审计机关组长负责制的实践与反思(1)

一、现行审计机关组长负责制实施现状及其效果

我国审计机关自成立以来，对审计项目基本上是实行审计组长负责制，即审计组长或主审负责制。目前这一制度的运行可以概括为：由审计机关报请本级人民政府批准下达年度审计项目计划，由部门负责人组织审计组实施，并指定人员担任审计组长或主审。组长或主审的工作包括从最初的项目审前调查到项目终结后审计案卷的归档。一般情况下，审计组只设组长，不设主审。但当审计项目较大、较复杂时，或者审计项目较重要，需要有关领导人任组长，而该领导人并不亲自参与现场审计时，审计组则又设组长又设主审。主审在审计组中存在的形式有三种：一是对于一些资金量大、下属单位多的审计项目，设若干主审，具体负责某一方面的工作。这样审计组出现了一个组长多个主审并存的局面。二是由审计机关有关负责人或部门负责人“挂名”任审计组长，但不参加审计组的现场审计，设一名主审负责审计组的全面工作，但审计业务工作主审必须“听命”于负责人。三是在审计组内指定专人收集、整理审计资料，起草审计报告，名为主审。从某种意义上讲，这一制度无论组长或主审在审计组中以哪种形式存在，其在审计项目中的地位都没有摆正，项目审计权完全由部门负责人执行。组长或主审在审计项目中扮演的角色大多数成了“资料员”、“写作员”、“档案员”，只能按照部门负责人的意志“照瓢画葫芦”，没有主观能动性，日常工作时间大量用在审计资料整理上，无法加强对业务知识和政策法规的学习和掌握。审计人员大都对担任组长或主审产生畏难情绪，任务式完成审计项目，极大地影响了审计效果。具体来说，这一制度有两个明显的缺憾：

（—）组长或主审职权不明，权责不对等，影响了审计质量。现行组长或主审负责制最大的缺憾就是组长或主审在审计项目上担当的职权不明，权责不对等。组长或主审在行政上隶属部门负责人，由于没有法律规章明确规定组长或主审在审计项目上的职权，审计项目实际上通常由部门负责人负责，组长或主审则有名无实，有责无权。由于权责不对等，对审计项目的熟悉程度不同，组长或主审与部门负责人在审计项目中不可避免地出现矛盾和分歧，对审计项目的实施产生负面效果。体现为审计资源没有整合力，审计范围广度不够，审计内容没有深度，审计重点难以突出，严重地影响了审计质量。

（二）组长或主审履行责任难定，影响了审计力度。在现行制度运作下，组长或主审不仅职权不明确，而且对审计项目到底应承担多大的审计风险责任也难以确定。这是因为，审计组作为审计机关派出工作机构，不具备法人资格，无能力承担行政和法律上的权利和义务，况且组长或主审在审计组中的职能也无法正常发挥，这些因素导致项目审计风险责任范围无法确定。组长或主审由于对自己应履行的责任不明确，对审计证据的取舍一般不发表而且也难以发表意见，对审计证据的取舍通常由部门负责人决定。最后上报审计机关的审计证据是经过部门筛选后的结果，属于审计“产成品”。因此，对审计项目存在的问题在反映披露上不全面，给审计机关最终处理带来困难，影响了审计力度。

二、改进现行审计机关组长负责制的构想及其具体措施

针对上述缺憾，我们认为有必要将现行审计组长或主审负责制改为审计组长负责制，这样改进并不是简单地去掉“或主审”三个字的概念，而是要使“组长”成为真正意义上名符其实的组长。基本构想是：制定《审计机关审计组长负责制实施准则》，以规章的形式规定审计组负责人为审计组长，审计项目业务质量由组长负总责，明确组长在审计组中的权限，确保组长在审计项目上的各项审计权；以规章的形式规定审计组长职责，明确组长在审计项目中履行责任的程度，规定组长工作空间，量化组长工作内容；规定审计组长任职资格，严格任职资格考试考核制度，对审计组长给予一定的政治和经济待遇，实行组长任职级别和岗位津贴，实现审计组长权、责、利三者相统一。

审计组长负责制构想思路，是在总结二十年审计工作经验教训基础上得出的，应当说有其现实性和可行性。为保证其顺利实施必须辅以强有力的措施，主要有：

（一）赋予审计组长权限，实行业务质量项目组长首问制度。组长权限就是组长在具体审计项目中应具有的权利。具体作法是：取消审计项目中分设组长与主审的状况，由组长负总责，组长行政权与业务权和部门负责人完全一致，审计项目由组长直接向审计机关负责，减少组长来自所在部门和审计组内的各种阻力，增加组长对审计项目的使命感。审计项目出现质量问题，首先追究组长责任，改变以往审计项目审计责任归属不清的局面，将审计风险责任由组长直接承担，促其积极履行组长职责，正确使用组长权限。审计过程中组长对审计项目应当拥有如下权限：

1、组织实施权。组长负责审计项目的组织实施工作，在组内有工作安排权、任务布置权、人员调度权，在项目实施方法与技巧上有决定权。

2、取证、审核权。组长对重大审计事项如何取证拥有取证权，对审计组成员编制的审计工作底稿拥有审核权，有权决定审计证据的取舍。

3、审计情况汇报权。组长对审计组获得的审计项目的审计情况拥有向审计机关直接汇报权，审计机关应当听取组长对审计情况的解释和意见。

4、审计组成员调整权。组长根据审计项目的具体情况对审计组成员拥有调整权，审计组成员必须服从，其他任何人不得干涉。

5、对审计组成员业务完成情况评价和上报权。组长对审计组成员开展审计项目完成业务情况应当作出客观公正评价，拥有向部门负责人和审计机关双向汇报权。

6、审计组长自荐权。对审计机关下达的审计项目任务，不允许由部门自行指定人员担任，审计人员应当拥有组长自荐权。审计机关要确保以制度用人，按制度行审，选好用好项目审计组长。

