关于第三部门视野中的职业教育集团治理策略

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论文摘要：第三部门理论为我们考察职业教育集团化办学现象提供了一种理论解释工具。从发生学和现实特征考察职业教育集团具备显著的第三部门特征；目前，我国职教集团发展面临的三个方面问题（“有成员无组织”、“有集团无身份”、政府支持和政府干预的边界不清）影响了职教集团的发展。要实现职教集团的有效治理，首先应明确职教集团的身份，完善其基本框架和运行机制，并通过“增权赋能”和“职能让渡”，充分发挥职教集团的优势，将职教集团创造为成员的“事业共同体”。

论文关键词：职业教育集团；第三部门；治理

作为一种职业教育办学体制、管理机制和运行方式创新的探索，职业教育集团的出现有其深刻的经济社会背景。职业教育集团有自身的鲜明特色和组织形式、组织性质和运作方式上的特殊之处。但是，现有针对职业教育集团的相关理论分析，对其性质特征和实践特色的讨论显得苍白、贫乏，无力解释职教集团的发展特征和自身性质。这种实践发展与理论解释之间的不平衡性，将会从多个方面影响职教集团的健康发展。这种状况要求我们跳出职业教育的相关理论视野，从其他相关学科中借助理论工具，对职业教育集团化办学问题进行深入讨论。

一、作为一种分析工具的“第三部门”理论

有学者认为，在以追逐商业利润为目的的自由竞争经济之外，为保障被社会排斥的公民能获得必要的谋生条件，还应存在某种以互惠、责任或义务为基础的道德经济(moral economy)，这种以互助行动为特征的志愿主义(voluntarism)和强调实务的专业主义(professionalism)理念正是“第三部门”(非营利组织)赖以存在的一个基础。从某种程度上来说，这种道德经济不仅是一种新的经济补充形式，而且更成为维系社会团结的一个纽带。

第三部门运动兴起于上个世纪70年代，一个重要的背景就是福利国家政策在西方国家的普遍失败这一事实。第三部门理论则是现代社会科学对整个社会组织的一种分类理论。不论其政治、经济和文化制度的差异如何，整体社会组织总是分化为三个既互相关联又彼此独立的领域：政治领域，即国家机构；经济领域，即私营企业；第三部门，即非营利组织。在西方国家，第三部门是公/私领域二元建构基础上的一种社会中介机制，既发挥着不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务，是建立公民秩序和维护社会公正的一股重要力量。在此基础上，有研究者认为，第三部门是市场与政府的非零和产物，“第三部门”的发展与国家干预、国家控制的退缩和公民自治、社会自治的扩张之间存在非常紧密的联系。同时，由于市场存在天然的缺陷，个人的理性可能导致集体的非理性的困境。因此，政府和市场的固有缺陷就为第三部门发挥作用提供了很大的空间。

在现代社会，“第三部门”的作用往往是非常关键的，相对于政府公共部门，第三部门机制灵活、创新性强，在一系列关系民众根本福祉的服务供给上，第三部门更有政府和经济部门所不具备的优势，公民参与的需要得到满足，使社会性整合的程度提高。在社会性福利领域，“第三部门”经常起着一种制度创新的作用。由于很多时候政府成为“第三部门”的主要财政支持来源，二者形成的是一种合作多于冲突的伙伴关系。“第三部门”在社会活动领域的贡献，也使其成为政府能力建构的一个重要补充。 第三部门理论为我们研究职业教育集团这类特殊的组织提供了一个非常有解释力的分析工具和理解框架。通过结合第三部门的有关理论，从发生学以及现实境况的特征进行分析，将能更好地分析职教集团的本质和特征，更深刻地理解当前职教集团发展所面临的困境，为职教集团的治理寻求可能的针对性策略。

二、我国职教集团的第三部门特征分析

本文中所探讨的“职业教育集团化办学”指的是多个成员主体自愿结盟、资源共享、互惠互利、优势互补的办学组织方式。职教集团成员之间的“结盟”动机和方式可能多样化，既有以专业为纽带而结成的专业性较强的职业教育集团，如上海现代护理职业教育集团；也有以区域内的某所骨干示范院校为核心，联合区域内的其他院校、行业、企业、事业单位以及其他相关组织而形成的区域性职教集团，多数地市都推动形成了此类职教集团。从各类政策和实践材料总结来看，职教集团的主要功能定位在推动校企合作、校校合作上，目的在于推动资源的优化与利用，提高职业教育办学质量。从世界范围来看，我国职业教育集团化办学的实践是一种具有鲜明中国特色的职业教育办学实践，其组织特征和结构方式在其他国家的职业教育组织中是难以找到的。虽然从某种程度上来讲，职业教育集团化办学的目的相对很简单，即“促进校企合作、工学结合”和“职业教育资源的最大最优化利用”，其他的功能只能是这两大目的的派生，但是，这种带有鲜明组织特征的职业教育办学形式，将有可能改变我国职业教育办学的总体水平和国际形象。

