浅析对于认识国家审计“免疫系统观”的思考

【摘要】 国家审计对于社会经济运行具有类似人体免疫系统的预防、纠正和修复功能，但在运行机制和作用机理方面并不完全相同。因此，需要辩证认识二者的共性和差异，把握免疫系统观下国家审计的发展方向。同时还应当正视作为免疫系统的国家审计本身也可能存在缺陷和被侵蚀的可能性，因此必须辩证看待和加强审计系统自身免疫能力的建设。

【关键词】 国家审计； 免疫系统观； 辩证； 自身免疫； 审计资源

免疫系统是人类生命系统中的一个重要组成部分，其主要作用就是为机体的健康提供预防、治疗和修复。同样，作为一个有机系统的国家或社会，也需要类似系统来保证其机体的健康和安全。现实当中，国家审计就是这样的“免疫系统”。不过，国家审计和免疫系统观毕竟源于两个不同学科，二者可以借鉴却不可简单模仿。本文在这一认识的基础上，从辩证看待国家审计与免疫系统的异同出发，探讨免疫系统观下国家审计的转型方向及其自身免疫等问题。

一、辩证审视国家审计与免疫系统的共性与差异

作为科学发展观指导下对国家审计的认识的创新和升华，国家审计免疫系统观从理论来源上基于唯物辩证法、马克思主义国家学说和“三论”即信息论、系统论和控制论，也是审计学和现代医学直接结合的产物。作为学科交叉的成果，国家审计免疫系统观很明显借鉴了医学中的免疫理论，但深入辨析可以发现，国家审计与免疫系统在运行机理上又有所不同。

在经济社会发展中，国家审计的作用在于预防、揭示和抵御经济社会运行中的风险，维护国家安全稳定和民主法治，保障公众的根本利益和社会的公平正义，因此具有“免疫”功能。从这个意义上，国家审计确实类似于人体中的免疫系统。但是，免疫系统通常在人体中相对自发地运行，在对损害机体健康的病害执行免疫防御和监视任务时，并不需要神经中枢的直接支配，或说是在相对“无意识”状态下自动发挥作用；审计系统则不可能脱离“头脑”的控制而完全自发地运行，特别是国家审计，作为国家政治制度的组成部分，更是离不开政府的授权和有效管控，这一点与免疫系统的运行机制并不完全相同。当然，国家审计活动并不总是在政府主导下进行。事实上，国家审计活动也需要相对独立，而且独立性还是审计效果的重要保证，政府对国家审计程序本身也并不进行直接干预。

另一方面，医学意义上的免疫很多是被动性的，即机体首先经过对抗原如微生物及毒素的感染之后才能记忆和识别并产生相应抗体，从而获得免疫能力；而审计的免疫机理与此也有很大不同。作为国家审计，固然能够通过已发生的案例形成对舞弊、违规、低效等问题的认识，并不断丰富相关的资料储备，但这并不等于审计总是需要（事实上也不应当）在问题出现以后才能发现、追踪和处理。恰恰相反，国家审计在这方面具有应当充分发挥更多的主观能动性，从而对经济社会运行中可能出现的不利因素进行系统的梳理并形成充分的预见性。唯有如此，才能充分发挥国家审计的应有作用，体现“免疫”功能的真正价值。

可见，从免疫系统观角度认识国家审计，并不意味着将国家审计直接等同于免疫系统，更不能完全照搬免疫系统的作用机理和运行方式来设计国家审计的角色定位和职能。应当在正视二者差异的前提下，从二者原理相通的方面，抽象出对国家审计工作开展和职能发挥有益且适合的因素，在国家审计活动开展和理论体系构建中加以借鉴和应用。

二、在辩证理解免疫系统观的基础上把握国家审计内容侧重的变化

适应免疫系统观之下国家审计功能定位等基本理念的转换，审计内容的侧重也应随之转变。在免疫系统的定位下，国家审计应加强对涉及国家安全的重点领域、重点行业和重点建设项目的审计。包括：关注国家财政安全，对财政预算实施有效的全程审计监督；关注国有资产安全，充分介入大型企事业单位的改制、重组，特别是国有资产海外投资并购等；关注金融安全，根据国际资本流动、金融创新、金融体系风险水平及金融监管的特点和有效性，监控和揭示重大金融风险和制度缺陷；关注民生安全，加强对涉及民生的重大项目和资金的审计，在揭示问题的同时，从社会保障制度、基金运行机制和相关管理体制等方面提出审计意见和建议，促进基金管理监督体制的健全；关注生态安全，将环境保护纳入经济责任审计的范畴，将环境资源审计与经济责任审计结合起来，从制度层面纠正经济效率至上的片面性。

