选举制度与民主政治的实践观察

在当今社会，几乎每个国家都在标榜民主政治，没有哪个国家会给自己戴上独裁专制的帽子。我国古代有所谓“黥刑”，犯了罪或者违背了礼法的人经常被罚在脸上刻“偷”、“贱”等字眼，以令其在公众面前低人一等。当然，是没有哪个人会愿意在自家脸上刻上“淫徒”的字样，满世界的任人耻笑的。只不过很可惜，小偷就是小偷，他不会因“窃国者诸侯”而改变其独夫民贼的本来身份。比如说萨达姆，他老人家手握大权时，骄横专断，自以为万众拥戴，硬生生地弄出个百分之百的支持率来向世界显示其文治武功，殊不知老萨的专制独裁便在这百分之百中活灵活现地演将开来。伊战开打不到一个月，老萨便树倒猢狲散，那威显一时的巨大塑像被拉倒在地不说，又被闻风而来的伊拉克老百姓踩个稀巴烂，并以唾液礼“恭送”之，“百分百”就此成为历史的笑柄。

现象学里面有个观念叫做“存而不论”，就是把有争议的、表面的许多东西“悬置”起来，暂且不去理它，而力求直达事物本身。咱们也就把那些民主理念的分歧“存疑”，不管它是真民主也好，假民主也罢，又或者真真假假，诸事杂糅，一切都束之高楼，暂且不去管它，而先来看看最朴素的民主究竟是什么。

事实上，提出这个问题我自己都感到可笑，民主本来就是西方语词的产物，在中国属于外来词，即使有“民为重，君为轻，社稷次之”，可那也和民主相差甚远。其实，简而化之，民主就是先天性的多数对少数的胜利。这也就是民主的最为朴素最为直接的表达方式。而这一点也正是真民主和假民主们都在理论上均无疑义的一点。

当然，我不好给民主孰真孰假下个什么样的判断，以我个人观之，关键是看民主的背后是什么，统治者为什么要实行这样的民主，这个民主的动机究竟是什么？而更为重要的是，这样的民主是否能够最大限度地保障老百姓的自由和根本利益？

其实，这样说来，我就是个民主功利主义分子，又或者可以说我是个民主理论上的马基亚维利主义分子了。因为无论什么制度，老百姓的福址才是最重要的。当然，这里的福址不仅仅是经济上的，而是物质与精神并重，甚至是在精神的引导下。之所以民主政治如今对公民具有强大的号召力，就在于民主制度虽不完美，但确实是人类社会迄今为止在实践中最“好”的制度设计。

但素朴的民主毕竟与民主政治是有差别的。现代的民主政治制度与古希腊时期已有了巨大不同。一个重大表现就是苏格拉底被他所爱的雅典公民民主投票处死，民主犯下了盲目性的错误，而苏格拉底倘若在如今的西方民主国家尤其是民主、共和并举的美国，必可全身而退，而犯不着以理念殉身，因为此时理念已可保全民主在良性轨道里运行。我之所以提美国，是因为美国政治制度的设计者们认识到了民主的弊端，力图避免多数人对少数人的暴政，而体现了民主的后天原则：制衡。

那下一个我们就将视角从民主转到民主政治。

所谓民主政治，通俗说来就是国家主要官员和民意机关代表必须实行任期制，选举制是实现任期制的主要保证。在当代西方发达国家里，民主政治不是一个笼统的概念，它建构在选举制度、代议制度和政党政治共同组成的铁三角之上。而实际上，我们平常所议论的美国民主，并不仅仅是多数人对少数人的权利之争。美国民主更多的体现的是共和制，而不是传统意义上的民主制。其差别在于共和制以民选产生公职人员主掌政府，而民主制则由人民自己主掌政府。

按照较为素朴的民主观念，尽量让人民直接掌握权力，乃是防止政府侵犯人民自由的不二法门。但这种直接民主需要的是小的政治单位，也就是说直接民主需要小国寡民。美国宪政经典著《联邦论》认为，在直接民主的体制里，由于幅员势必狭隘，多数人容易集结起来，欺压少数，派系利益也容易压倒公共利益。

