积极财政政策的效应分析

一、积极财政政策已经取得明显成效，但效应在快速递减

自去年８月中央实施积极财政政策以来，已经取得明显成效。１９９８年ＧＤＰ增长三、四季度分别达７．６％和９％，全年达７．８％。今年一季度经济运行基本正常：（１）一季度ＧＤＰ增长８．３％，虽低于去年第四季度，但比去年同期高出１．１个百分点，工业增加值增长１０．１％，比去年同期高出１．９个百分点。（２）今年固定资产投资开局良好，投资结构调整取得积极成果，从各类产业投资增长来看，一季度一、三产业投资大幅增长，第二产业投资增长趋缓，一、三产业投资占全部投资的比重分别由原来的２．２％、５５．８％上升为４％、６１％，而第二产业投资的比重由４２％下降为３５％，变化趋势符合当前产业政策走向；政府投资明显扩大，投资渠道趋于多元化，一季度全国固定资产投资比去年同期增长１７．３％，其中预算内投资增长６７．８％，国内贷款增长３８％，债券筹资增长８倍，自筹资金增长１２．１％，只是利用外资同比下降近３０％。（３）一季度市场销售稳定增长，社会消费品零售总额同比增长７．４％，扣除物价因素，实际增长１０．６％。（４）特别值得一提的是，一季度财政收入大幅度增长，同比增长２６．１％。这种增长主要来自三个方面：一是国内增值税和消费税同比增长２１．１％，占收入增长的３５％；二是来自加强征管，大力防欠清欠，税款查补收入同比增长３８．５％，占收入增长的１２％；三是来自严厉打击走私活动，保证了海关进口税收的大幅度增长，其中关税同比增长１４４．４％，海关代征增值税和消费税同比增长１０７．１％，海关税收增长占全部收入增长的４０％。（５）金融运行基本平稳，人民币汇率继续稳定，居民收入继续增长。

多项指标表明，积极财政政策实施仅半年，其效应从３月份开始出现递减迹象：（１）ＧＤＰ一季度增长８．３％，二季度增长７．１％，增幅比一季度下降１．２个百分点，整个上半年增长７．６％，工业增加值上半年增长９．４％；（２）４月份固定资产投资增长速度比一季度回落了４．６个百分点，５月份国有及其它类型固定资产投资增幅比一季度回落５．１个百分点；（３）社会消费品零售总额４月份同比增长５．７％，比一季度回落１．７个百分点，５月份同比增长５．３％，比４月份又放慢０．４个百分点，同时居民储蓄在前３个月增加４４４６亿元的基础上，４月份又增加５５４亿元，５月份又增加８５７亿元，１－５月新增５８５７亿元，比去年同期多增１９８６亿元，截至５月末居民储蓄余额已达５９２２６亿元；（４）市场价格继续走低，４月份居民消费价格同比下降２．２％，商品零售价格同比下降３．５％，降幅进一步加大，５月份两种价格同比降幅与４月份持平，但居民消费价格已１４个月连续下降，商品零售价格已２０个月连续下降；（５）各层次货币供给量增幅回落，５月末Ｍ０同比增长９．０６％，比一季度、４月末分别回落 ２．１４和１．２９个百分点，Ｍ１同比增长１３．２７％，增幅分别回落１．６３和０．８个百分点，Ｍ２同比增长１７．１７％，增幅分别回落０．６３和０．７个百分点；（６）进口逐月加快，出口继续下降，４月份同比下降７．３％，降幅比３月份扩大３．７个百分点，整个上半年下降了４．６％。总之，经济增长呈下滑趋势，工业增长明显减缓，社会消费品零售总额增幅下降，出口额同比仍是负增长，固定资产投资由强转弱，供大于求状况加剧，物价继续走低，也就是说存在明显的紧缩力量，亟需增强扩大内需力度。

积极财政政策的刺激效应随时间的推移而递减是必然的。值得重视的是，去年发行１０００亿元国债是逐步投入的，今年仍在继续，而且今年预算又加大投入２５０亿元，为什么它的效应会递减这么快？这是需要认真研究的一个问题。

二、积极财政政策是否可以继续实施

积极财政政策是否可以继续实行下去，涉及对积极财政政策内涵的认识问题。据我理解，积极财政政策不是一个规范的学术词汇，它是针对自改革开放以来财政政策的职能作用趋弱的状况而提出的，它的内涵应是全面启动各种财政手段，并通过各种财政手段的相互配合，充分发挥财政在市场经济下应有的职能，即合理配置资源、调节收入分配以及稳定和发展经济的职能。这样全面理解的财政政策和市场经济非但不是矛盾的，而且是市场经济所必需的，是国家对市场运行实施宏观调控的必要手段。因而不能把积极财政政策理解为单一的扩张性政策，也不能理解为只是使用发行国债这一单一的财政手段。采取大幅度增发国债的办法，只能是在特定情况下的特殊措施，当然不能是长期的财政政策，而从长远来看则应是以增收节支为主、以发行国债为辅、灵活运用多种财政手段。

