中国高等教育体制改革的回顾与展望

" 江泽民总书记在党的十五大报告中令人振奋地发出"加快高等教育管理体制改革步伐"的号召，它标志着我 国高等教育体制改革即将迈入一个崭新的发展阶段。为了更好地落实江总书记的指示，迎接高教体制改革新阶 段的到来，很有必要对近20年来我国高等教育体制改革走过的历程进行一番回顾，并对未来作一展望。

党的十一届三中全会以来，伴随着我国经济体制、科技体制日益深化改革的进程，我国高等教育体制改革 也取得了历史性的进展。迄今为止，经历了大致四个发展阶段：

一、前三个阶段的回顾

第一阶段，从十一届三中全会到《中共中央关于教育体制改革的决定》发表之前。这是我国高等教育体制改革的"酝酿、启动"阶段。这一阶段改革的着重点是扩大高校办学自主权。

第二阶段，从《中共中央关于教育体制改革的决定》发表到邓小平同志南方讲话和党的十四大明确提出"建 立社会主义市场经济新体制"的改革目标之前。这是我国高等教育体制改革"全面展开"的阶段。这一阶段改革的 特点是："教育五大体制"的改革在"相互配合、相互促进和相互制约"中，全面向前推进。

从1978年十一届三中全会到1984年十二届三中全会，5年间改革开放的实践，特别是农村以家庭联产承包责 任制为主要内容的改革实践及其成功的经验，为党中央在经济理论上取得第一个重大突破奠定了重要的基础。 1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》突破了把"计划经济"同"商品经济" 对立起来的传统观念，明确提出："社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上有计划 的商品经济"，并指出"商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必 要条件。"

《中共中央关于经济体制改革的决定》的发表和"有计划商品经济"理论的提出，不仅标志着我国经济体制改革进入到一个新的阶段，而且对科技、教育改革提出了新的要求。为了适应这种新的要求，1985年5月，中共 中央做出了《关于教育体制改革的决定》。《决定》尖锐地指出我国高教管理体制上存在的弊端，即：在教育 事业管理权限的划分上，政府有关部门对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的 事情，又没有很好地管起来。为此，《决定》明确提出"要从根本上改革这种状况"，要认真"改革管理体制，在 加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权"

在中央《决定》的指引下，从1985年到1991年，我国高等教育围绕着"五大体制"全面展开改革的探索。其主要实践有：

第三阶段，以邓小平同志南方讲话发表、党的十四大正式确立"建立社会主义市场经济新体制"的改革目标和中共中央、国务院联合颁发《中国教育改革和发展纲要》为标志，开辟了我国教育体制改革的一个新时期。 这是我国高等教育体制改革"突出重点和难点"的阶段。这一阶段改革的特点是，在"五大体制"改革继续全面深 化的基础上，突出"管理体制改革"这个重点和难点，集中力量，明确目标，限期突破。

社" 会主义市场经济新体制的建立，要求进一步改革一切与原有计划经济体制相适应的体制与政策，这就要求我国高等教育体制改革在《决定》的基础上要有新的突破。为此，1993年，中共中央、国务院联合颁发了《 中国教育改革和发展纲要》。《纲要》以邓小平同志南方讲话和党的十四大精神为指针，确定了跨世纪高等教 育改革的方向、目标和战略。它标志着我国高等教育体制改革进入了一个新阶段。在这一阶段中，我国高等教 育体制改革的主要进展突出地表现在两个方面：一是"全面深化"；二是着力于重点和难点。