这里并不是说反对直接民主，而是要达到民主权利之于个人的最大化。所以分权制衡成为目前为止的大国民主最佳解决方案。从这一点而言，如果将选举制度、代议制度和政党政治这三个制度作个形象的描述的话，政党政治就好比是大厦里进进出出、川流不息的人流，代议制度好比是大厦本身，选举制度则是大厦的基础。

《联邦论》更指出,任何宪政设计，都必须兼顾两项最基本的政治价值：政府的权力必须完整强大，而人民的权利必须获得最坚固的保障。

那再让我们来回头看一看我国的当前选举和选举制度。

马克思主义关于选举的民主理论有所谓四原则：即选举的普遍、平等、直接、秘密原则。选举是否民主，一般用这四原则来衡量。关于普遍，文化大革命后中国共产党宣布取消阶级，就基本上实现了普选权；平等，建国后主要是农村与城市的代表的代表权不平等，现在缩小了不平等的差距，当然，不可否认，农民尚未最终实现和城市居民在代表权上的平等，依旧处于二等公民的地位；至于秘密投票的选举现在也基本上做到了。现在争议最大的应该集中在两个方面，一是直接选举，这属于制度不完善的方面，我们直接选举的程度是非常低的，现在老百姓只能直选村长和乡人大代表、县人大代表。蔡定剑曾经指出：从世界范围看，全世界180多个国家和地区，国家议会(有两院制的下议院)不是直接选举的大概不超过10个。二是在现有的制度下，实践方面的问题，突出表现是正式候选人产生这一关键环节上，选举被操控，未能体现民主的本意。

下面，让我们来具体分析之。第一，关于候选人的产生。以前，《选举法》曾规定，可以搞预选。这就是因为过去我们确定正式候选人是靠协商。很多地方就搞“猫腻”，暗箱操作，没有民主程序。《选举法》就规定要搞预选，预选得票多的人进入正式选举。结果有的地方就将预选搞成等额，为了防止这种情况，后来法律上就干脆取消预选。

法律规定，国家机关领导人的选举，副职一律都要搞差额，正职是可以搞差额，也可以搞等额。其实等额选举类似于政治闹剧，等额选举甚至可以被认为是伪选举。1979年前，各级人大代表的选举全部采用等额选举的方式，选举实际上在候选人名单确定过程中已经完成。随后的选举，不过是履行一个手续罢了。人民的选举权形同虚设。《地方组织法》第二十二条规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人一般应多于一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”第二十五条还规定，在地方各级人民代表大会补选上述职务及其副职人员时，“候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。”而这样一规定，各地提名的正职基本上都是等额的，很少出现差额的情况。等额选举容易使选民产生误解，误认为选举过程是走过场，不利于选民积极行使权利。同时，没有给选民提供选择的余地，无法实现选举制度的“择优”功能。等额选举还不利于增强候选人的竞争意识和政府官员的公仆意识，不能使候选人意识到自己是选民选举产生的，政府的权力源于选民的授予。

在实践中，有些地方的选举组织机构虽然表面上实行差额选举，但实际上仍无异于等额选举。主要表现在对候选人的提名上，为了保证其认可的候选人当选，将其他候选人的宣传介绍仅三言两语略过，实际仅仅是“陪选”，潜江市竹根滩镇董滩村原老上访专业户，现村委会主任、镇人大代表曾祥均一语中的：“那是配菜！”；另外，选民直接提名的候选人往往被排除于正式候选人之外。这样做实际上使差额选举不具有竞争性，使选举变" 为走过场。我们现在不少选举领导机关都以候选人素质问题作为幌子来运做掉选民直接提名的候选人。而实际上，“素质”的标准却由领导说了算，往往以听不听话作为衡量的标准，喊出的理由则是诸如文化素质、参政热情之类的问题。但实际上，就农村而言，基本上每个村都会冒出一两个乡土型的当地“政治精英”，不仅参政热情极高，而且善于学习有关法律，保护自己以及所代表选民的合法权益。笔者在做社会调查时，遇见过很多这样的例子：他们不仅勤于学习《村民委员会组织法》、《选举法》、《土地承包法》等，而且敢于就农村出现的许多问题与有关负责人据理力争，依法维护自己以及村民的正当利益。而他们也是有极大的参政热情的。在当地百姓心中，他们一般也具有较高的群众威信。笔者以为，把他们纳入到正式候选人行列，有助于目前部分干群关系紧张的地区形成一个沟通渠道，从根本上保护选民的利益，促进实质上的稳定。

