构建干部工作落实“四权”的民主机制研究

" 不断扩大干部工作中的民主，加快干部工作的民主化进程，实现干部工作的民主化目标，是深化干部人事制度改革必须首先研究解决的重大课题。

一、当前干部工作中落实“四权”存在的主要问题

首先，从落实群众对干部工作的“知情权”情况看，存在的主要问题是：①知情的领域还需扩大。一是群众对自己参加“三民”（民主推荐、民主测评、民主评议），常常只知“过程”而不知“结果”。其结果一般都不公开，严格保密，仅供领导掌握；二是普通群众对干部工作，尤其是对选拔任用干部各个环节的工作知情的范围较窄；三是对干部调配（干部调动、调任）、任期经济责任审计结果等情况知情的更少。②知情的内容还需深化。在干部选拔任用过程中，一是群众对“用人背景”（如干部政策、标准、要求等）知情不够，往往是“就事知事”、“就人知人”。二是普通群众对干部工作的知情大都局限在了解和知晓干部任用名单及其简历之类的浅层次情况，而对他们的德才素质和现实表现情况知道的较少。③知情的方式和渠道还需拓宽。在干部工作中，群众如何“知情”，往往是上面公布什么，提供什么，下面才知道什么，大都是“被动知情”，而主动地了解、咨询和过问干部工作情况的一般较少。

其次，从落实群众对干部工作的“参与权”情况看，存在的主要问题是：①参与的机会还需增多。不仅需要多给群众提供参加民主推荐、民主测评、民主评议、民主选举等参与干部工作的机会，而且还需要不断增加群众参与平等竞争（自己当干部）的机会。②参与的广度还需拓宽。近年来，推行的一些有利于群众参与的改革举措，在有的地方只是在局部范围内推行。如：领导干部公选，有的地方职位不多，报名的范围受局限（有的只在本地、本系统选），在报名的资格条件上，也不能为人人打造参与竞争的平台；在推行“公示制”中，很多地方只是对提拔的干部进行任前公示，而对平职交流、调任、一般行政职务转任重要领导职务却不进行公示。③参与的深度还需发展。如：在干部民主推荐、民主测评、民主评议等活动中，很多群众往往只是进行“点头摇头”、打勾画叉”之类的浅层次参与，而为干部工作选人用人提供高质量的决策依据的参与不够，并且在民主推荐、民主测评中，如何解决真实性和可信度问题，怎样处理好把得票情况既作为选任干部的重要依据，又不简单地“唯票取人”还需要探索和研究；在干部考察谈话中，群众往往出于种种顾虑而很少主动如实反映问题，尤其是反映深层次的问题。④参与的效能还需提高。还需要探索构建低成本，高效能的群众参与干部工作的科学机制，力求使广大群众的参与“于法周严、于事简便”。

第三，从落实群众对干部工作的“选择权”情况看，存在的主要问题是：①选择的视野还需拓宽。如何选择干部，一些地方和单位仍未完全跳出“由少数人选人”和“在少数人中选人”的圈子，尤其是目前存在的“等额推荐”、“等额考察”、“等额选举”等，不利于群众真正行使选择权。②选择的方式还需改进。尤其是目前存在的现场集中划票（包括划推荐票、选举票）这种让群众行使选择权的做法，给群众进行选择思考的时间短而人员又易左顾右盼，相互顾忌，不利于自主行使选择权。因此，还需要改进和创新群众“选择”干部的方式。③选择的质量还需提高。在干部选拔任用工作中，体现所谓“看民意”，“看群众公认”，大都采取让群众“打勾画叉”去选择谁上谁下、这种做法体现了“少数服从多数”的民主精神和民主原则，方向是正确的。但在实际操作中，有时也暴露出“民意”质量不高的问题，尤其在个别风气不正的单位，群众究竟给谁“打勾”，给谁“画叉”，又往往体现着推荐者与被推荐者之间的“微妙”关系，无法避免投“感情票”、“关系票”、“印象票”、“跟风票”、“授意票”、“顾忌票”等现象，有时还会使平时默默无闻而又有真才实德的干部难以“入围”。从群众行使“选举权”看，有时选举不能完全体现选举人的真实意图，存在“上面定名单、下面划圈圈”，对差额选举进行“技术处理”以及选民素质，候选人素质与选举目标存在差距等现象。

