政治体制改革是解决我国政府收入分配政策缺位的根本途径

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一、政府的收入分配政策及目前收入分配政策缺位的主要表现

1、政府的收入分配政策

政府的收入分配政策应当是一个完整的体系3。特别是在市场经济条件下，由于社会生活的复杂化、利益的多元化以及社会成员权利意识的普及，利益的分配也呈现出高度的复杂性，因此政府的收入分配政策也必然是高度复杂、全面的，必须包括一系列完备、严密的法律和政策，这些法律和政策应当能够覆盖、统辖整个社会的收入分配过程，而不能仅仅只涵盖某一环节、某一部分的法律和政策。只有这样，政府才有可能发挥对全社会收入分配实行规范和管理的职责。

具体而言，全面、严密的政府收入分配政策应当包括：在初次分配领域的政策，包括初次分配政策及相关的配套政策，如为了保证初次分配领域的公平、合理，必须防范和纠正不正当竞争、制止垄断、创造公平的平等竞争的市场秩序，以及保证劳动者的身份自由和择业的自由等，而必须有的反不当竞争、反垄断、保证劳动力资源和资本正常、自由流动等的法律和政策4；在再分配领域的税收政策。税收是政府运用国家力量进行的强制性的“重要的重新分配收入的手段5"，其目标是公平、合理，以保证社会生活的健康、稳定，基本内容是“损有余而补不足”，实现全社会尽可能多的人都能够过上基本生活水平得到保障的生活。以税收政策为主要内容的再分配政策，能够有效地发挥政府对社会成员收入的再调节功能，从全社会共同和长远利益的角度，平抑收入差距，缩小贫富分化，建立和鼓励全社会所有成员依靠自己劳动获得财富的制度，使社会财富在尽可能多的社会成员之间得到尽可能公平、合理的分配；最后，政府还必须制定一系列社会保障政策来保障在分配领域所无法解决的分配死角，如老年人、病残人的社会保障问题、离退休保障问题等，社会保障政策实际上是政府运用社会成员之间和同一社会成员不同时期之内的收入所得而进行的转移支付方式，即“在不同代的人之间和不同代的人内部进行再分配的计划6"，来强制性地安排、保障那些无收入或低收入的社会成员，仍然能够获得基本的生活条件，这就要求政府必须建立健全社会保障政策体系，宏观协调所有社会成员之间的利益，以实现社会生活的公平和人道目标。

另一方面，政府制定完备的收入分配政策固然很重要，但政府如果仅仅只是制定了有关的收入分配政策，而没有相关配套政策相支持的话，政府并不一定就能够实际实现公平、合理的分配秩序7。正如在社会生活的任何方面都会存在着的对正常社会秩序的破坏一样，收入分配领域的破坏性力量由于直接关涉到极其有限的社会价值物的分割，因而相比而言更是极其强大、顽强，更是无孔不入，因此，完备的收入分配政策还必须包括打击违法非法行为对正常收入分配秩序的干扰、破坏的制度和政策。这些制度和政策尽管不是直接的分配制度和政策，但是具有保障分配政策顺利实施的功能。实际上，在任何一个社会，人们对财产权－－一般地说就是收入分配的结果和积累的保护，都是非常严格的，人们制定了一系列针对偷窃、抢劫、诈骗等犯罪行为的严酷的法律，其目的就是为了最大限度地消除违法非法行为对收入分配秩序的破坏性影响。不难看到，收入分配所具有的人类社会生活过程中的物质利益分割的属性，把每一个社会成员占有和保护利益所得的欲望、积极性和能力都发挥到了极点。因此，政府所建立的有关这方面的制度和政策对整个收入分配体系来说，实际上起到了保障和验证政府收入分配政策有效性及其程度的作用。

2、目前我国收入分配政策缺位的主要表现

以以上完备的收入分配制度和政策体系为参照，目前我国收入分配领域的制度和政策建设是非常不完备的。这种不完备体现在各个方面、全部过程，而综合体现为收入分配领域内的无法可依（当然，也存在着大量的有法不依的现象）。这种分配制度和政策严重缺位的现象，是造成目前我国收入分配领域秩序混乱的主要原因。

（1），在初次分配领域，政府缺乏有效的限制垄断、鼓励平等竞争的政策

社会成员获得收入，无论是按照劳动所得为基本原则，还是以资本投入所得为原则，都存在一个公平问题8，即在既定的分配原则下面，社会成员应当按照统一的标准获得收入，也就是说，要在统一的起始条件和环境下，获取收入。这样一来，平等竞争、限制垄断就成为保证收入分配秩序公平、合理的基础和首要条件了。中国经济改革的目标模式是社会主义市场经济，因此，平等竞争应当是经济秩序的基础。但是，现实情况却不容乐观。一方面，由于目前我国仍旧处在新旧体制交替时期，基于传统体制的各种各样的起点的不平等在所难免，另一方面，一些从传统体制中延续下来的各种各样的社会强势集团，凭借过去所取得的有利地位，依托公有制经济的强大力量和政府政策的保护，在转型时期假借市场经济的原则，利用不平等的价格、垄断地位和政府背景，垄断市场，获得了巨大的超额利润，攫取了大量的财富，而这些财富又通过各种各样的方式和手段，最终全部或部分变成了这些具有垄断地位的单位、企业工作人员的个人收入。由于这些工作人员的高额收入完全是在非常稀缺的资源背景和激烈的市场竞争条件下，凭借极度的垄断地位获得的，因此其他社会成员的收入一般情况下是无法与这些单位或企业的工作人员相比抑的。收入差距的悬殊造成了处于较低收入状态的其他社会成员不满情绪的积累和外化，并会进一步地诱发其他社会成员试图通过其他非市场手段、非公平手段来扩大收入份额的欲望，市场经济环境进一步恶化。由此可见，政府对垄断行为的漠视、容忍、放纵绝对是与市场经济的改革方向相矛盾的，政府不采取有力的政策措施严格限制垄断、缔造平等、公正的市场环境是政府政策的严重失误。

