浅析基层审计机关如何开展政府投资项目绩效审计

浅析基层审计机关如何开展政府投资项目绩效审计

1 绩效审计的含义、特点

1.1 绩效审计的含义

绩效审计是财务审计的扩展和深入，是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价，提出改进建议，促进其加强管理、提高效益的一种独立性的监督活动。 （1）内容的广泛性。绩效审计不仅涉及建设单位财务收支及管理情况，而且涉及项目决策、设计、招投标、采购、概预算及建成后的运行情况以及与建设项目有关的各项活动。

（2）标准的多重性。绩效包括经济效益、社会效益、环境效益和生态效益，不同行业有不同评价指标，既有定性指标也有定量指标，既有时期指标又有时点指标。

（3）过程的持续性。政府投资项目建设周期长、建设程序多、流转环节多，其绩效必须经过较长的时间或连续的过程才能体现出来，短期内效果体现不明显。

（4）方法的灵活性。根据不同的审计对象和审计目标，采用不同的审计方式，既可对整个项目进行绩效审计，也可对项目的某一环节、某一过程进行绩效审计，如事前、事中、事后审计，全过程跟踪审计。

（5）对象的 复杂性。绩效审计涉及多领域、多专业、多学科，审计对象不同，审计内容及评价标准也不同。

2 政府投资项目绩效审计的内容

由于政府投资项目建设环节多、建设程序复杂，仅审查其决策程序的规范性，资金使用的合规性、合法性是不够的，因此绩效审计要渗透到建设项目的各个阶段、各个环节，根据相应指标进行分析评价。现从项目决策、建设准备、建设实施、竣工验收和投入运行5个方面加以探讨。

（1）项目决策审计。一是审查立项决策的科学性、正确性，具体审查项目是否进行了充分的、必要的可行性研究，可行性的内容是否齐全，深度是否达到规定要求并满足设计的需要；二是审查项目决策、勘察、规划、设计各阶段的审批程序是否规范、有效，能否在保证质量的前提下有效控制项目的投资。

（2）建设准备阶段。建设准备阶段应把握建设项目的程序性。一是审查勘察、设计等单位资质、报批程序是否符合要求；二是审查设计文件是否齐全，勘察设计规模、设计标准是否符合初步设计批复的要求，是否合理；三是审查项目建设用地审批手续和程序是否合规，拆迁程序是否合规，是否取得拆迁许可证；四是审查土地补偿、安置补偿和房屋拆迁补偿等资金是否按规定支付。效益评价主要以我国现行的法律、法规为评价依据，分析其合规性、合法性。

（3）建设实施阶段。主要是审查概算执行、招投标管理、合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理等环节，揭露因管理不到位等原因造成的损失浪费问题。一是审查设计、监理、施工单位的选择和材料采购供应环节，检查项目招投标是否按照“公开、公正、公平”等原则进行，有无“暗箱操作”虚假招标、违法分包或层层转包谋取利益；二是审查工程施工和质量环节，检查是否实施有效的项目法人责任制、工程监理制、合同管理制，监理是否忠实履行职责，是否存在偷工减料、高估冒算、质次价高等问题；三是审查工程是否按照设计内容全部完成，是否按照合同约定的条款执行。绩效评价应结合各管理环节进行，分析其投入与产出的效率和效果以及达到的目标状态。

（4）竣工验收阶段。一是审查资金的来源、管理、使用和到位情况，分析建设资金的实际来源渠道、数额、到位时间是否满足工程进度的要求，分析资金使用是否合规，有无资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪问题；二是审查资金结算情况，将竣工结算审计作为投资效益审计的重点和难点，重点关注工程量计算的正确性、定额套用的准确性、材料价格的真实性、取费程序的合规性，审查有无高估冒算、虚报冒领；三是审查竣工财务决算报表的编制依据和方法是否符合国家有关基本建设财务管理规定；四是审查项目验收是否按国家规定的时间和程序进行，环境保护设施是否同时验收，工程是否按规定预留了质量保证金等。

（5）投入运行阶段。主要审查项目的经营能力、管理能力及项目的社会效益、环境效益等内容。对建成投产（交付使用）建设项目的经济效益、社会效益、环境影响进行综合评估、评价。看是否达到了预期目标或达到目标的程度。

3 当前开展政府投资项目绩效审计的思路

（1）转变审计理念，提高人员素质。当前，各级审计机关人员的业务素质和政治思想素质仍不能完全适应绩效审计要求，审计人员知识结构单一，绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业，而熟悉经济、法律、管理、工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少，在审计思维方式上，已经形成了固定的思维模式，因此要尽快转变思想观念，提升审计层次。一是强化审前培训、审中学习、审后总结，使参审人员在审计工作实践中得到锻炼，增长知识，提高实际工作的能力。二是引进技术和人才，重点引进工程技术和工程造价等方面的专业人才。三是加强培训，借鉴绩效审计开展较好地区的成熟经验，使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。

（2）加强课题研究，出台操作指南。审计机关应加强投资项目绩效审计的理论研究，每年应安排一定的课题研究经费，成立课题小组，加强绩效审计的研究，积极收集相关的指标和数据，逐步探索建立分行业的评价标准和指标，制定出适合基层审计机关的绩效审计评价标准，使审计项目做到有章可循，评价有据可依。 （3）营造绩效环境，强化结果利用。由于审计机关属于政府部门序列，绩效审计的主要目的就是揭露因管理不善，决策失误造成严重的损失浪费和国有资产流失问题，以及因政府部门办事拖拉效率低下所造成的政府公信力缺失等问题。绩效审计能否开展，一定程度上取决于政府主要领导的态度，如果绩效审计结果得不到领导的支持，开展绩效审计工作势必受阻。因此，要积极营造绩效审计环境，取得政府主要领导的支持。同时，加大绩效审计工作的宣传力度，提高社会公众对绩效审计的认识，以此促进绩效审计结果的运用。

（4）树立质量意识，防范审计风险。政府性投资项目绩效审计比传统固定资产投资审计风险大。审计人员在绩效审计过程中，要树立风险意识、质量意识、责任意识，时刻牢记审计质量是审计工作的生命线。

（5）量力而行，突出重点。当前基层审计机关开展绩效审计时，应综合考虑自身的力量以及实际的需要，突出绩效审计的重点。