第四，从落实群众对干部工作的“监督权”情况看，存在的主要问题是：①监督的“战线”还需拉长。在干部工作中，常常把监督只作为干部选拔、干部管理中的一个环节、一个关口，认为监督这道关口一过就万事大吉，这是非常片面的，也是非常有害的。干部作为人民的公仆，应该从准备进入公仆岗位和一旦进入“公仆”岗位（即当上“公仆”）之后，就要接受“主人”的监督，包括对干部选拔任用的全过程监督，对干部使用权力的全过程、全方位、多层次、立体化的监督，而不是一时一事的权宜之计。因此，还需在如何延长监督“战线”，形成对干部和干部工作“时时监督、处处监督”的“闭环”上下功夫。②监督的漏洞还需堵塞。在干部工作的某些环节上还存在群众监督的“空白”和“盲区”。一是在干部选拔任用过程中，群众对干部的酝酿环节，干部的任免决策环节难以监督。二是干部的调配决策（平职调任、交流）难以监督。三是对层次越高的干部，群众监督越难、越乏力。③监督的价值取向还需深化。群众在干部选拔任用过程中行使监督权，大都着眼于监督选人用人规定的程序是否走到，是否把“有问题”的干部选上了，并以此为监督的价值取向，这应是监督的最低要求，最低目标。随着形势的发展，群众监督权的行使，应以选准用好最优秀的干部，最有本事的人才和促进干部不断进步、不断提高、不断为人民多作贡献作为监督的着眼点、着力点，并以此为监督的价值取向，才是干部工作扩大民主，实行民主监督应追求的最终目的。

二、以落实“四权”为目标，构建干部工作民主机制的基本思路与对策

（一）建立干部工作的群众知情机制，落实好群众的知情权

1、增强和深化知情的内容。在知情的内容上，应当包括：①让群众知晓、了解党的政治路线和组织路线；②党在各个时期的干部方针、干部政策和各个历史阶段干部工作的主要任务和工作重点；③各个时期干部选拔任用的资格和条件；④选拔任用干部的方法、程序；⑤当前领导班子职数配置及空缺情况；⑥选拔任用干部、调配安排干部的过程和结果等情况，包括民主推荐、民主测评、民主评议的结果应在一定的范围公开。

2、疏通和扩大知情的渠道。知情的渠道越多，知情的内容就越多；渠道越畅通，知情就越及时、越准确，越有利于群众参与干部工作。在知情的渠道上，既要畅通新闻媒体渠道，将干部工作的有关情况经常在有关报、刊、台上向社会公告和宣传，又要经常通过有关会议、有关文件在一定范围向干部群众通报和宣传干部工作的有关情况；还要适应信息化时代的要求，逐步在网上开设“干部工作在线”，在网上发布干部工作动态信息。同时，在各级组织部门中坚持设置干部工作咨询电话，对群众了解、咨询干部工作的有关情况进行解疑释惑，力求做到有问必答。

3、逐步建立透明、公开、开放的干部工作系统。干部工作的各个方面，各个环节力求增加公开度和透明度，力求实施“阳光工程”，避免和克服“暗箱操作”，使群众随时“知情”。为此，必须坚持和扩大四项改革制度：①探索建立干部推荐预告制。把推荐的职位和条件提前公开，让群众先知情，再推荐，提前心里“有谱”，届时郑重选择，避免搞突然推荐，仓促应付。②建立健全干部考察（核）预告制。把考察（核）对象提前公开，让群众事先知晓要考察（核）谁，坚持公开考察（核）干部，让群众看着我们考察（核）干部。③建立健全干部任前公示制。把拟任人选提前公开，" 让群众事先知晓要“用谁”。在公开的内容上，要在过去只公示拟任人选基本情况和拟任职务的基础上，还应增加介绍拟任人选德才表现方面的主要情况。④建立健全干部公开选拔和竞争上岗制。把选人用人的过程公开，让群众看看我们如何选人用人。

（二）建立干部工作的群众参与机制，落实好群众的参与权

1、体现参与的全面性，让群众全过程、全方位参与干部工作。群众参与干部工作，既包括参与干部的选拔任用工作，又包括参与干部的管理监督工作。 从群众参与干部监督工作看，应当包括以下三个方面的内容：①参与干部监督工作的政策、法规的制定和修改。凡制定和修改有关干部监督方面的政策、法规，应充分听取各个方面、各个层次的群众意见。②参与干部监督机构的有关工作。如：参与干部监督机构的调查工作、调研活动等。③参与直接和间接监督干部选拔任用、监督干部的工作、学习、生活表现等，行使好各种监督权。只有参与干部管理、干部监督，才能体现全方位参与、全面参与干部工作。