从近些年来我国经济发展的实际情况来看，尽管政府也曾制定了一些旨在鼓励平等竞争、反对垄断的法律，但在总体上，政府在这方面的政策仍然是严重缺位的。比如，仍然存在着很多对政府垄断部门、行业和单位的政策保护；仍然设置很多市场准入壁垒；在很多领域都曾实行过其实际效果颇值得怀疑的形形色色的“双轨制”等等。也就是说，政府本来应当在以上这些方面通过制定政策、建立制度，来消除旧体制所残留下来的垄断，但实际上政府不仅没有这么做，反而继续延续和扩大了某些垄断制度和行为，而这些垄断制度和行为造成了收入分配领域的严重混乱。

（2），缺乏完备的打击、遏制违法非法收入的政策

所有的政府都会面临违法非法收入的挑战，所有的政府都必须制定打击违法非法收入的政策，“如果不采用强制或暴力手段来对付社会公敌，人们就不可能继续维持社会的共同生活”，打击违法非法收入也是政府政策的重要基础之一17。在我国，对违法非法收入的打击是相对微弱的：一方面从总体上看打击违法非法收入的政府政策是不全面的、缺乏周密的覆盖性和连续性，而某些已经制定出来的政策，由于缺乏有权威的程序规定和监督，致使政策效力受到极大的限制，另一方面，从政府政策对不同类型违法非法收入的打击力度和严密程度上看，政府政策对一般形式的涉及财产侵夺的刑事犯罪的打击要远远超过对于以政府官员贪污腐败为核心的违法非法收入类型的打击，因而在贪污腐败猖獗的情况下，这种相对较轻的惩罚和不周密的法网由于不足以遏制犯罪的势头，所以以政府官员贪污腐败为主的违法非法收入一直成为困扰人们的越来越严重的问题。

造成这种对以贪污腐败为主体的违法非法收入制约和打击不力状况的原因，与我国违法非法收入的特点有关。目前我国违法非法收入的主要特点是：由于现行体制缺乏足够的渠道和能力制约和监督政府官员，违法非法收入、主要是以贪污腐败为核心的违法非法收入成为少数政府官员暴富的主要来源，政府官员的暴富直接混乱了收入分配秩序，同时又为更加严重的违法非法收入现象打开了方便之门。

这一特点主要有三方面的表现：

第一，违法非法收入的主要获益者是少数政府官员。

传统体制下的政府官员基本上是超然于有效的监督和控制制度之外的18。监督和控制制度的缺乏或低效率在改革开放的条件下，并没有得到有效地改进，因而，基本上处于不受监督和制约状态的政府官员在改革开放的条件下，很自然地获得了以所掌握的政治和行政权力造租、设租、寻租的可能和机会，成为违法非法收入的主要成员。政府官员以权谋私、贪污受贿、设租寻租，把公共权力、公共资源商品化、私有化的现象一时大量发生。

我国的政治制度、政府体制是过去年代战争动员体制、职业革命家体制的直接延续，这一体制针对内部成员的基本分配政策是配给制，即政府官员从制度上、理论上说仅仅是政府目标、革命目标的工具，任何官员都没有、也不可能有基于劳动力市场原则而来的劳动投入的收益，是“公仆”，因而从制度、从分配原则的角度看，根本不存在针对革命公仆的利益激励，相应地也不存在针对他们的利益约束，如果硬要说存在着什么激励或约束的话，那么更大程度上存在着的是革命原则或理想的激励或约束19。但是，在改革开放的新环境中，制度和体制都在发生静悄悄地变革，原先的“革命干部”正在不知不觉地变成依靠其专业管理知识和能力换取相应收益的“劳动力”，而又由于政府官员劳动性质的独特性，政府官员在依靠其个人固有知识和能力换取报酬的同时，也能够非常容易地把并非属于其个人所有的公共权力和资源本身也一并出卖和交换了。这种情况在其它类型的政治制度中，总体上是不可能发生的，因为社会存在着严格的制度约束，但是在我国由于政府官员队伍的革命历史渊源和理想化的制度本质，使得我国政治制度几乎完全缺乏在改革开放的条件下，公平、合理地衡量，同时也是严格约束政府官员在行使公共权力和获取劳动收益之间关系的制度、法律和政策。因此，在向市场经济转化的过程中，那些意志薄弱的、处于完全没有约束、或者说仅仅只承受软约束状态的少数政府官员们，在巨大的" 物质财富的诱惑面前，是非常容易以所掌握的公共权力来换取物质财富的。这种情况说明，在改革开放的条件下，基于传统政治体制的政府官员队伍管理、制约方式是根本无法适应新情况、新形势的要求的。