上面说的是代表产生的问题，而在代表产生以后，人代会选举一府两院负责人时，也有许多实际侵犯代表合法权利的行为。比如说为了保证组织意图，有些地方选举组织部门就不断出新招：举个例子，某县人代会选举副县长，按规定有组织提名和代表提名两种方式，那么在运作中，组织提名的就会提前就发给大家，酝酿协商。但代表提名的，往往就搞突然袭击，明天选举，今天傍晚才告诉大家说“请代表提名！”根本就没有时间让代表来酝酿联合提名。如果代表要在不同的代表团联合提名，有的地方就会给代表扣上“非法串联”、“非组织活动”的帽子。

现行《选举法》第二十八条规定：将候选人提名权按选民，政党，团体的次序排列，要求人大代表候选人应以选民或代表提名为主。但同一部法中，却又将原来的3人联名提名，扩大为10人联名，加大了对选民或代表提名权的限制，间接缩小了选民或代表的提名权。实际上造成的后果是以政党提名为主，甚至于政党提名一统天下。 第三，选举组织被操纵的问题。在缺少制衡的机制下，选举是很容易被不公正的选举组织玩弄于股掌之中的。主持选举的组织是实施公正选举的首要环节，世界各国对选举组织的构成和运作都有一套成形的制度。例如美国，联邦选举委员会是专司选举的常设机构，其成员必须经总统、参议院委派，工作程序严格遵循法律规定。然而，在我国，选举组织都是临时性的。按现行《选举法》，全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会的选举，地方各级选举也由本级人大常委会主持。这些临时班子执掌着选举组织的全权：分配应选代表名额，确定代表候选人名单，确定投票时间，组织代表投票，计票，确认并宣布选举结果等等。所有与选举相关的职权，全由它们把持。选举委员会的组成人员同样由本级人大常委会任命，其享有广泛权力的主席一律由本级党委一、二把手兼职，其成员的人数、任职资格也没有法律规定。就是说，只要人大常委会认为合适的，听话的，都可以选为成员，不合意的，则随时可令其下课。各级人大代表的选举工作，最应该享有权利的选民根本无法过问。一切尽在掌握之中。人民并没有独立地行使自己的意志的机会。 但是，这毕竟是凤毛麟角。姚代表告诉笔者，1998年，以另选人方式当选为县市一级的人大代表在全国也只有三例。事实上，笔者在对潜江市2002年进行乡镇人大换届选举的八乡镇的调查中发现，正式候选人的出台被层层操控，而且基本上不存在竞选现象。

实际上，不搞竞选，也就意味着代表不需对选民承担政治责任，因代表并没有对选民进行承诺。在任何一国的真正民主的选举中，竞选都是选举的高潮和最重要组成部分。候选人通过竞选宣传自己，努力把自己的政治主张告知选民，向选民作出一定的承诺，在取得选民信任的同时，也等于是宣布自愿承担相应的社会政治和个人道德责任。选民则通过竞选寻找、挑选自己利益的忠实代言人。如果选举中没有竞选这个至关重要的环节，也就失去了选举的大部分意义。候选人不存在自我介绍的义务，根本无须与自己的选民见面。选民有挑选候选人的权利，但这种挑选不与自己利益相关，而变相为对候选人职务、社会地位、公众形象、社会影响等等的选择。候选人一旦当选，没有为选民据理力争、主持正义的义务，却可享受附着在民意代表称号上的职务利益和社会荣誉。没有竞选的选举，对广大选民而言，不过是被愚弄和受欺骗了一场。有学者甚至指出：没有不同政治主张的碰撞，严格说来不应叫作政治选举，充其量只应称作一场“模拟选举的游戏”。

失去竞选的自然淘汰机制，无异于给平庸的官员和代表们打开了绿灯。失去竞选的机会，对身处底层的才俊之士，等于是被堵塞了通过竞选获得政治角色的机遇。而那些另选人即使竞选，也会由于未被列为正式候选人进而丧失许多机会选票。