2、体现参与的广泛性，让更多的群众参与干部工作。扩大干部工作的民主，既要使群众全面参与干部工作，又要使更多的群众广泛参与干部工作。为此，一是要在干部选拔任用的各个环节，包括在民主推荐，考察考核环节，要尽量扩大群众的参与范围、人数比例，充分体现参与主体的多样性、代表性和知情性。二是要改革选拔任用方式，建立健全开放的、面向社会的干部选任制度，让更多的群众参与干部工作。尤其是要坚持并逐步扩大公开选拔领导干部的适用范围，坚持并大力推行干部竞争上岗、竞聘上岗，不断为广大群众参与干部工作打造“平台”。为进一步扩大群众的参与面，还应积极探索打破身份界限，实行零起点竞争，不拘一格让各类优秀人才都有“登堂入室”的机会，从更大范围调动广大群众参与干部工作的热情和积极性。

（三）建立干部工作的群众选择机制，落实好群众的选择权

1、依法保证群众享有“选择权”。要建立健全各种民主选举制度，包括建立健全党内选举、人大代表选举、党政领导班子换届选举等法规，通过“选举”来选择决定谁来当人民的公仆。

2、多给群众选择的机会。一是要坚持把民主推荐、民主测评、民主评议也作为群众行使对干部选择权的重要方式，并使其制度化、经常性。任何干部要进入选拔任用程序，必须首先接受群众的推荐选择和测评选择，凡推荐选择、测评选择不过半数的一律不能提拔任用。二是扩大基层民主，大力推行村干部“海选”、“直选”、“公推公选”、“两推一选”，在完善乡镇人代会选举的基础上，试点探索乡镇干部“直选”的办法，让基层群众直接行使“选择权”。三是扩大干部工作的决策民主，对一些重要干部的任免，要逐步由党委常委会票决扩大到由常委会提名，党的全委会票决，让党内多数群众行使“选择权”。

3、创造条件让群众充分而自主地行使选择权。一是要扩大选择的视野，变“等额”选择为“差额”选择。没有差额的选择，不是真正的自主选择。在干部选拔任用过程中要逐步扩大选择的范围和比例，实行“差额推荐”、“差额考察”、“差额上会”、“差额提名”、“差额选举”。二是要缩小“间接”选择，扩大“直接”选择。群众选择干部，有两种方式：一种是直接选择（直接民主）；另一种是间接选择（代议民主）。在基层要大力推行直接民主，扩大“直选”的范围，允许群众直接行使对干部的选择权，包括大力推行村官“民选”，村官“海选”，村官“直选”，村官“公推公选”、“两推一选”等改革措施。还要以改革的精神积极稳妥地探索乡官“直选”的办法，让基层群众直接自主地行使对于部的选择权。三是要变“盲目”选择为“自主”选择。无论是推荐领导干部，还是选举领导干部，都不能盲目地不加思考地“打勾画叉”，而要在让选择（举）人充分掌握党的干部政策、干部标准、资格条件和如实介绍候选人基本情况和表现的基础上进行自主选择。四是要把“竞争”机制引入“选举”，探索有中国特色的“竞选”制度。公开竞选不是资本主义的专利，它无非是把优胜劣汰的机制引入选举，通过对候选人的介绍、宣传和比较或通过候选人与选举人见面，候选人自己介绍自己，让群众在比较中择优选择，以增加选择（举）的透明度，减少选择（举）的盲目性，充分体现选择（举）人的意志。五是要改进和创新选择的方法。如：在干部的推荐选择方式上，既可以匿名推荐（无记名推荐），也可以署名推荐，个别谈话推荐，会议表决推荐等方式。无记名投票推荐，可借鉴“三讲”教育的经验，集中讲解，统一发票，分头填票，限时投票。