由于政府官员违法非法收入的根本原因是缺乏对政府官员运用公共权力行为的制度约束，因此，解决问题的关键是必须建立对公共权力运用者的制约机制，只有解决了这个根本问题，才能解决政府官员的违法非法收入问题。但实际上，政府政策在这方面是非常欠缺和软弱的：首先，不仅至今尚未建立某些根本性的制度，而且一些局部性、技术性的制度，如收入申报制度、政府官员储蓄实名制问题等也还没有实质性的进展。其次，在缺乏对公共权力的运用进行实质性监督的条件下，即使存在着一些附属性的、局部性的制度，也不可能从根本上解决政府官员违法非法收入问题。第三，从前景上看，建立对公共权力、政府官员进行实质性监督制度的可能性，至少在目前看来还不是十分清晰、具体的。显然，如果不解决政府政策在这些方面的缺位问题，政府官员的违法非法收入问题就不会得到根本性的解决。

第二，“灰色”收入严重破坏了收入分配秩序。

相对于少量腐败分子和完全违法的收入而言，大多数并非腐败分子的政府官员的不合法收入、即"灰色”收入问题，对收入分配秩序的破坏也是巨大的，尽管很难把他们的行为和收入与少数官员的贪污腐败等量齐观。从特征上看，“灰色”收入之所以能够产生，是与政府官员的公共权力运用者的独特身份相联系的，究其实质仍然是滥用公共权力的收益，因而显然也是非法收入，但另一方面这种实质性的非法收入，由于在操作时有意模糊和利用了目前有关制度、政策规定的漏洞，造成了行为性质的含混不清，因此与明显的贪污腐败又不完全一样，是一种不明显违法的非法行为。正是这种“灰色”性质赋予了这种行为以极大的腐蚀性、传染性和破坏性：由于不是明显可以认定的腐败行为，因此大部分政府官员可以心安理得、且不必顾虑后果地卷入其中；由于这种行为的产生和存在是与现行体制、制度的缺陷联系在一起的，现行制度和政策对此无能为力，因此这种行为对整个制度的破坏也就更加严重。正是由于这些特点，“灰色”收入以不可遏制的势头迅速蔓延，且不断地扩大其收入范围和获益者，因而具有防不胜防、法不责众的性质。

"灰色”收入行为的蔓延表明在现行体制下政府政策与为数众多的政府官员之间存在着微妙的关系：制度和政策的缺位为政府官员提供了从事“灰色”收入的可能和机会，而一般情况下，政府政策的制定和完善又必须得到政府官员的支持，因此现行体制下政府政策与政府官员的关系完全是一种“内部”关系，而在“内部”关系支配的条件下，指望政府官员自身制定限制其寻求自身利益最大化的政府政策，将是非常困难的20。实际情况往往相反：政府官员经常利用其掌握的专业技能和公共权力的便利，在不惜牺牲政府总体利益的条件下，就如何使官员个人利益最大化问题与政府展开了一场在目前体制下政府注定要失败的博弈。因此，解决“灰色”收入问题要比解决完全的贪污腐败问题要困难得多，不仅因其法不责众的性质，而且更重要的是在目前的政府体制下，政府要想制定针对众多政府官员参与其中的、且与每一个政府官员切身利益密切相关的反“灰色”收入政策，是很难得到官员的广泛认同和支持的，而得不到官员认同和支持的政策意图是很难被实际地制定为可操作、可执行的政府政策的。在目前政府政策的制定有着浓厚“内部”色彩的情况下，情形更是如此：由于政府政策在通常情况下是政府官员以政府的名义制定的，政府官员在预知某项政策有可能损害其自身利益的情况下，一旦采取反对立场，政府的政策意图、社会对某项政策的需求就很难被官员所采纳，而进入到实际的政策制定过程。因此到目前为止，尽管“灰色”收入猖獗、种类繁多，但政府并没有、也不可能制定出严格、有效的打击“灰色”收入的政策，而只能继续听任“灰色”收入对正常收入分配秩序的破坏。

第三，社会强势集团的违法非法收入是在少数腐败政府官员的合作下实现的，因此对社会强势集团违法非法收入的打击也必然涉及到政府官员的利益。

我国长期实行的是公有制经济，公有制经济财产构成了我国社会巨大的物质基础和财富源泉。在改革开放的条件下，政府官员仍然直接、间接地掌握了公有制经济的命运。旧体制向新体制的转轨，意味着一部分公有制财产将会被转移、改造为其它所有制性质的财产，在产权转移的过程中，谁将得到、得到多少、如何得到等等有关公有制经济财产未来归属问题的决定权，往往集中在政府官员的手中。但问题在于：政府官员在担负了有关决定公有制经济财产命运的重大责任的同时，现行体制却并没有相应地将他们置于制约和监督他们履行职责的更严格、更周密的制度和政策环境中。而实际存在的公有制经济固有的产权模糊的弊端，一方面使改革开放条件下对政府官员保卫公有制经济财产责任的制度约束降到了极低点，另一方面，权力下放和分散化，又使政府官员获得了对公有制经济财产的极大的自由处置权。这样政府官员在制度和政策软约束、甚至约束缺位的情况下，为了自身利益而放弃保卫公有制经济财产责任、并借此达到获取个人利益的目的也就有了实现的可能。

（3），在再分配领域，税收和社会保障政策不完备

我国目前收入分配秩序的基础－－平等、合理的社会和市场环境是远不能令人满意的，因而必然造成初次分配的畸高畸低。由于初次分配的不尽合理，政府必须加强再分配领域的政策配套和力度，以尽可能地弥补初次分配所造成的不合理局面。但是，目前政府的再分配政策－－主要是税收政策，不仅主体上没有起到调节收入差距的作用，反而维持、甚至扩张了既存的个人之间的收入差距，因此，" 目前我国的税收制度从实际功能的角度看，可能会有助于国家财政收入的增长，但很难说同时起到了调节个人收入差距的作用。而一个不能够调节居民收入差距的税收制度，对收入分配制度而言，是不完备的，必然存在着很多政策缺位。

