。日本法官任期是十年，每十年由内阁审查工作，决定是否继续聘任。高等法院法官在任命之初的第一次众议院选举时和每十年的众议院选举时由国民投票审查。到现在为止，还没有因国民投票而被罢免的法官。在历次国民审查中，只有4%--15%的投票者认为应罢免最高裁判所法官。

4，法院的设置、审级和职权都是由宪法和相关法律规定的，最高裁判所设事务总局，事务总局的法官由最高裁判所法官管理，而下级裁判所法官由最高裁判所事务总局管理。

5， 建立了诉讼保障制度，包括陪审制度、律师辩护制度、诉讼程序制度、行政裁判制度。

二，司法、立法、行政之间的关系

日本宪法规定由内阁任命最高裁判所长官和各级法院法官。日本内阁直接任命最高裁判所法官。15名法官中，有几名来自下级裁判所的判事。最少1名是事务总局的局长。其余的为辩护律师、大学法学部教授、检察官。

美国法官由总统提名，议会审批。法官任职后就不会再有变动，一般是三十到四十岁时担任法官，他们进入司法界后一般会在一个职位上干到退休，政府和议会不会更换他们的职务。而日本的司法界不同，法官一般是在大学毕业时参加法院工作，由内阁决定他们的升迁，这样，法官就受内阁的控制。 战后自民党控制国会，自民党干部和美国的实力议员一样，决定谁当裁判所法官，但和美国不同的是日本的自民党干部可以利用制度上的操作奖罚自己选择的裁判官。自民党议员控制法官的手段为：

1） 利用任命的方法，内阁让最高裁判所法官指名适当的人选担任下级裁判所法官。让最高裁判所法官任命政治上可信赖的裁判官进事务总局。让事务总局的法官管理下级裁判所法官。以达到符合政治利益的判决。

2） 利用升迁的方法，日本法官的升职依靠与自民党干部和事务总局内的自民党代理人的关系。升迁是每个法官都希望的，对大部分裁判官来说，喜欢好职位是共通的。基本上所有的日本法官喜欢在都市中任职，而且比家庭裁判所更喜欢在地方裁判所任职，比地方裁判所更喜欢在高等裁判所任职。而判事更想当裁判长，地裁裁判长更想当最高裁裁判长。所以事务总局利用升迁可以很好地控制法官。随着职务的升降，法官的工资也有大幅度的变化，一般职法官的月薪为19万日元，而高等裁判所长官的月薪为189万日元(见表6.

1)。工资的差别使法官很关心升职问题。日本法官在生涯中是可以期盼当上高裁和地裁的法官的。一般这种职务在法官经历快结束时才可以得到。

表6.1 法官的月给 最高裁判事 1，319，000 其他高裁长官 1，125，000

判事（最高额） 1，115，000

判事（最低额） 494，000

辅助判事（最高额） 405，000

辅助判事（最低额） 190，600

3）任地是控制法官的另一种手段，谁都希望在大城市工作。法官的配属一般尊重事务总局和最高裁长官及地方裁长