（四）建设干部工作的群众监督机制，落实好群众的监督权

从搞好对“人”的监督来看，一是要坚持“干部选得准不准，让群众审一审”，大力推行任前公示制度。凡公示不合格者，不能提拔任用。二是要揭开领导干部权力运作的面纱，推行公开制度，让群众看着领导干部在阳光下施政。三是要定期开展领导干部公开述职活动，让群众给领导当面打分，然后针对他们存在问题及时诫勉，以防止领导干部带“病”作业。四是要坚持离任审计制度和调任考察制度" （平级、平职调任干培也应考察），让群众点个头再走，以防止领导干部带“病”离岗和带“病”换岗。五是要把从正面公开监督与从背后暗中监督结合，拓宽监督的领域和渠道。既要从考察预告、任前公示、述职测评等渠道对领导干部进行正面公开监督，又要畅通平时的举报电话、信访接待、投诉信箱，把经常性的群众监督（包括八小时内外的监督），融入干部的日常管理中，堵塞干部监督工作中可能出现的漏洞。六是要建立有中国特色的领导干部弹劾罢免制度。要在借鉴中国古代、近现代和西方弹劾制度的基础上，建立各级人大及其常委会，各级党代会依据有关法规对在职领导干部进行“纠察”、弹劾罢免的制度。

从搞好对干部工作的程序监督来看，主要是让群众来监督各级党委和组织人事部门在干部工作中的权力正确、规范运作情况，包括选拔干部、配调干部全过程的程序监督。为有效实施群众对于部工作的程序监督，应建立健全以下四项制度：①干部推荐责任制。包括实行对干部提拔推荐的责任制和调配推荐的责任制，让群众监督我们做到“谁推荐谁负责”。②干部考察人员资格认证制度和考察责任制。让群众监督组织人事部门做到“以一流之才去识一流之善”，“谁考察谁负责”。③干部决策责任制。让群众监督各级党委“谁考察谁负责。④干部工作特邀监督员制度。聘请群众代表为干部工作特邀监督员，让他们参与干部酝酿、列席党委讨论研究干部工作会议，或者经常性地向他们通报干部工作情况，与他们协商干部工作。

要构建和形成干部工作全面落实“四权”的上述机制，还必须有以下四个方面的措施支持：

第一，提高思想认识。各级党委和组织人事部门要主动自觉地把落实“四权”放在建设和发展社会主义民主政治的大局中去思考，放在干部工作全局中去思考，放在“千秋大业关键在人”的高定位中去思考，牢固树立干部工作中的群众观念，增强干部工作中的民主意识，把落实“四权”贯穿于干部工作的始终。

第二，转变工作方式。要主动适应落实“四权”的改革要求，大力推进干部工作方式的根本转变。一是要大力推进干部工作由传统的封闭式运作向开放式运作转变，让干部工作不断向社会开放，逐步把干部工作建成开放的系统。二是要大力推进干部工作由“暗箱操作”向“公开透明操作”转变，把干部工作变成“阳光工程”。三是要大力推进干部工作由过去的分级管理向分级分类管理转变，实现干部的科学管理。四是要大力推进党管干部由直接管“人头”向主要管“职数”、管“标准”、管“条件”、管“程序”转变，实现干部的宏观管理。五是要大力推进干部工作由“在少数人中选人”向“在多数人中选人”的转变，让干部工作的视野不断扩大。六是要大力推进干部工作由“少数人选人”向“多数人选人”和“多数人参与选人”转变，使干部工作杜绝“个人说了算”的现象。七是要大力推进干部工作由单一的党委决策、组织操作型向民主推荐、竞争实现型转变。八是要大力推进干部工作由单一的伯乐相马向群众议马、赛场比马、岗位试马转变，以形成万马奔腾、公平竞争的干部工作局面。九是要大力推进干部的“常任制”、“铁交椅”向“任期制”、“试用制”转变，让群众有更多的机会去选择干部的“去留上下”。

第三，营造民主环境。一是要开拓创新，不断营造落实“四权”的统治环境，坚持以改革的精神，牢固树立凡是符合“三个有利于”标准，符合“三个代表”要求，有利于选好用好干部的民主改革都要大胆地试、大胆地闯的观念。二是要转变作风，努力营造落实“四权”的工作环境。“民主”这一概念，既可以说是一种权利，一种原则，还可以说是一种方法，一种作风，要推进民主改革，必须发扬民主的作风，以民主的作风来推进民主改革。因此，组织人事部门必须切实转变作风，以好的作风，以民主的作风来营造落实“四权”的工作环境，为落实“四权”创造条件，铺平道路。三是要形成共识，努力营造扩大民主的“外部环境”。一方面，要加强舆论宣传和引导，在全社会澄清模糊思想，纠正认识偏见，让广大干部群众充分正确认识在干部工作中落实“四权”的目的意义，增强干部群众行使“四权”的主动性、自觉性和责任心。另一方面，要大力加强公民的民主素质建设，增强人民群众的民主观念和民主参与意识，提高广大干部群众的民主表达能力，增强干部群众参与干部工作行使“四权”的素质和本领。