同样，在再分配领域的另一个重要环节－－社会保障政策方面，目前的政府政策也是严重缺位的，以致低收入阶层在得不到基本社会保障条件的情况下，与高收入阶层的贫富差距越来越大，加剧了收入分配的差距。

这种税收和社会保障政策的不完备主要表现在：

第二，在高低收入者之间的居民税负方面，高收入者的税负相对轻于低收入者。目前，我国在城镇居民个人收入的税收调节方面，主要实行个人所得税制度，且起征点较低，这样就把很多较低收入水平的居民也纳入了个人所得税的征收范围，这样固然扩大了国家和地方政府的财政基础，但由于目前规定的最高边际税率是45％，使高收入居民即使在按章纳税之后，仍能有较多的财产剩余，因此对他们收入水平的实际影响并不大。而对低收入居民来说，尽管税负水平并不高，但因其总收入水平较低，所以导致税收负担对其实际收入的影响要远远超过对高收入居民的影响。这样一来，个人所得税不仅不能起到调节收入差距的作用，有时反而起了逆向调节的作用24。同样，在农村居民中，各种税费的征收也具有累退的性质：收入越高，税负却越轻25。因此目前的税收制度客观上并没有将调节居民收入差距作为一个重要的政策内容，当然也就无法发挥税收所应当发挥的平抑收入差距的基本作用。另一方面，在国家管制公民依法纳税的手段方面，由于农村居民和低收入者的收入一般容易核查，因此相对于高收入者、特别是具有违法非法收入性质的高收入者来说，更容易受到国家有关制度和政策的约束，更容易被“征税”。比如，低收入城镇居民的主要收入来源是工资性收入，且基本没有第二职业收入，因此国家是非常容易通过对工资收入的控制来达到直接扣除和征收目的的；低收入的农村居民也很容易被置于严密的税收征管范围之内。而对高收入者来说，情况就要复杂的多：从其收入来源看，城镇高收入者的工资性收入实际只占总收入的很少一部分，形成高收入的其余大部分收入，由于来源渠道的隐秘、多样，实际是很难被目前的税收制度所管制了的。从纳税人可能的逃税、偷税的能力和物质条件上看，高收入者无论是在经验、智力和所可能投入的逃税、偷税成本上都要远过于低收入者，因此相对来说，高收入者也就存在着极大的偷税漏税的可能性。实际上，目前我国税收资源的流失很大程度上是高收入者及其所在的企业、单位造成的，如个人所得税税源大约有一半以上流失了，在其余征收到的部分中，80％是来自于职工工资；各单位工资外收入基本上处于税收调节的“盲区”；个体经营者的90％、私营企业主的80％都有偷税逃税行为；高收入者的非劳动所得收入逃税偷税情况更加严重等等26。应当说目前的税收制度在管制各类高收入者的逃税偷税行为方面，是非常欠缺的，而这种欠缺从国际经验比较的角度看，并不是没有办法解决的。

第三，低收入者的最低生活保障实际上很难得到保证27。低收入者的最低生活保障问题无论在发达国家还是在欠发达国家都是存在的。在目前，我国低收入者的构成、类型及其贫困原因具有特殊性，这种特殊性决定了政府更有承担起低收入者最低生活保障的责任：其一，很多低收入者的贫困生活状态是改革开放特定政策背景下的产物，这在城镇贫困者身上表现得尤其明显。在造成低收入者贫困的诸种因素中，低收入者的个人因素占多大的比重，是很难一概而论的。在城镇低收入者中，很多人是由于政府的经济调整政策造成原先所赖以谋生的企业倒闭、开工不足等原因而贫困的，这些人在失去了原有的工作机会或无法从原有的工作岗位获得必需的收入后，政府因结构调整一时又无法为他们提供足够多的就业和谋生渠道，使其能够自食其力保障基本生活需要，如下岗职工和那些尽管名义上还有工作岗位但实际拿不到工资的职工等。在农村贫困者中，有些是因为国家宏观经济布局和安全原因－－如为了防御自然灾害，政府长期不发展地方经济而造成贫困的28。实际上，这些低收入者绝不是一般意义上的贫困者，而主要是政府特定政策的承受者，更何况这些低收入者曾经、或仍在为国家的总体经济发展作出重要的贡献。其二，目前我国的经济发展和国民收入水平已经达到了能够解决大部分低收入者最低生活保障的程度。我国总体经济实力已居世界前列，国民收入水平也达到了一定的程度，这些都为解决低收入者的最低生活保障问题提供了物质基础。因此从我国低收入者的特殊性角度看，政府不仅应当解决他们的最低生活保障问题，而且有责任让他们生活得尽可能地更好一些，因为他们的贫困状态、较低的收入水平，更大程度是不是因为自己的或自然的原因造成的，而主要是因为政府政策、间接地也是由于为了使经济结构调整得以顺利进行和国家安全，因而也是为了那些具有较高和高收入者的利益而贫困的。因此政府完全有责任通过政府政策的作用让全社会承担起保障他们最低生活标准的责任。其三，违法非法收入导致的收入分配高度不均等是我国转型期产生贫困问题的重要原因。有学者指出：无论是发达国家还是发展中国家的经验都表明，由劳动者的体能、技能和知识经验等因素所导致的工资收入差距并没有达到极度悬殊的程度，实际生活中的收入分配的高度不均等往往是资产分配的不均等和收入分配的不均等相互促进的结果；而在我国国有资产产权转移的过程中，由于大量存在的违法非法收入无形之中剥夺了很多低收入者获得最低生活保障的权利和机会，因此建立平等的对于国有资产的分配方案不仅是避免转型期收入分配高度不均等的关键29，而且也是建立强大的社会保障制度、从根本上解决低收入者生活贫困问题的途径。但目前的实际情况是，社会保障制度的建设不仅在农村、而且在城镇也是严重滞后的，社会保障政策滞后的结果不仅直接危及了低收入者的最低生活保障，造成了为数不少的低收入者的最低生活需求得不到保障：农村贫困人口的温饱问题仍然亟待解决；很多拿不到最低工资的城镇贫困者，也拿不到诸如失业救济金、社会福利救济金等对于维持日常生活至关重要的一些基本收入30，而且也进一步扩大了社会成员之间的收入差距，在道义上损害了国家经济发展的正当性。