（二）明确组长工作职责，量化组长工作内容。根据权责对等的原则，在权限范围内明确组长职责，量化其工作内容。主要有：

1、以被审计事项审前调查情况为依据编制审计方案。组长应当组织人员对被审计单位审计事项进行审前调查，调查的内容应当围绕审计机关下达的审计项目时间、审计范围、审计内容来进行，审前调查情况应当编制审计工作底稿。根据审前调查情况，组长应当按照《审计机关审计方案准则》规定的内容制订审计方案并报批准。审计方案包括审计工作方案和审计实施方案，一般项目制订实施方案，大型项目应当制订工作方案和实施方案。

2、对参审人员进行科学分工。组长应当根据参审人员的个人特点、专业特长对所有参加审计项目的审计组成员进行科学、合理分工。人员分工的原则是如何有效地利用审计组审计力量，做到既能够优化审计项目质量，又能够降低审计成本。在审计组人员的配置和使用上，组长自始至终应居于轴心地位。

3、组织实施审计项目。组长组织实施审计项目的职责和任务主要有：制定并按规定时间送达审计通知书，督促做好会计资料承诺书的填报工作，协调召开审计进点会，组织审计人员按照审计方案进行现场审计，根据审计项目实际存在的情况调整审计实施步骤，对重大审计事项组织两名以上审计人员取证，搞好审计过程中审计—方与被审计一方关系的处理协调，负责交涉审计项目取得的审计证据的签证事宜等等。

4、复核审计工作底稿。被审计单位对审计证据签证属实后，组长负责对审计组成员所作的审计工作底稿进行复核。复核的内容包括：审计项目的覆盖面是否到位。如发现漏审事项，应组织人员“补火”。审计事项是否事实清楚、定性准确。审计取证过程中程序是否恰当，如重大事项的审计取证是否有两名以上审计人员参加等等。

5、对审计证据进行归纳鉴定。审计证据是形成审计结论的基础，组长应当负责对审计组取得的审计证据进行归纳鉴定。组长应当辨析取得的审计证据是否符合可靠性、相关性、合法性、充分性、客观性、重要性、时间性等质量特征，从而决定审计证据的取舍。对鉴定后的审计证据，组长应当按问题性质分类汇总，并负责与被审计单位交流对审计证据的意见和看法。

6、起草审计报告并送被审计单位征求意见。组长负责向审计机关起草审计报告。组长应当将审计报告初稿送达被审计单位征求意见，并在规定的时间内（一般为十天）收回被审计单位对审计报告的意见稿。

7、根据反馈意见对审计报告进行定稿。根据被审计单位对审计报告的意见，组长应当组织审计组人员进行讨论，审计组对审计报告的讨论意见应当编制审计工作底稿。对有歧义的审计事项，组长应当重新组织审计人员进行核实和查证，然后对审计报告进行定稿，并正式提交审计机关。

8、参与对审计项目的审计处理。组长对审计事项的处理意见直接向审计机关负责，审计机关对审计项目进行处理应当听取组长意见。组长参与对审计项目的处理可以通过参加审计机关业务办公会的形式来实现。组长对审计项目的处理意见，业务办公会要有明确记录。

9、负责审计项目的廉政建设。组长有责任按照审计机关颁布的廉政工作纪律组织实施审计项目，组长对审计组的廉政建设工作负总责，对审计组人员个人廉政行为承担间接责任。

（三）严格组长条件，颁发组长任职资格证书。审计机关选定审计项目组长任职条件要严，要求标准要高。组长任职资格必须通过全国统一考试来获得。组长任职考试为资格考试，可以分为两种：一种为一般审计项目组长考试，一种为大型审计项目组长考试，可以称之为组长、高职组长考试。对报考审计组长的条件可以从参加审计工作时间和应具备的文化程度两方面来加以限定。一般为从事审计工作两年以上、大专以上文化程度的审计人员即可报名组长考试，具有审计师中级以上职称的审计人员方可报名高职组长考试。考试内容应当根据审计项目组长必须具备的业务能力、行政管理能力、组织协调能力等特点来设置考试科目。审计人员通过组长任职资格考试后由审计署统一颁发全国资格证书。审计人员担任审计项目组长必须凭证上岗。未取得岗位资格证书的审计人员不允许担任审计项目组长。审计机关应当配合组长颁证制度建立健全一套有效的奖惩机制，对项目组长应当给予一定的政治和经济待遇。对组长岗位应当实行任职级别和岗位津贴，以利于选贤任能，优化审计项目。

（四）建立组长考核标准，实行岗位证书年检制度。根据年度审计项目实施情况，审计机关对组长组织实行年度考核。考核标准包括三个层次：一是对组长业务能力的考核，可以由审计学会或审计机关法制部门来组织进行，考核内容主要是审计项目业务质量。二是对审计项目审计效果情况进行考核，可以由审计机关综合部门如办公室、人事部门等机构来落实，主要采取对被审计单位进行后续审计的形式来完成。三是对审计组长廉政责任情况进行考核，具体由审计机关纪检监察部门来执行，还可以聘请审计机关以外社会人士来进行监督。审计机关每年按照考核标准对组长资格进行认定，对胜任审计项目的组长保留其资格，对连续两年不能胜任审计项目的审计组长，应当吊销其组长资格，取消其组长待遇。在组长任职资格制度上，废除组长岗位任职资格终身制。