第四，处理好四种关系。一是要正确处理好落实“四权”与坚持党管干部原则的关系。一方面，在干部工作落实“四权”的各项民主改革中，必须始终坚持党管干部原则，全面体现和牢牢把握党的干部政策、干部标准、干部选择任用资格条件和工作程序，坚决防止借口落实“四权”而不要党的领导，不要党委决定干部，把干部工作走群众路线简单地等同于“群众决定干部”，“一切干部都要由群众来选”的模糊认识。另一方面，要在坚持党管干部原则的前提下，按照干部工作民主化目标的要求，不断改进党管干部的具体方式，坚定不移地以落实“四权”为己任，大力推进干部人事制度的民主改革。二是要正确处理好落实“四权”与科学集中的关系。在干部工作中落实“四权”，可以说，就是在选人用人中全过程、全方位地扩大民主。干部工作中扩大民主，在本质上是社会主义民主在更大范围、更深层次上的体现，而社会主义民主的基本特征是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主的有机统一。因此，一方面，我们要让人民群众在干部工作中享有最广泛的民主权利，允许他们充分行使“四权”，充分对干部工作，对选人用人发表意见，表达意愿，甚至“评头品足”。另一方面，扩大干部工作民主，落实“四权”，要始终在党的领导下、组织下、支持下进行，最后要在民主的基础上进行科学集中，充分尊重群众意愿进行科学集中、科学决策，真正把群众参与干部工作的“成果”转化为干部工作的“实际成效”和“最后结果”。三是要正确处理好落实“四权”与必要“保密”的关系。落实群众在干部工作中的“四权”，要求干部工作要不断增加公开度和透明度，但“公开”、“透明”应是从总体上、趋势上和一定范围内讲的，它并不排斥干部工作中必要的“保密”。因此，一方面，该公开的，该让群众知情的，一定要公开，一定要让群众知情，以消除和减少不必要的“误解”。但“公开”、“透明”，一定要因事制宜、循序渐进，注重纵向发展的阶段性和横向发展的层次性，认真把握好“公开”的范围和时间先后，不能凡事都“诏告天下”，否则就会适得其反，造成不应有的损失。另一方面，有“公开”就应有“保密”，该“保密”的必须“保密”。凡该“公开”但还未到“公开”的时间，在此之前必须保好密，坚决防止提前跑风漏气；凡涉及干部调配的酝酿阶段的具体酝酿情况和讨论研究干部每个人的发言情况，在当前的社会风气和干部素质参差不齐的条件下，必须严格保密，否则会影响干部调配方案的正常出台，影响干部决策中发扬民主；凡涉及监督干部的署名举报，署名反映情况，要对举报人、反映人保密，否则会招来对举报人的打击报复，破坏“民主空气”。四是要正确处理好落实“四权”与依法办事的关系。让群众参与干部工作，在干部工作中行使“四权”，落实“四权”，从政治学的角度讲，属于一种政治参与行为。但在现代文明社会、法制社会中，这种参与不能是“无政府主义”的“随心所欲”，“一哄而上”的参与，而只能是“有序”参与，照章依法参与。因此，要把群众参与干部工作，落实群众“四权”纳入法制的轨道，进行规范，要为群众参与干部工作、落实“四权”建章立制，定规立法。一方面，要用制度、法规保护人民群众充分享有“四权”，不被剥夺，不受侵害。另一方面，要规范群众“照章依法”，有秩序地参与干部工作，正确行使“四权”，以增加“积极参与”，减少和防止“消极参与”。“增加积极参与，就是要让群众认真负责地参与，如在干部信访、咨询、举报等工作中应提倡”署名制“（署实名），有利于增加群众参与的责任心。防止“消极参与”，就是要严禁个别人以打击报复、栽脏陷害的心态参与干部工作，以非法的方式，如张贴大小字报等方式来参与干部工作。