二、加强和完善政府收入分配政策体系建设的根本出路在于政治体制改革

尽管作为应急之策，政府可以采取某些具体的政策措施来缓解严重的收入分配不合理局面，但这种作法本身无法从根本上解决造成收入分配不合理局面的政府收入分配政策缺位问题。实际上，目前政府政策之所以在收入分配领域存在缺位现象，本身就是与传统政治体制的弊端联系在一起的，如基于城乡分治体制而产生的城乡居民收入差距问题，基于缺乏监督制度而产生的官员贪污腐败问题、“三乱”问题，基于政府决策缺乏公开化、透明化而产生的特殊政策保护问题，基于官僚主义严重而导致的政府执行既定收入分配政策能力的低下问题等，可以说，正是" 由于对传统政治体制进行大刀阔斧改革的滞后，才导致了目前收入分配领域极端混乱局面的出现。因此，目前我国的收入分配问题，说到底实际并不是一个经济政策或简单的、局部的利益分配问题，而是具有全局性的、根本性的政治问题，即由于政治体制改革的严重滞后所最终导致的社会成员利益关系的扭曲。因此，那种仅仅在政府的经济政策范围内寻找解决收入分配问题出路的作法是无法得到满意结果的。这也从一个侧面说明了目前中国经济问题的根本解决，需要首先解决政治问题，即改革传统的政治体制，只有这样，改革开放的大局才能得到根本保证，改革开放的成果才不至于被各种各样的社会强势集团所独吞，政治体制才能在根本上与普通社会成员的利益取得一致性。

具体而言，政治体制的改革将会导致以下一些严重影响收入分配秩序问题的根本解决：

（1）、只有解决了政治体制领域内社会普通成员对政府官员、对政府行为的监督问题，才能彻底解决官员的贪污腐败问题。

目前尽管不能说现有政治体制没有为社会普通成员提供监督政府、监督政府官员及其行为的渠道，但目前已有的渠道，其效力是有限的。造成这种低效力的原因在于目前对政府官员及其行为的监督，主要是政府官员体制内的监督，即主要依赖政府内部各个不同的机构、部门间的相互关系来实施监督，而由于政治体制实行的“党管干部”原则31，所有的官员均同时对“党”负责，官员任命和权力赋予来源的同一，使各个不同部门间官员的相互关系事实上仅仅具有行政分工的意义，这样在监督实践中，监督的实际效果常常具有高度的“体制内”色彩；又由于长期以来干部能上不能下体制的影响，形成了特定地区、特定层次上的官员内部交往关系的错综复杂和盘根错节。因此“体制内”色彩明显的内部监督，往往容易被弱化甚至取消，而具有或多或少的形式化色彩；从社会普通成员在整个监督过程中的地位和作用来看，社会普通成员对政府官员及其行为的监督，基本上被局限在整个监督环节的个别部分：比较明显、也最常运用的是在最初阶段通过举报方式来介入监督过程，由于社会普通成员的举报具有明显的私人、个人行为的性质，因此往往容易被忽视，而且目前的监督制度也没有规定监督机关必须就举报内容进行调查，这样也就削弱了举报的实际效果；又由于社会普通成员所能利用的手段－－举报，对监督实践的影响取决于有关人员的主观判断和选择，具有很大的随意性，因此实际上也就削弱了社会普通成员对监督过程的参与；此外由于对官员贪污腐败案件的调查需要相当的财力和组织支持，并牵涉到一系列法律问题，因此普通社会成员的举报如果要想达到一定的效果，个人必须付出一定的“成本”，而这在物资上、客观上也限制了社会普通成员对监督过程的参与。