第五，关于直接选举与间接选举。多级" 间接选举使民主成为“官主”。在西方发达国家，间接选举往往被设计来限制某些公职人员取得公众支持，消弱其权力基础，达到制衡的目的。而在中国，间接选举却被用来作为国家权力机关产生的主要方式。除县乡两级人大实行直接选举外，县级以上的各级人大代表均由下级人大会议选举产生，而政府主职官员全由同级人大会议或其常委会间接选举，国家级政权机关的权力基础起码是三级间接选举的产物，代表或主席的选举在表面上基本都是代表的意愿（实际上代表的意愿往往被操控或者诱导），而不是选民的意愿。

我不是在苛责间接选举，美国也搞间接选举，关键是组成间接选举的代表并不是选民意志的体现。这才是最大的悲哀。我们不论选举法是否应当改进，仅就现行法律而言，代表的产生在实际操作中少有不违反现行法律的，从这一意义上说，我们直选出来的县乡两级人大代表存在非法化的可能，而国大代表、省大代表和市大代表又由县人大代表逐级产生，一个令人震惊的说法是：首先是我国基层政权非法化现象严重，再往下深挖，我国政权合法性受到质疑。

第六，关于监督的问题。允许公职人员当选人大代表，实际上是在鼓励自己监督自己，监督也就形同皇帝的新装。按《宪法》对民意机关的授权，各级人大代表会议负有监督同级和下级人大和人民政府，及其工作部门的职责。现行选举制度允许行政领导当人大代表，造成行政领导在各级人大代表中占据相当比例，并且实际上拥有比一般代表更多更大的发言权。这种体制至少在客观上造成了自己监督自己的状况，使人大的相当一部分监督权成为空中楼阁。

第七，代表罢免程序直接造成代表身份临时化，间接造成代表权能虚弱化。《选举法》规定，中国的选民代表或选举单位对自己选举产生的人民代表及国家机关组成人员拥有监督权和罢免权。在这种情况下，选举单位或者说代表所在单位及其上级掌控着代表的政治命运。一旦哪个代表不听话，擅自行使独立意志，便有可能被选区单位罢免，而不是选民。为了把代表们的政治生命牢牢捏在手心，《选举法》把罢免权不是交付全体代表大会，而是“由大会主席团会议审议后，提请全体会议表决，或由主席团提议经全体会议决定”，这实际上是将罢免权交给了主席团，对合意的，即使有某些妨碍其任职的问题，也可通过主席团不提起而保护之，对不合意的，则可提前定性。也就是说，各级人大代表的政治生命事实上控制在由各级党委把持的人大常委会手上。 第九，选区的划分方法值得商榷。现行的选区划分办法方便了官员当选。我国长期以来实行的是地域代表制，选区按地域划分。候选人不一定需要是当地居民，这就极大的方便了各级官员当选为代表。同时也使得代表的“代表”资格显得更加可疑。在选区的具体划分方法上，规定可以按居住状况划分，也可以按生产单位，事业单位，工作单位划分。这种选区划分办法，加上候选人身份无限制，无异于给农村中的宗派强者和各单位的头头脑脑们的顺利当选大开绿灯。当然，这并不是说他们不该当选，只不过一旦这种现象过于泛滥，反而就不正常了。

第十，选举经费由财政包办甚至是各选区内的单位承担欠妥当。美国贵为经济第一大国，但其候选人的选举经费却不由纳税人负担。而中国经济发展层次不齐，人均收入居世界低水平线，选举经费反而由各级财政包揽，间接转嫁到老百姓头上。代表们获取政治地位不需付出任何成本，得来容易，丢了也不可惜。选举中没有政治收益的选民，反要付出代价，显然有失公道。

综上所述，我们看似拥有选举，但通过上述诸多环节上的偷偷减减，偷梁换柱，此选举已远非彼选举可言。宪法和法律的精神在实践中遭到了亵渎。人民看似享受了广泛的选举权利，实际上无论选举权，还是被选举权，都被限制在一个极为狭窄的空间。在这种选举制度下，有幸被选举出来的，哪怕是政治精英，其作用也相当有限。

因而，根据实际情况，建议现阶段从以下几个方面改革和完善选举制度：

（1）扩大直接选举范围，提高直接民主程度。比如将与选民切身利益直接相关的乡镇一级政府官员甚至县级主要官员进行直接选举。在现阶段下，可以在少数地区先进行试点，待成熟后再进行推广。目前，应该说老百姓和政府都较为接受的是乡镇政府主要官员的直选，在某些地区的试点如四川步云乡，湖北京山县的杨集镇都取得了很好的社会效果。老百姓满意，当选的官员也有了一种神圣感。