与此同时，还应特别强调对某些特殊审计领域的重视。包括：深化领导干部经济责任审计，摆脱传统财务收支审计的束缚，由单纯注重财务监督检查转向对经济活动的全面鉴证和评价，并且在审计的重点内容中纳入领导干部履行经济决策权、经济管理权、经济监督权和遵守廉政规定等方面的情况；有效开展专项审计调查，针对经济领域中带有全局性、普遍性的事项和群众关心的热点、难点问题，进行系统调查和分析，及时向有关部门反映情况、揭露问题，并提出针对性的意见和建议；大力开展绩效审计，在保障经济社会运行的审计免疫系统发挥建设性作用方面，绩效审计的水平和作用尤为关键，应当从体制效率、管理效能、工作成效、资金效益、政策效用等方面充分发挥审计的建设性功能。

三、辩证看待和解决国家审计系统的自身免疫问题

（一）国家审计系统自身免疫的必要性和现实性

国家审计作为免疫系统，唯有在保证自身系统健康的前提下，才能为经济社会的运行提供可靠保障。但是免疫系统自身也存在出现漏洞和缺陷的可能性，在一定情况下也会遭到攻击、侵蚀和损害，需要格外重视自身免疫能力的提高和强化。事实上，现实当中国家审计自身存在的某些缺陷已经制约了其免疫功能的发挥。因此，国家审计自身建设是充分发挥免疫系统功能迫切需要解决的课题。

比如，尽管众所周知的是，国家审计监督职能的充分发挥依赖于其独立性，而且《审计法》也明确规定了审计机关依法独立行使审计职责，不受其他任何机关和部门的干涉，但是在我国目前的国家审计体制下，各级审计机关作为同级政府的一个职能部门，经常产生政府委托审计；然后审计政府；最后审计结果向政府报告的局面，实质上无异于“自己审计自己”，其结果是对政府部门的国家审计演变成了事实上的政府内部审计。同时，目前各级国家审计机关仅在业务上受上级审计机关领导，在人、财、物等方面都明显依赖和受制于地方政府。这样，当审计涉及到与同级政府或地方局部利益有关的问题时难免具有局限性。这种现象不但影响了审计职能的发挥，也制约了其向免疫系统定位的转化，国家审计这一“免疫系统”在国家行政管理体制中的地位还有待改进。

再比如，随着市场经济的发展，一些单位或行业为加强系统内财政或财务管理，纷纷对下属单位实行报账制或垂直管理。比如烟草、石油、盐业等垄断性行业，以及国税、地税、国土、药检、技术监督等部门，均实行了垂直管理；移动、联通、电信和部分商业银行等上市企业，也采取了不同形式的报账制。这些部门和单位均不属于基层审计机关的监督范围。另外，与基层审计机关同级的财政、公安、检察、法院等，虽然在基层审计机关的监督范围内，但基层审计机关对其实施监督也比较困难。而对这些领域具有监督权限的上级审计机关往往限于资源和客观条件的限制，也难以进行全面有效的监督。也就是说，国家审计职权范围划分不合理、特别是基层审计机关的审计范围受限，制约了国家审计免疫系统的覆盖面和完整性，并限制了其功能的发挥。

（二）加强国家审计系统自身免疫的思路

1.切实增强审计人员自身的“免疫力”。审计人员如同审计免疫系统的“细胞”，也是实现审计转型的主体。保持国家审计免疫系统自身健康，首先有赖于审计人员的素质。为此，需要通过人才管理和队伍建设增强国家审计免疫系统的健康和活力。这就要求各级国家审计机关坚持以人为本的科学理念，通过改革探索并完善适应审计工作需要的干部管理机制，创造人才聚集和发挥作用的良好环境，通过目标考核形成有序高效的工作局面，通过达标评优营造争先上进的工作氛围，通过轮岗交流激活机关生态，提高审计工作效能。同时还应大力加强审计人才培养和队伍建设，以审计实践工作为出发点，以能力建设为主线，通过加强政策观念、法律和经济管理知识、业务技能等方面的学习培训，全面提高审计人员的思想品质、政治素养和业务能力，包括依法审计能力、自我约束能力、学习创新能力和沟通协调能力，立足于打造业务精湛、品行端正、廉洁自律的审计队伍，为审计转型提供有力的人才保证。