可见，不改革目前与监督制度相关的政治体制，对官员贪污腐败行为的监督就不可能具有实质性的意义。为此，首先必须改革目前的干部制度。干部制度改革的核心应当是使官员在根本上被置于社会普通成员的选择和控制之下，以最终改变官员内部的相互关系模式。从这种目标模式出发，在更大范围、更高层次上推行直接选举制度应当是唯一的选择。其次，扩大社会普通成员在官员监督制度中的地位和作用也是当务之急。目前社会普通成员之所以在监督制度中的作用微乎其微，很重要的原因在于社会普通成员基本上是没有固定、有效的对于政府官员及其行为的知情权和信息传播权。由于社会普通成员基本上处于对政府活动的蒙昧状态，因此社会普通成员经常性、普遍性地被贪污腐败官员的隐瞒和伪装行为所欺骗也就是必然的了，而一旦社会普通成员无法获得和运用对于政府官员及其活动的知情权和信息传播权，政府官员也就能够成功地摆脱整个社会和监督制度的约束。因此，赋予社会普通成员以切实可行的知情权和信息传播权关系到整个政府官员队伍与社会普通成员的根本关系的性质，同时这也是揭露和惩处贪污腐败的政府官员的基本的制度保证。而无论是直接选举制度的更大范围、更高层次的推行，还是社会普通成员知情权、信息传播权的获得，都只能建立在对现有传统政治体制改革的基础之上；反过来说，只有进行了这些方面的相关改革，那些已经严重影响到收入分配秩序的官员的贪污腐败行为才可能得到彻底的消除。

（2）、只有进行政治体制改革才能保证低收入社会成员在政府收入分配政策的制定过程中有必要的地位和影响力

政府政策从来就不是抽象的，而是具体政治过程的结果32。政府的收入分配政策也是这样。在政府的收入分配政策制定过程中，各个社会阶层、集团、群体都会通过各种渠道，以自身利益为本位，最大限度地影响政府政策，以力图达到政府政策对自身利益的最大化。如果政治体制设置适当，各种渠道充足、通顺、现实，那么政府政策所涉及的有关社会各方，都会在政策制定过程中获得相同的地位和发言机会，平等地施加各自的影响力。但如果政治体制设置不当的话，很多社会阶层就会因为各种各样的原因而实际被逐出政府政策的制定过程，从而使牵涉到广泛社会阶层利益的政府政策的制定被少部分社会阶层所垄断和决定，并最终导致政府政策的极端利益偏向性质。

目前，我国收入分配秩序的混乱在一定程度上说明了政府政策制定过程中所存在的弊端，即由于缺乏适当的渠道和制度保证，社会普通成员对政府收入分配政策制定过程的参与程度是很低的，而社会强势集团却相应地获得了对政府收入分配政策的极大发言机会和影响力，因此政府的收入分配政策表现出了某种有利于强势集团的倾向；同时由于社会普通成员没有适当的渠道参与政府政策的制定过程，又进一步地使政府不可能针对新情况、新问题及时地修正、调整政策，导致了政府的不作为状态，政府的不作为表明政府的政策制定过程实际上仍然处在强势集团的影响和控制之下，因而问题也就很难得到解决。收入分配政策对强势集团的偏向，必然同时意味着对社会普通成员利益的忽视甚至损害。从实际情况来看，近些年来收入分配秩序的混乱，甚至是国家财政收入的减少，都反映出在政府政策缺位的背后，政府收入分配政策的利益偏向性质和由于政府的不作为而实际导致的既存利益偏向格局的延续，这种偏向使强势集团所占有的分配份额越来越大，社会普通成员、特别是低收入者的利益得不到保障，甚至是进一步地受损害。实际上，目前某些表面看来是有利于低收入者的分配政策，其实际的政策后果往往是加剧了低收入者在整个分配格局中的不利位置，如所得税过低的起征点、累退性质，城市住房制度改革中的公房出卖政策等33。

因此，合理的收入分配秩序的建立，并不是仅仅指望抽象的政府所制定的抽象的政府政策就能够达到的，而必须是在政府政策的制定过程中，就已经建立起了各个不同的社会阶层、集团、群体间的利益平衡机制，而如果没有各个社会集团对政府政策制定过程的平等参与机会和地位，这种平衡机制是无法想象的。解决问题的出路必然在于：增加政府收入分配政策制定过程的透明度，建立社会普通成员参与政策制定过程的法定制度，创造条件为社会普通成员参与政策制定提供便利、现实的途径。而所有这些制度的建立，如果没有政治体制改革作为前提条件，肯定是无法达到的。

（3）、政治体制改革能够提高政府执行收入分配政策的能力

也不能不看到，目前收入分配秩序混乱的另一个重要原因是政府执行既定收入分配政策的能力过于低下。由于各级政府工作部门执行政策能力的低下，一些合理的、有利于缓解收入分配差距的政策，在实际生活中不是没有得到切实的执行，就是被曲解、被肢解而最终使政策意图发生扭曲。正" 是由于存在着大量的这类问题，农民负担减而不轻、“三乱”禁而不止、徇私枉法等等有损于政府形象的现象屡禁不止，也就不难得到解释了。

之所以出现执行能力低下问题，最根本的原因是现行政治体制对政府工作部门及其官员约束机制的弱化、软化。由于约束机制的弱化、软化，政府部门及其官员往往能够对政府政策进行有利于自身利益的“变形”、改造，政府政策的“变形”、改造的过程，也就是政府官员自身利益和社会强势集团利益的强化过程34，因此，政治体制对政府工作部门及其官员约束的弱化、软化实际意味着社会普通成员利益的受损，在这样的局面下，收入分配秩序的混乱是不可避免的。实际上，现行政治体制从来没有承认过政府及其工作人员自身特殊利益的合法性，因而政府工作部门及其官员的利益扩张是与政治体制的原则背道而驰的。目前的问题在于，尽管政治体制提供了社会利益平衡的可能性，但由于存在着严重的软约束倾向，政府工作部门及其官员为了自身利益的最大化，完全有可能置政治体制的整体利益于不顾，从而对政治体制造成实质性的危害。因此如果不采取措施强化对政府工作部门及其官员的约束，政治体制的原则、政府政策的良善意图将会被政策执行过程中的扭曲行为而葬送殆尽。