当然，要注意的是，笔者不赞同大范围的直选。只能够一个层次一个层次的推进。

（2）将竞争机制引入人大代表选举过程，实行竞选。建议改革现有代表候选人提名办法，实行初步代表候选人自愿申报登记制；通过选民预选确定正式代表候选人。初步代表候选人和正式代表候选人均有权根据法律在规定的时间进行各种形式的合法竞选活动。这就是变“要我当代表”为“我要当代表”。投票完毕采取公开计票，允许选民监督，增加透明度，保证计票公正，计票完毕当场公布选举结果和代表候选人各自得票多少，以杜绝可能的作弊行为。应对委托投票的方式加以改革，外地选民可邮寄缺席选票，规定日期内投寄有效，而委托票应加记号，并由委托人双方签名盖章（按手印）为证。我们应该改变中学教材里所宣扬的竞选乃“互相拆台”的论调，而应该认识到竞选只是一种选举手段，本身并没有什么特殊的阶级性，更无姓资姓社之分。

（3）实行地区选举和界别选举混合制。作为过渡办法，建议在保持现有地区选举方式的同时，扩大界别选举的范围。这样既可以保证代表的广泛性，又能够保障和促进选举过程的民主化，避免过去那种为片面追求代表结构比例而采取硬性指选、派选的不民主做法。

（4）合理减少代表数量，增加代表资格规定，提高人大代表素质，提倡立法设立专职代表。中国目前各级人大代表太多，造成一系列问题，客观上影响人大正常发挥职能作用。建议根据国情，参照国际惯例，大大压缩各级人大代表名额并规定行政、审判、检察机关工作人员不能兼任人大代表。为保证人大代表具备必要的任职素质，提倡人大代表任职年轻化、专门化，提倡实行专职人大代表制度，以更好的发挥代表的职能。这次十届全国人大设立了十九位专职人大代表，是一个进步，也是一个信号。

（5）改革选举委员会组成方式。建议设立宪法法院和选举专门法院，规范选举的组织，监督和诉讼纠纷的处理。这有利于选举在法律轨道里运行，而促使我国部分" 地区的基层政权合法化。

（6）完善代表监督与罢免办法，在一定原则下指定实施细则标准。建议规定人大代表必须定期走访选民，定期对选民进行述职报告。代表应接受选民投诉，真正充当选民利益的代言人。允许一定数量（3-10人）的选民提议，选民到场达到全体全民50%以上，即可以简单多数罢免不称职的代表职务资格，另行补选新的选区人大代表。

至于县级以上（不含县级）人大代表，首先应由下一级人大代表对他们进行监督并行使罢免权，比如县一级人大代表十人联名即可提出罢免市大代表或者单列县级市的省大代表。国大、省大以及市大代表也应定期向选民汇报工作，国库应对此项工作专门拨款，可在大众媒体上运做、公示，各级人大代表也应固定一定时间接待选民的询问。

后记：写完这些之后，我感到的不是欣喜，而是沉重。百年中国，行宪之历程，曲折而漫长。清末康梁力推立宪而败，但立宪的滚滚洪流满清政府却无法阻挡，1906年9月，也就是光绪三十二年七月，清政府宣布预备立宪，并于1908年颁布《钦定宪法大纲》，只不过此时革命已然来临，二百多年的满清王朝正摇摇欲坠，顷刻便坍塌在武昌城的枪声中了。 蒋介石主政中国时期，先后通过三部宪法（含草案），其中1946年通过的新的《中华民国宪法》最为引人注目。只不过此宪法于内战前夜所颁布，不具全民共识之基础，终至于有法而无法。 宪政的背后实乃法治。法治也是通向民主的必由之路。有法治而无民主，专制社会，有民主而无法治，此民主即伪民主，亦沦为强权社会。

要想实现民主，要想实现法治，要想真正实现宪政，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度就必须被我们放在显微镜下仔细斟酌。选举制度直接关系到代表的组成，并连带关系到一府两院各级官员的组成，实在是民主法治在实践中的命脉之所系。

当然，时代是在进步的，趋势是难以阻挡的。我们所希望的不过是进步的步子再大一点，再实在一点。那么，中国的选民们才能真正踏入公民社会。