2.强化审计机关廉政建设。廉洁是审计工作的生命，也是其作为免疫系统的活力的保证。有违廉洁的行为会使审计免疫系统自身受到侵蚀和削弱，从而丧失对入侵“病害”的免疫力。因此必须强化审计机关的廉政建设，进一步加强思想教育，筑牢审计人员的思想防线，增强廉洁自律和抵御侵蚀的意识能力。同时，要通过严格管理增强审计机关的反腐拒蚀能力和公信力，包括认真落实党风廉政建设责任制，严格执行审计廉政纪律，对于违反廉政规定和审计纪律的行为进行严肃查处，严格追究有关人员的责任。

3.完善审计制度体系。健全的制度是顺利实施审计转型和发挥免疫功能的刚性保证，也是确保审计系统自身免疫能力的基础。因此，应通过完善相关制度体系不断提高国家审计免疫系统的自身免疫能力。首先，应加强和完善审计机关内部制度建设。通过建立和健全审计质量责任制与问责制度，构建完善的审计责任管理体系，加大对审计执法行为的内部监管力度；同时，进一步强化依法审计意识，牢固树立依法审计观念，力求审计程序合法、审计行为规范。其次，应大力推进审计公示、审计结果公告、审计回访、审计举报和奖惩、审计质量检查、双向承诺等制度，建立行政监督、社会监督和舆论监督的联动机制。最后，还可以通过聘请审计监督员，强化责任追究和问责制度，加大对审计人员的外部监管力度，以巩固审计人员的思想防线，促进依法行政和廉洁自律，增强国家审计的透明度和公信力。

4.解决审计免疫系统地位及其外部关系协调方面的制度性缺陷。针对国家审计与政府关系、特别是基层审计与地方政府关系的不合理局面，以及由此造成的审计独立性缺失，应当进一步改革当前的国家审计管理体制，实现国家审计在业务、机构、人员、资金等方面的垂直化和相对自主，保持与被审计政府部门的相对独立。通过审计独立性的提高促进国家审计转型和免疫功能的充分发挥。同时，进一步明确国家审计层级和权限范围的划分，特别是合理界定基层审计监督范围，并赋予其足够的监督权限和必要能力，以消除审计监督的死角和盲区，促进国家审计系统的完善和免疫功能的发挥。

5.解决国家审计的资源和能力问题。免疫系统自身的强大是其充分发挥防御、监视和自稳功能的基础。同样，国家审计功能的发挥，也有赖于以充足的资源为前提的审计能力。然而，我国现有的国家审计面临着人员、资金等方面的条件制约，同时又要面对包括庞大的国家机关和众多企事业单位在内的大量被审计对象，涉及公共资金使用、国有资产安全、金融体系风险、重大违法违纪、经济责任评价等众多内容，很难面面俱到，也影响了国家审计免疫系统功能的发挥。甚至很多时候，一些国家审计部门以其现有条件应付常规审计工作，保证重大项目的财务、基建和经济责任等审计任务已感力不从心，更谈不上投入更多的精力于功能改造和升级。在这样的资源保障和审计能力条件下，要求国家审计向免疫系统方向转化，扩大审计范围、提高审计要求、改进审计方法，恐怕对很多审计部门都是勉为其难。因此，适应国家审计职能定位的转化，需要相应改善其资源充足性及配置水平。一方面，需要显著增加对国家审计的经费投入，扩大审计队伍、提高审计人员素质；另一方面，可以考虑利用社会审计的力量，充分调动各方面可供利用的资源和条件，为达到国家审计目的、实现审计功能转化提供支持。●

【参考文献】 ［2］ 谢力群：论国家审计创新［J］.审计研究，2008

（3）.

［3］ 娄而行.审计学概论［M］.上海人民出版社，1986.

［4］ 萧英达，张继勋，刘志远.国际比较审计［M］.立信会计出版社，2000.

［5］ 李金华.中国审计25年回顾与展望［M］.人民出版社，2008.