约束机制之所以弱化、软化是与现行政治体制的弊端联系在一起的。这种弊端集中体现为：在改革开放的形势下，尽管政府体制内部已经出现了全方位、多层次的权力分散局面，因此传统的依靠权力高度集中和严格的政治纪律来约束政府工作部门及其官员的作法受到了根本性的挑战，在某种程度上任何政府工作部门及其官员都享有了相当程度的执行政府政策的自由处置权，因而非常有可能摆脱所有其他政府部门的制约和监督，但另一方面，在政府体制之外，却没有建立相应的、强有力的、现实的对政府及其官员依法行政的监督和制约机制。

因此在改革开放的新形势下，要想解决政治体制对政府工作部门及其官员的软约束状态，根本的出路是建立政府体制之外的对于政府及其官员的监督制约机制，以最终形成政府及其官员既能有效地分享政府权力、又能严格依法行政的良好局面。而只要消除了对于政府工作部门及其官员的软约束状态，政府工作部门及其官员在执行政府政策的过程中，就将无法按照自身利益的需要，而随意扭曲政策意图，这样政府的收入分配政策执行能力就会得到很大的提高。

（4）、政治体制改革能够建立健全全社会合理的收入获取机制

在目前我国总体生产力水平仍然不高的情况下，提高全社会物质生活水平的唯一出路是加快生产力水平的提高，而生产力水平的提高必须依赖于劳动和资本的投入，只有当社会投入尽可能多的劳动和资本的时候，社会生产力水平才会有相应的发展。与此相应，在经济发展过程中，社会成员收入的获取也就必须建立在依靠劳动或资本投入的基础上。只有把社会的收入分配原则建立在这样的基础上，社会成员获取收入的能力才会与整个社会的经济发展目标联系在一起，社会发展、经济发展才会进入良性的轨道。

但目前的情况是，收入分配的获取基础是相当矛盾和混乱的。社会上还存在着相当数量的并非依靠劳动和资本获取收入的现象，而且往往还能够获取相对高得多的收入。这样，不仅在根本上破坏了社会的收入分配原则，而且实际上也阻滞了经济和社会发展的速度，同时直接造成了其他社会成员收入份额的降低。

这种不依赖劳动或资本投入而获取收入的现象主要表现在两方面：其一，存在着数量过于庞大的既非从事直接的生产劳动，又非从事专门的经营管理活动的党群机构及其工作人员。这种现象在农村表现得尤为明显和直接：在农村由于城乡分治体制的影响，为数庞大的党群机构及其人员在并不从事农村直接经济活动的情况下，其收入实际上是通过“摊派”直接从农民劳动收入中分享的35，而这些机构和人员通常并不满足于获得农民平均收入的水平，往往假借党和政府的名义，通过种种职务形式，加大“摊派”份额，为本机构及其人员谋取超出农民平均收入水平之上的收入份额。可以说，目前农村居民收入状况的恶化在很大程度上是因此造成的。其二，各级各类行政机关、行政事业单位的部分收入往往建立在他们所享有和垄断的公共权力和资源基础上，通过强行收费36的形式获得的。本来，政府行政机关是公共权力部门，为社会成员提供公共服务理所当然，但近些年来某些行政机关通过各种方式，把本应无偿提供的公共服务商品化，实行有偿服务，从而开辟了以公共权力和资源作为获取部门和个人收入的荒唐先例；行政事业单位固然实行有偿服务，但某些单位却往往凭借所垄断的资源和方便条件，奇货可居，不等价交换，这样也就破坏了正常的收入获取基础。

显然，这些现象的存在，一方面直接扰乱了收入分配秩序，另一方面也不利于经济和社会发展，不利于改革开放的顺利进行，因此，必须限制并逐步消除这些现象。但是，无论是减少数量庞大的党群机构及其人员，还是重新把行政机关和行政事业单位所提供的服务纳入正轨，目前都还面临着巨大的困难。如果不能在政府和社会普通成员之间建立相互信任的关系模式，这些改革将是难以想象的。实际上，目前某些现象之所以能够存在，除了既得利益者的有意识行为操作之外，还因为存在着某些相当的认识误区，如认为如果大幅度地减少党群机构及其工作人员数量，就意味着会削弱甚至取消党和政府的领导等等。因此，无论是既得利益者的有意识操作，还是认识上的误区，当今之计，首先应当按照“生产力第一”标准和“发展是硬道理”的精神，改革与此相关的政治体制，从而最大幅度地减少这些不正常、不合理现象，使收入获取机制重新回到劳动和资本投入的基础上来，建立合理的收入分配秩序。

注释：

5 阿尔蒙德，加布里埃尔·A、鲍威尔，小G·宾厄姆：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹霈霖等译，上海译文出版社，1987年版，第343页。

6 斯蒂格里茨著：《政府为什么干预经济－－政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社，1998年版，第107－108页。

7 在这方面，刘易斯提到了政府能力和政府官员的腐败问题，艾沙提到了既得利益集团的问题。参见刘易斯，W·阿瑟：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店、上海人民出版社，1997年版，第483页；艾沙，埃普里姆：《发展中国家的财政政策与货币政策及其问题》，马慈和等译，商务印书馆，1998年版，第9页。"

