以会计委派制为平台全面推进财政支出管理改革(1)

认真落实江总书记“三个代表”的重要思想，全面局长行政府财政职能，逐步建立健全适应社会的市场经济要求的公共财政体系，必须致力于体制改革和制度创新，提高管理水平。会计管理工作是政府工作的重要组成部分，其管理水平的高低直接影响着政府理财效果的好坏。近年来，焦作市积极研究探索会计委派制改革，目前，市本级及四城区沁阳市、孟州市、武陟县、修武县的会计委派工作已经到位，全市共有64户企业、899个行政事业单位实行会计集中或分户委派，67个乡镇实行零户统管，1014个行政村实行村帐乡监。国有控股企业的委派即派驻财务总监工作也正在加紧进行。特别是以会计委派制为平台，以预算管理、政府采购、国库集中收付制度和收支两条线管理等为主要内容的综合财政支出管理改革正在全面推进，为加快建立社会主义市场经济条件下的公共财政体系框架创造了非常有利的条件。

一、树立新的现财观念，找准位置办大事

（一）实施会计委派制是贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想履行政府财政职能的现实要求。财政是国家职能的重要组成部分，是各级政府履行职能的重要物质基础。按照江泽民总书记提出的“代表先进生产力的发展水平、代表最广大人民群众的根本利益、代表先进的文化发展方向”的要求，科学、有效、廉洁地为民理财是我们的天职。近几年来，我们在发展经济、开辟财源、组织收支的同时，认真反思了体制转轨改革中财政职能“越位”、“缺位”的一些重大理论和实践问题，深深感到，财政工作无小事，每一项决策中都有政治。财政分配与管理阳能体现党和政府的政策导向，最能代表最广大人民的根本利益。财政部门不仅要管好收支，算好经济帐，还要服务大局，算好政治帐，特别是要从经济社会地发展的全局出发，研究和解决一些战略性、关键性问题，找准位置，干好大事。树立新的理财观念，以发展为主题，以改革为动力，以建立公共财政体系为目标，坚持“两手抓”，即一手抓财源建设、一手抓财政会计管理工作，既“发展经济、生财有道”，又“修防固堤、用财有效”，全面履行财政职能，使财务会计工作更好的服务和促进社会生产力的发展，把“三个代表”的重要思想落实到财政改革与发展的实际工作中去。

（二）实行会计委派制是堵塞资金管理漏洞，从源头上防止腐败现象发生的客观要求。在实际工作中，会计信息假、资金管理乱等问题，已成为影响经济健康发展和党风廉政建设的严重障碍。其一，会计信息失真掩盖了企业盈亏真象，造成领导决策失误和国有资产流失；其二，财务混乱导致群众信访不断。据信访部门统计，有70%以上的群众上访都与企业、部门或农村基层组织财务混乱有关；其三，会计监管手段没有到位，引起财税违纪问题普遍存在；其四，会计秩序混乱为贪污、挪用公款等犯罪活动提供了客观上的便函利条件，引发不少腐财案件；其五，会计信息传递渠道不畅，导致财务风险预警系统失灵，引起财政风险；其六，会计“部门”所有导致虚报冒领财政资金现象客观存在。如有些单位职工早已调走或死亡，却仍从财政部门领拨经费，骗“皇粮”，吃“空头”；其七，会计人才选拔任用机制落后，缺乏公平竞争、优胜劣汰的人才管理机制，导致“人”供大于求和“才”供不应求的矛盾并存，制约了理财质量的提高。产生以上问题的原因，都可以查究到会计管理体制这一基础环节和矛盾焦点上。

（三）实行会计委派制是加强财政管理。构筑公共财政框架的基本要求。公共财政是市场经济条件下政会理财职能的总体概括，其基本框架包括确立以经常性税费收入为主要来源的公共财政收入目标模式；建立以维护政府职能为主要目标的支出运行机制，财政资金投向转入公共领域；建立财政周期性储备预算；建立公共预算运行机制，早编细编预算；建立分权制约的财政监督运行机制。而上改革需要有一个公共平台或载体才能顺畅实施，实行会计委派制可以为这些改革提供操作平台和有效载体。

二、明确指导思想和原则，抓住关键环节稳妥操作

（一）确立指导思想和基本原则。我们在广泛调查研究、借鉴外地经验的基础上，确立了会计委派制的指导思想，即发展为主题，以改革为动力，加强政府财政自身建设和公共财政服务，强化监督制约机制，全面提高会计工作质量，有效防范财政风险，促进全市社会稳定和经济发展。根据这一指导思想，制定了会计委派制的七项基本原则：一是脱离原则。将会计人员的人事、工资关系从原单位脱离出来由政府财政会计部门实行集中管理，解决会计人员与单位之间的人身依附关系，真正实现会计行为的专业化和职业化，使会计在经济核算和反映、监督中真正能够“位置正”、“看得清”、“站得住”。二是控制原则。延伸政府“控制职能链”，通过会计委派，全方位、全过程、全天候地监控单位应缴财政资金的及时完整和单位使用财政资金的流向、流量及流速，确保国家资金安全。三是效率原则。设立会计工作站，竞争择优选派会计人员，由政府集中委派，利用现代化的信息处理手段，提高财务会计工作效率，节减会计人员。四是服务原则。牢固树立为单位服务意识，利用财策政部门及其委派会计法规政策熟、懂经济、会管理的优势，为被委派单位提供优质财务会计服务工作。五是公平原则。统一财政支出范围和标准，对行政事业单位的人、车、会、话等消费性支出和奖金、补贴、补助等福利性支出公平分配，遏止“公配不均”、相互攀比、滥支乱花现象。六是互动原则。把会计委派作为一项基本制度，为部门预算、政府采购、代发工资、国库集中收付、收支两条线管理、资金监管等各项财政改革提供操作平台，打捆操作，整体推进。七是防范风险原则。通过会计委派把分散在各行政事业单位的资金，统一账户，集中起来管理，一旦地方金融和经济风险转化为财政风险时，政府有能力及时调控资金，化解风险，保持稳定。

（三）构筑“四个层次”、“五种形式”的委派格局。在认真调研、先行试点、咨询供鉴、反复论证等大量基础性工作的基础上，于1999年5月提出了《焦作市试行会计委派制调研报告》和《关于在全市实行会计委派制的意见》，并从焦作实际出发，提出并初步建立了焦作市会计委派制“四个层次”、“五种形式”的总体格局。

四个层次：即分为村、乡镇、县区、市四级。

五种形式：即根据不同单位、不同部门管理重点和要求，分为“村（企）账乡监”、“零户统管”、“集中委派”、“分户委派”或“专项委派”、“财委总监制”等五种会计委派形式。

1、村（企）账乡监。就是行政村、乡镇企业的财务收支及会计凭证，经村委和村民理财小组同意，报乡镇财政所审核监督。对合格的会计凭证，由村会计定期送到乡统一保管。村会计定期编制村财务报表，经乡镇献策政所认可盖章后，作为村财务公开的依据。目前，全市共有1014个村实行了这种形式。

2、零户统管。就是乡镇各单位取消原单位会计，所属单位的会计工作由乡镇财政所集中管理，实行报帐制。如武陟县在15个乡镇分别设立了一个会计工作站，会计人员由县财政统管。

4、分户委派或专项委派。就是对经营性强、会计业务量大的事业单位、国有企业、国有控股公司或政府重点项目，分单位或项目委派专人管理会计工作。

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