先看看我国当前国债的发行情况和未来趋势。根据有关资料计算，１９９８年我国国债余额６４９５．１亿元（当年发行额－当年还本付息额＋上年余额），占ＧＤＰ的比重为８．２％，目前仍处于低水平。根据现代国债原理，一般惯例是以新债还旧债，从理论上说，发债的最大限度可以以政府丧失信誉以至国债发行困难为限，到了国债发不出去的时候，还本付息才必须由增加税收来支付，只能从这个意义上来理解马克思所说的国债是延期的税收。而我国当前国债仍是居民抢手的投资工具，以此可以判断国债发行仍具有很大的潜力。

国债发行潜力只是问题的一个方面，另一个方面还必须对当前财政的负担限度进行认真分析，给以足够重视。我国进入摼盼鍞之后，国债发行额出现快速增长的趋势，１９９５－１９９８年各年的增长率分别为４６．９％、２２．３％、３０．５％、３７．３％，国债依存度（按国内债务收入／中央本级支出＋全部还本付息支出计算）也呈增长趋势，各年分别为５２．６％、５３．４％、５４．３％、６０．５％。我国每年的国债收入主要用于两个方面：一是用于原有国债的还本付息；二是用于弥补财政赤字。由于过去发行的国债多是３－５年中期国债，而摼盼鍞期间又面临还本付息的高峰期，所以国债中的还本付息部分的份额逐年加大，１９９５－１９９８年各年还本付息（包括外债部分）所占的比重分别为５６．７％、６６．７％、７７．５％、７１．０％。也就是说，当年发行国债数额虽然越来越大，但可用于弥补当年支出的数额却越来越小，而这正是国债发行额和国债依存度不断加大从而加剧当前财政困难的症结所在。这种状况通过国债操作可以得到一定的缓解，如改善国债期限结构，今后多发一些长、短期国债，避免还本期过分集中形成还债高峰，或将本息分离，将付息归入经常预算或每年付息，避免到期集中付息，加重还本付息负担。实际上我国已经开始进行这种操作，并且还本付息的顶峰已经过去，明显的迹象是１９９９年的还本付息金额已经开始下降，由１９９８年的２３５１亿元下降为１９１２亿元。应当指出，减轻国债负担的主要措施还应是通过深化改革，提高预算内收入占ＧＤＰ的比重以及中央财政收入占全部财政收入的比重。因为，国债依存度是分子和分母之间的一种比例关系，只要分母增长快于分子的增长，二者的比值就可以下降。计算国债依存度的分母有两个因素：一是还本付息，这是由过去发行的当年到期还本付息的国债发行额决定的；二是中央本级支出，显然这要通过深化改革来解决，既要提高预算内收入占ＧＤＰ的比重，也要提高中央本级支出占全部财政收入的比重。只有摿礁霰戎財逐步提高，才有可能逐步降低对国债的依存度。当前和今后的问题是，对连年大幅增发国债必须慎重，防止重新出现还债高峰带来潜在的债务危机和财政困境。

下面再看看我国当前预算内财力和未来可能集中的财力。自改革开放以来我国预算内收入（不含国内外债务）占ＧＤＰ的比重一直呈下降趋势，至１９９６年才开始有所回升，１９９４－１９９８年５年间分别为１１．２％、１０．７％、１０．９％、１１．６％、１２．４％。楼继伟副部长在１９９８年地方财政决算汇审会厅（局）长座谈会上的讲话指出了未来可能集中财力的趋势，据他的预测，经过３－５年的时间，可以力争使我国财政收入（指预算内收入）占ＧＤＰ的比重提高到２０％左右。具体措施包括：（１）积极扩大财源，加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税，可以提高１－２个百分点； （２）进一步完善税制可提高０．５－１个百分点；（３）通过摲迅乃皵将分散在各部门的财政性资金纳入预算内，可提高４－５个百分点；（４）在摲迅乃皵过程中对继续保留的政府性基金和收费纳入预算内，可提高１个百分点。以上的测算可能还没有包括大约占ＧＤＰ的０．５％的直接冲减收入的企业亏损补贴、已经在预算中单独列项的中央政府性基金收入１９９８年占当年ＧＤＰ的１．５％，还应当考虑可以社会保障收入名义纳入预算的大约占ＧＤＰ的４％的撊Ｏ崭＠延脭。如此计算下来，未来财政收入占ＧＤＰ的比重可能达到２５％以上，也就是说，目前预算内的财力仅相当于未来可集中财力的一半。由此可见，当前国家财政的症结所在是财力分散，所以党的撌宕髷确定的摷胁屏Γ裥瞬普方针，仍然应当确认为当前和今后相当长一段时间内财政工作的总方针。集中财力不能仅是形式上提高财政收入占ＧＤＰ的比重，而关键是要确定提高政府可以统筹安排的财力的比重，以便保证政府可以灵活调度，优化支出结构，保证重点，实现国家各项重大方针政策。