1.以适应和促进"社会主义市场经济新体制"建立、完善和政治、科技体制进一步深化改革的新视野，确立进一步深化高等教育体制改革的新目标，不断推进高等教育各项体制改革的全面深化。其主要表现有：第一， 在办学体制改革上，进一步打破了国家包揽办学的旧格局，加快了"建立以中央和省（自治区、直辖市）两级政 府办学为主，社会各界广泛参与办学的新格局"的步伐。一个以公办高校为主，民办高校、民办公助、与境外合 作办学等多种形式的办学新格局已经形成。第二，在投资体制改革上，进一步改变了单一依靠国家拨款的状况 ，加快了"建立以国家财政拨款为主，多渠道筹措高等教育经费的新体制"的步伐，包括征收用于教育的税费、 收取大学生的学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等，据统计，1995年、1996年，多渠道筹 措的高等教育经费均占高教经费的四分之一强。同时，进一步改革了对高等学校的财政拨款机制，着手探索变 "按人头拨款"的办法为"教育基金制"，并针对不同层次和别类的高校，实行不同的拨款标准和拨款办法，以充 分发挥拨款手段的宏观调控作用的新机制。第三，在招生、收费和毕业生就业制度的改革上，一是通过"两个计 划相结合"的过渡（即"国家任务计划和调节性计划"），进一步促进了新的招生宏观调控机制的建立；二是通过 "双轨并存"的过渡（即公费和自费）和"并轨"改革的推进，进一步确立了大学生"缴费上学制度"。据统计，从 1994年开始在46所高校中进行"并轨"试点，到1997年全国已有1000多所普通高校全部实行了并轨；三是通过"供 需见面和一定范围内双向选择"的过渡，进一步促进了毕业生"面向人才市场、自主择业新就业制度"的建立。第 四，在高校内部管理体制改革上，进一步推进了高校人事制度和分配制度的改革，在合理定编的基础上，对教 职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩进一步拉开了差距。通过正确的政策导向、思想教育和 物质激励等相结合，进一步打破了平均主义，调动了广大教职工的积极性，促进了学校内部运行机制的转换和 办学水平、办学效益的提高。同时，也进一步增强了高校主动适应社会需要的能力，促进了高校"自我发展、自 我约束"机制的形成。

(5)划转。中央部委所属高校调整由地方政府管理的试点，也正在取得进展。到1997年末，虽然转由地方政 府管理的高校只有8所，但毕竟已经起步，并取得了成功的经验。一些转由地方管理的高校在转制以后又和其他 院校合并，使学校得到了新的发展机遇。"划转"这一体制改革形式对加强地方政府统筹高等教育，改革因"条块 分割"而导致的重复办学及严重浪费教育资源的现象提供了经验，对促进高校为地方经济和社会发展服务起到了 重要的作用。

据统计，参与上述五种类型管理体制改革的高校共600多校（次），涉及普通高校400多所。涉及高校总数占全国普通高校总数的40%，涉及在校大学生数占全国普通高校在校学生总数的近50%～60%。随着这些探索、试 验的不断进展，我国高等教育管理体制改革的整体效果已经逐步显现。高等教育的结构、布局在全国或地区范 围内进行优化的势头正在形成；有限的教育资源的配置正在日趋合理，办学效益日益提高；长期条块分割的局 面正在打破，逐步走向条块有机结合；使高等教育管理体制，向适应社会主义市场经济体制的方向迈出了重要 的步伐。

二、新阶段的展望与思考

第四阶段，以党的十五大明确提出："加快高等教育管理体制改革的步伐"和国家即将出台的"将高等教育管 理体制改革和高等教育结构布局调整结合起来的新思路"为标志，表明我国高等教育体制改革进入一个"深入突 破"的新阶段。

1.总目标：以共建、合并等联合办学为主要形式，淡化和改变学校单一的隶属关系，由"条块分割"转变为 "条块有机结合"，优化资源配置，扩大学校投资渠道，适当调整学校服务面向，逐步建立起布局结构合理、学 科门类齐全、规模效益好、教育质量高、适应社会主义市场经济体制和现代化建设需要的高等教育体系。

2.学校数量目标：到本世纪末或下世纪初，全国高等学校数量由目前的2100多所调整到1600所左右（包括 普通高校、成人高校、高等职业学校），其中普通本科院校由1000多所调整到600所左右。

3.管理体制改革目标：逐步建立起举办者、管理者、办学者三者职责分明；以财政拨款为主多渠道投入；中央和省级人民政府两级管理，分工负责，以省级政府统筹为主；条块有机结合的新体制。

4.布局结构调整目标：形成"三个布局结构合理"的新格局。即：一是三类覆盖面的高校（面向全国、面向大区、面向本省、本地区）结构布局合理；二是三种不同办学层次的高校（教学科研型学校、以本科教学为主 的学校、高等专科学校和高等职业技术学校）结构布局合理；三是三种不同类型的高校（综合性、多科性、单 科性）结构布局合理。