8 收入分配的概念有两种：功能收入分配和规模收入分配，前者涉及的是各种生产要素与所得收入的关系，后者涉及的是个人或家庭与其所得收入总额的关系。参见陈宗胜著：《经济发展中的收入分配》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版，第14－15页。本文认为，在具体的收入分配制度中，这两种概念实际上反映了不同的制度层面：功能收入分配概念一般是比较稳定、恒定的，所反映的主要是分配制度的性质，而规模收入分配概念则主要反映在既定的制度框架下社会成员间的相互关系。但两者在有些情况下的相对位置会发生根本性的转移。

9 赵人伟、李实：《中国居民收入差距的扩大及其原因》，《经济研究》，1997年第9期。

11中国农业部的统计表明：1996年全国可计算的农民税费负担为1957.46亿元，其中税收仅占农民负担总额的17.9%。参见：段庆林：《我国农村宏观分配制度改革的回顾与展望》，《战略与管理》，1998年第3期。

13 参见：国家体改委分配司“收入分配”课题组：《当前分配领域的突出问题与治理对策》，《经济工作者学习资料（京）》，1998第3期。

14 王茂林指出了中央政府倾斜政策的主要方面及其后果。参见王茂林：《中国地区差距浅析》，《管理世界》，1995年第5期。

15 中小企业在市场中的境况颇类似于集体行动的困境，因此政府行为是必要的。参见埃格特森，思拉恩著：《新制度经济学》，吴经邦等译，商务印书馆，1996年版，第63页。

16刘易斯主张政府“在经济发展的早期阶段，把更多的时间用于建立新的、更适于经济增长的立法与行政框架是有利的。”刘易斯，W·阿瑟：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店、上海人民出版社，1997年版，第478页。

17 米瑟斯，路德维希·冯：《自由与繁荣的国度》，韩光明等译，中国社会科学出版社，1995年版，第77页。

18 罗兹曼认为：中国传统体制下“法律结构和势力集团，对党的领导者滥用权力的做法，几乎没有任何制止作用。”参见：罗兹曼，吉尔伯特主编：《中国的现代化》，上海人民出版社，1989年版，第617页；哈耶克在研究集体主义制度问题时指出：集体主义制度缺乏“个人在任何环境中都必须或可以遵守任何一般性的规则。”哈耶克，弗雷德里希·奥古斯特著：《通往奴役的道路》，王明毅等译，中国社会科学出版社，1997年版，第140页。

19 参见毛泽东为陕北公学的题词，转引自李维汉：《回忆与研究》（上），中共党史资料出版社，1986年版，第398页。

20 缪尔达尔对“软政权”的论述是这个问题的恰当注脚。参见缪尔达尔，冈纳：《世界贫困的挑战－－世界反贫困大纲》，顾朝阳等译，北京经济学院出版社，1991年版，第7章。实际上，这也是发展中国家经济发展过程中的经常性问题，参见刘易斯，W·阿瑟：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店、上海人民出版社，1997年版，第483页。

22关于不发达国家中政府官员与社会强势集团的联系，缪尔达尔和基利克都曾作过研究。参见缪尔达尔，冈纳：《世界贫困的挑战－－世界反贫困大纲》，顾朝阳等译，北京经济学院出版社，1991年版，第54页；基利克，托尼：《过分的倒退》，杨亚沙译，北京：企业管理出版社，1994年1月第1版，第9页。

23 李实、赵人伟、张平：《中国经济转型与收入分配变动》，《经济研究》1998年第4期。

24 国务院研究室编：《城镇居民收入差距研究》，中国言实出版社，1997年版，第166页。

27 参见国务院研究室编：《城镇居民收入差距研究》，中国言实出版社，1997年版，第81－83页；“城镇贫困问题”课题组：《城镇贫困及有关的体制建设问题》，《管理世界》，1997年第3期。

28 参见魏沂：《三峡移民工作中的重大问题与隐患》，《战略与管理》，1999年第1期。

29 朱玲：《转型国家贫困问题的政治经济学讨论》，《管理世界》，1998年第6期。

30 "城镇贫困问题”课题组：《城镇贫困及有关的体制建设问题》，《管理世界》，1997年第3期。

31 关于“党管干部”原则”，参见谢庆奎：《当代中国政府》，辽宁人民出版社，1991年版，381－383页。

33 参见赵人伟、李实：《中国居民收入差距的扩大及其原因》，《经济研究》，1997年第9期；朱玲：《转型国家贫困问题的政治经济学讨论》，《管理世界》，1998年第6期。

34 这种情况是大量存在的，基利克总结了发展中国家的一些经验后认为：“政府的行动通常并不表达公共利益，而是特定的，旨在促进特殊利益集团的利益：或武装力量、土地所有者或商人、城市而不是农村人口及其他。”参见：托尼·基利克：《过分的倒退》，杨亚沙译，北京：企业管理出版社，1994年1月第1版，第9页；缪尔达尔则指出：“不发达国家的许多税收和其它宣扬为旨在更大经济平等的改革在那儿被说成是为了中产阶级的利益。……这些改革在其实行的地方即使为了这点有限的目的也不大有效，至多只能被看成是更广义的上等阶层内部的收入重新分配而已。”缪尔达尔，冈纳：《世界贫困的挑战－－世界反贫困大纲》，顾朝阳等译，北京经济学院出版社，1991年版，第55页。

36 国家体改委分配司“收入分配”课题组：《当前分配领域的突出问题与治理对策》，《经济工作者学习资料（京）》，1998第3期。