有人提出当前的积极财政政策存在着支出上的扩张政策与收入上的紧缩政策的矛盾，即收入上的紧缩抵消了支出上的扩张效应。这种意见实际上是在肯定支出上实行扩张政策的同时，对提高财政收入占ＧＤＰ比重的政策措施提出质疑。所谓收入上的紧缩政策，无非是指财政收入的增长会对民间投资和消费产生排挤效应，因而有人明确提出应实行扩张支出与减税同时并举的财政政策。我认为，在当前形势下，这种意见是值得商榷的。其一，既然肯定在支出上实行扩张政策是对的，那么扩张支出的收入从何而来？增发国债可以刺激内需，但增发国债只能用于建设性支出，而增加中下收入阶层的收入水平，如提高机关、事业单位人员的工资，特别是保证下岗人员的最低生活保障等，同样可以刺激内需，但增加这些经常性支出必须靠增加税收；其二，财政收入的排挤效应是来自财政收入占ＧＤＰ的比重过高，而我国当前以税收为主的预算内收入占ＧＤＰ的比重是偏低，不是过高，因而一般的减税是不可行的；其三，上已述及，提高财政收入占ＧＤＰ的措施主要是摲迅乃皵，一方面清理整顿乱收费，减轻企业和居民额外负担，一方面将应当保留的收费集中到预算内，这种措施不存在排挤效应问题；其四，增加税收的正常措施是加强征管，堵塞漏洞，清理欠缴，只要严格按国家政策征税，该征的征，该减的减，该免的免，不是强制地征收摴匪皵，这里也不存在排挤效应问题；其五，在当前社会需求低迷的情况下，即使实政策作用的前提条件。

如何全方位启动消费需求，成为近来全民关注的热点话题，目前已经到了采取果断措施的时候了。为什么多次降低利率，物价长时间走低，而居民仍然有钱不花，热衷于储蓄？恐怕主要原因还在于居民消费心理的变化，即对收入趋势看低而对支出趋势看高，人们总在盘算子女教育要花多少钱，买房要花多少钱，医疗保险要花多少钱，未来养老要花多少钱，即使手里有一点钱也有后顾之忧，不敢大胆去消费。所以适当提高收入增长水平是启动消费需求的首要前提。改革开放２０年来，城镇居民家庭人均可支配收入年均增长６．１％，而近４年来仅为４％左右，农村居民家庭人均纯收入年均增长７．９％，但１９８６年以后的１３年也大致徘徊在４％左右（参见１９９９年６月１０日《经济日报》１版）

至于提高收入水平的途径和措施对城镇和农村来说自然是不同的。从城镇来说，应是和调整收入分配结构相结合。首先应当考虑提高中低收入阶层收入水平，可以通过财政渠道较大幅度地提高下岗职工、离退休职工和最低生活标准线以下居民的收入，普遍提高机关、事业单位人员的工资，切实同效益挂钩放开企业工资；同时进行配套性的工资改革，将住房、社会保障以及医疗制度改革同工资改革结合起来，使居民家庭的支出预期透明化；此外还要加强个人所得税的再分配调节作用。我国７０％的人口仍在农村，千方百计提高农村居民家庭收入水平，自然是启动消费需求的重中之中。对农村来说，当务之急是采取切实措施减轻农民的额外负担，必须切实精简机构，裁减冗员，严格执行农业税法和提留统筹政策，严禁乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款；要积极调整农业和农村经济结构，大力推进科教兴农，搞活农产品流通，加强农业基础设施建设，保证农民持续的增产增收。

应当指出，刺激需求和保证有效供给是一个问题的两个方面。中国是有１２亿人口的发展中国家，总的来说不是生产过剩，当前的实际情况是，人们迫切需要的商品和服务供给不足，而不是人们迫切需要的商品却又大量积压，即有效供给不足和商品积压并存，是一种结构性的生产过剩。所以，在大力刺激需求的同时，必须通过产业（或产品）的结构调整和升级提高有效供给水平，为此，又必须选择好当前的消费热点和经济增长点。当前的消费热点和经济增长点是什么？社会舆论一致公认首先是教育，无论城镇或农村的家庭，都是把子女教育问题摆在首位，为了子女教育可以不惜工本。其次的消费热点和经济增长点是住宅和住宅建筑业，任何一个国家住宅建筑业始终是国民经济的支柱产业，长胜不衰。第三，我国农村的广阔市场有待开发。农村市场具有人口多、环境差、水平低、潜力大的特点，一旦收入增长上去，开发的天地是十分巨大的。第四，扶持中小企业发展和中小城镇建设相结合，将是各地区的一个重要经济增长点。总之，各地根据本地的具体情况积极采取不同的措施，全方位地启动国内需求，则大有所为，而且中国是一个大国，立足于国内需求拉动经济增长，应是长远的方针。