实现上述目标，必将促进我国高等教育整体水平有一个大的飞跃。但能否实现这一飞跃，关键还要取决于能否做到"三个突破"--这是立足于第三阶段实践，对于新阶段、新目标的思考：

1.观念上要有一个大的突破。要立足于"科教兴国"、"科教兴省"的认识高度，进一步突破"隶属观念"的束 缚，切实加大推进高教管理体制改革的力度。以共建为例。在以往的实践中，一些地方，只注重于要求中央部 委学校如何为地方经济服务，而不注重于自己如何拿出实际行动来支持部委院校建设。谈"服务"很积极，谈"共 建"绕着走。这里有两大思想障碍：一是把推进高教管理体制改革与实施科教兴国、科教兴省战略对立起来，看 不到高教管理体制改革会给本地区经济、社会发展增加不可估量的促进力。二是头脑中还有"部委的"、"地方的 "等狭隘的隶属观在起作用，认为"我自己的学校钱还不够呢，哪有钱投向别人的学校去搞共建？！"这两种思想 是妨碍这些地方深化高教管理体制改革的主要障碍，必须认真破除，必须结合十五大精神的学习，把思想和认 识统一到十五大上来，立足于全局，立足于优先发展教育，切实加大深化高教管理体制改革的力度。

2.规划上要有新的突破。要加强全国和省两级"高教管理体制改革和布局结构调整"的整体规划。以往的实践表明，一些地区的高教管理体制改革存在三种倾向：一是"随机性"，如有三所高校实际具有合作办学的一切 条件，但因其中两所不愿和另一所合作，因而就排斥该校于合作之外。二是"个案性"。如某校矛盾特别突出了 ，到了非解决不可的程度了，上级主管部门才不得不下决心对其进行调整，否则能拖则拖。三是"割裂性"。迄 今为止的高教管理体制改革，主要涉及的是现有1000多所普通高等学校，而事关高教资源优化的还有1100多所 成人高校，尚未得到统

一、认真的考虑，等等。由上可见，一些地区乃至全国高等教育管理体制改革，还缺少 一个整体规划，缺少有计划、有步骤的整体推进。

为此，很有必要借全国贯彻十五大精神的良机，切实推动从省到全国的高教管理体制改革整体规划的制定工作。针对以上"随机性"、"个案性"和"割裂性"的弊端，加强从地方到国家对高教管理体制改革的统一领导， 进一步促进高教管理体制改革和高校结构布局调整的有机结合。通过"四个结合"，即：一是促进管理体制改革 与高校结构布局调整相结合；二是促进普通高校与成人高校结构布局调整相结合；三是坚持条块结合，以块为 主；四是坚持中央和地方相结合，以省为主。形成"三个结构布局合理"的格局，实现"我国高等教育整体水平有 一个大的提高"的目的。

3.经费保障上要有新的突破。要切实解决高教管理体制改革中不可回避的经费问题。以划转和合并为例，以往的实践表明，有些地区对部委高校划转或与地方高校合并，持一种消极态度，主要原因是耽心部委"甩包袱 "。为此，必须进一步强调国家对教育经费问题的法律保障，即必须确保做到"三个增长"（指预算内教育拨款的 增长要高于财政经常性收入的增长；生均教育经费逐年有所增长；生均公用经费逐年有所增长）。同时，必须 保证国家关于高教管理体制改革中有关经费的各种政策性规定，不折不扣的落实。如经国务院批准下发的国家 教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》就明确指出："在体制改革和转轨过程中，原主管部门不能削弱 对学校的领导或减少对学校的投资，而应加强领导和增加投入，大力支持地方政府把学校办得更好"。对此，必 须站在支持改革的高度，予以切实的贯彻。

在跨世纪的关键时刻，我们迎来了党的十五大，迎来了改革开放以来的第三次思想大解放，及其推动下的 "深化改革，加速发展"的新高潮，值此难得之机，我们一定要牢记江总书记关于"抓住机遇而不可丧失机遇，开 拓进取而不可因循守旧"的教导，切切实实把十五大提出的"加快高等教育管理体制改革步伐"落到实处！