城市化浪潮对县制的冲击——县制丛谈之三

"

一、工业化与县政的转变

在20世纪大多数时间里，国人对于现代化的理解还比较狭窄，例如1930年代初的学者张素民便说：“就国家社会言，现代化即是工业化。”1上个世纪后半叶的县政，除了传统的保障农业生产和乡土社会治理外，为工业化服务逐渐上升为第一位的任务。这里将与县政有关的工业化分为三个阶段：国家工业化阶段，县域工业化阶段，“后工业化”阶段。

⑴国家工业化阶段

1949年以前，尤其是1900年以前，国家统治机器从农村汲取国民收入的比重相对比较低，只占农业总收入5%至10%.1949年以后，为了加速实现国家工业化，农业税赋以及以统购统销和工农业产品剪刀差方式提取的变相农业税赋大幅度增加，比重大致相当于从前的税赋与地租总额，即提高了一至数倍。为了使县级政府能够适应工业化原始积累的繁重汲取任务，国家调整了县的设置，大幅度增加了县及县以下的政府机构和公职人员。

⑵县域工业化阶段

在国家工业化阶段，县政府的主要职能是确保向中央、省和市的工业建设提供各种必需资源；在县域工业化阶段，县政府开始把主要精力转向县域内的工业建设。在“大跃进”和“文革”时期，先后掀起了两次县域工业化高潮。前一次没有取得成功，在总体上说很快便下马了；后一次从1970年代初一直持续发展到1990年代，对于中国工业化做出了很大贡献。

⑶“后工业化”阶段

到1980年代后期，尤其是进入1990年代后，以县政府为主要推动力的县域工业化趋于停滞，就县政的特定角度而言，开启了“后工业化”阶段。所谓“后工业化”，在这里有三层含义：首先，人们不再认为县域工业化是中国工业化的主要途径和最佳途径；其次，县政府及其所属企业不再是县域工业化的主要角色；第三，县级领导机构的工作重心转移到“吃饭财政”和“大院经济”。

1950年代中期到1990年代初，国人在近40年时间里始终怀抱着一种乌托邦理念：中国可以不走世界各国工业化的老路，而闯出一条全新的中国式的工业化道路。从“大跃进”时期毛泽东所谓“我们的方向，应该逐步地有次序地把‘工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵，即全民武装）’，组织成一个大公社，从而构成我国社会的基本单位”，到他在“文革”中发布的“五七指示”，再到1980年代许多著名学者对“离土不离乡”、“进厂不进城”、“城乡一体化”的鼓吹，基本上是一脉相承的。进入1990年代后，越来越多的国人认识到，农村工业化并非中国工业化的最佳途径，而是在反城市化政策下迫不得已的权宜之计，是效率低、污染大、占地多、生活质量差的一种替代性选择。基于这种新的认识，人们不再要求所有的农（林牧渔）业县都要通过县域工业化转变成工业县，中西部地区的农民越来越多地通过到城市中打工的方式来参与工业化和非农化进程。也就是说，“离土又离乡”将取代“离土不离乡”，成为中国实现工业化、非农化、城市化的主要途径。

二、城市化与现行县制的矛盾

地方行政区划随着工业化、城市化而不断发生变化，地域型行政建制逐渐被城镇型行政建制取代，是一个世界性的现象。美国传统的行政区划，是在联邦各州下设县（在新英格兰地区还设有乡镇），随着市建制的兴起，县的作用逐渐式微，现在不少县与市合并，有些县成为市下面的行政区域，有些农业县只有数百居民，有几个州则干脆取消了县的建制。在许多发达的工业国家，市、镇已取代县、专区一类建制，如法国，县、专区只起司法和选举的作用。36中国在1950年代城市化进展顺利时，也曾在县制改革方面进行过尝试，由于“大跃进”失败，城市化停滞乃至开倒车，使得历史上县制得以延续至今。现行县制与城市化进程的不适应，可以从人口规模和资金集聚两方面分析。

上述亚洲开发银行考察团提出的政策建议是：中国应将县乡两级财政合二为一。在农村地区的县及其所属的乡之间，存在大量的财政支出职责交叉。在贫困地区，乡和村太小了，无法筹集足够的资金，以满足提供基本服务的支出需要，如基础教育、公共卫生和社会福利（“五保户”）。在这种情况下，财政支出职责应当再度集中到县级财政。在一些富裕地区，乡财政拥有足够多的自有财政收入来源。在这种情况下，应将全部财政支出职责下放到乡财政。这些改革将使财政支出职责更加明确，同时还可以简化政府间转移支付的设计。从更长期的观点分析，贫困地区的乡和富裕地区的县可能会变得没有存在的必要，如能将它们取消，就可以减少地方政府的级次，从而更接近国际惯例。42中国的地区差异相当大，如果实行地方自治，可以由地方自治体——府、州（即现在的地区和地级市）自行决定下面的行政建制和财政体制，但发展方向显然是以扩并后的乡镇和未来的县辖市财政取代现在的县财政，而不是相反。

三、县改市与县制的“终结”

在工业化、城市化进程中脱颖而出的市制，在整个20世纪不断蚕食着县制的地盘。先是划县设市（切块设市），然后是撤县设市（整县改市）。按照现行的撤县设市办法，到本世纪中期绝大多数的县都会改成市，届时具有两千多年历史的县制将会“终结”。然而，县改市只是改了一个名称，而没有把地域型（广域型）行政建制改变为城镇型（城市型）行政建制，也就是说，在“市制”的新装下保留了传统县制的实质。

撤县设市方式的形成经过了一个曲折的途径，从地、市合并，市领导县开始，发展到整县改市，市领导乡镇。它的初衷是精简机构，结果却是机构进一步膨胀，充分展示出在缺乏行政学理论和通盘规划的情况下，行政改革是如何走过场的。

1980年代后期以来，大陆学者田穗生、刘君德、蔡人群、陈铭勋、胡序威、周一星、杨开忠、顾朝林、华伟等纷纷提出设立县辖市的建议。譬如周一星的方案是：保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要“撤镇设市”；胡序威提出：“对城市化水平较高的县在设立县级市后可同时保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主管全县的区域，作为市长主管中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5—10万人口以上的小城市时，可以设立县辖市。”58显然，在整县改市和县下设市（撤镇设市）两种模式之间，必须尽快做出抉择。

注释:

2参见张春根：《县域论》，北京：中国文联出版社，1999年版，11页；戴均良：《行政区划50年回顾和展望》，5页。

3参见刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年版，85页。

4参见《合川县志》，载“合川市政府”网站。

6张春根：《县域论》，90-91页。

7转引自巴图：《生存、温饱、发展——毛泽东的人权观》，北京：中国政法大学出版社，1993年版，81页。

9周大鸣等：《中国乡村都市化》，广州：广东人民出版社，1996年版，81页。

10房维中主编：《中华人民共和国经济大事记》，北京：中国社会科学出版社，1984年版，340-341页。

12司徒尚纪：《广东政区体系——历史、现实、改革》，广州：中山大学出版社，1998年版，73-74页。

13参见《合川县志》，合川县人民政府。

14刘厚德主编：《当代中国县政发展》，武汉大学出版社，1988年版，94-95页。

16参见《无锡县1993年统计年鉴》，转引自王嗣均主编：《中国城市化区域发展问题研究》，北京：高等教育出版社，1996年版，360页。

18《平顺县志》，3页。

19《南通县志》，南京：江苏人民出版社，1996年版，6页。

20《密云县志》，北京出版社，1998年版，118页。

22辜胜阻：《非农化与城市化研究》，杭州：浙江人民出版社，1991年版，156页。

23《高碑店市志》，北京：新华出版社，1997年版，3页。

24《2000年海盐年鉴》，北京：中华书局，2000年版，

2

5、

30、2-

3、168页。

25黄佩华编著：《中国地方财政问题研究》，北京：中国检察出版社，1999年版，1

9

7、156页。

28参见2000年12月4日《报刊文摘》消息。

29参见2001年10月19日《中国经济时报》消息。

31杜钢建：《机构改革彻底，必须党政分开》，载“问题与主义”网站。

33《南通县志》，8

8

5、895页。

34《密云县志》，463页。

35曹锦清等：《当代浙北乡村的社会文化变迁》，上海远东出版社，1995年版，596页。

39孙胤社等：《县域双中心城镇问题浅议》，载北京：《中国城镇》，1988年第4期，40-43页。

40参见华东师范大学西欧北美地理研究所、城市和区域开发研究中心编：《区域经济和城市发展研究》，杭州：浙江教育出版社，1993年版，51页。

42梁尚敏：《中国财政振兴的理论与实践》，303页。

43中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》，下册，合肥：安徽教育出版社，1994年版，303-30

8、498-503页。

45刘国新主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（下），长春：吉林人民出版社，1994年版，835-836页。

46参见浦善新等：《中国行政区划概论》，400页；劳动人事部机构编制局编：《机构编制体制文件选编》，上，北京：劳动人事出版社，1986年版，116-117页。

47浦善新等：《中国行政区划概论》，349-351；戴均良：《论设市模式与市制改革》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，1998年第6期，8页。

49参见姜爱明：《从城乡合治走向城乡分治》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，1999年第3期，14-16页。

51参见罗浩：《地域型政区及聚落型政区刍议——兼论撤县设市模式的误区》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，1999年第5期，16页。

53参见王金铻主编：《中国现代资产阶级民主运动史》，长春：吉林文史出版社，1985年版，115-117页；刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，411页。

54中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》，下册，303-30

8、498-503页。

55胡纯惠编：《民国宪政运动》，台北：正中书局，1978年版，1154-1155页。

57参见江继五编著：《地方自治概要（增订本）》，台北：大中国图书公司，1985年版，31-33页；薄庆玖编著：《地方政府与自治》，台北：五南图书出版公司，1990年版，53-56页；陈小京：《台湾省行政区划中的县辖市》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，1997年第5期。

58参见华伟：《城乡分治与合治——市制丛谈之三》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，2000年第3期，15-16页。