对于职教集团的第三部门性质的研究，国内的研究较为缺失，就笔者所见文献而言，有江苏省教科院的马成荣（2005）认为其应划入社会组织中的非营利组织，并结合第三部门的相关特征进行了分析，但可惜的是作者并未对这一问题进行深入探讨。

（一）职业教育集团化办学的发生学分析

职教集团化办学现象之所以会出现，从其发生学上考察，主要是出于几个方面的原因：

首先，职教集团的发生，是职业院校举办者试图恢复学校与企业之间的天然联系的行动。国企改革将大量的企业办职业学校剥离，在某种程度上来说，是以一种甩包袱的形式，移交给了教育部门，这就造成了原有的行业和企业特色明显的职业学校割裂了与行业企业的天然联系，导致学校在技能型人才培养过程缺乏了必需的一环，继而导致人才培养质量的下降，无法满足企业的需求。在现有的劳动力市场条件下，职业教育界不可避免地产生了严重的校企合作“焦虑”，这一“焦虑”参杂了对自身生存与发展的忧虑和对职业教育事业发展总体生态的反思。成立各种各样的职教集团，正是在这一背景之下，职业院校举办者试图恢复学校与企业之间的天然联系的理想和重要的行动方案。虽然这一行动最后发展为多种不同的“版本”，但其要旨仍然未有偏离（至少在各类职业教育集团的有关章程和宗旨中是一直强调这一功能）。 "

其次，职教集团的发生，是政府功能缺陷和市场失灵两者共同作用之下的产物。在市场经济条件下，政府职能和功能的有限性决定了政府在职业教育办学过程中，除了必要的制度供给之外，对于办学过程中的一些问题环节，也往往难以形成非常奏效的解决方案，导致作为公共物品提供者的政府存在机制内在局限性，如企业参与职业教育工作不足的问题、职业教育人才培养无法有效地满足企业需求的问题等。政府功能的有限性，就决定了必须以政府职能之外的途径来解决此类问题。但是，很明显，市场也无法解决这类问题。由于教育事业的公共性质和资本的逐利性在本质上是无法完全兼容的，完全市场化的解决方式，不可能解决作为公益事业的教育中出现的问题，最终导致的结果只能是两种：一是教育资源的进一步浪费；二是教育公平进一步被破坏。也就是说，单纯依靠市场来解决职业教育中的校企合作问题，效果很有可能是适得其反。在“政府失灵”和“市场失灵”的双重夹击之下，职教集团的发生显得及时而必要。职教集团发生的一种可能的后果是：使集团成员将自己的资源进行集中解决他们共同需求的但又无法使大多数人都支持的公共产品，弥补政府在解决市场缺陷时的不足。

再次，职教集团的发生，从某种意义上说，是民众对第三部门的一种尝试与实践。由于某些原因，第三部门在我国的发育极不完善，这与我国社会整体发展是不协调的，也不是一个现代社会所应有的特点。第三部门力量的生长，对于弥补传统的第

一、第二部门的缺陷是非常关键的。长期以来，在发展职业教育的过程中，政府和教育行政部门试图推动职业院校与企业行业之间的合作，但是囿于相关法律和文化因素的差异，在我国依靠行政力量推动职业教育校企合作的方案被验证并不是那么成功，同时职业院校明白通过市场方式在推进校企合作方面的障碍更突出。因此，选择组建职教集团这种第三部门的方式，从某种意义上说，是期待借助政府与市场之外的力量，来解决职业教育的问题，是一种公民行动。

（二）职教集团现实组织特征的第三部门性质分析

从职教集团的组织特性上来看，职教集团具备第三部门的典型特征。一是职教集团是典型的非盈利性组织，职教集团不以任何的经济利益为工作目标，其成员亦不会通过组织活动获得任何经济利益。虽然在我国并未对职教集团是否可以盈利等作出明确的规定，但在实际运作过程中，其非盈利性的特征明显。二是职教集团是典型的“体制外组织”，即其不属于政府部门，亦非政府部门的下设机构，除了受到法律的监管之外，虽然有政府或者行业企业的一些指导性意见，但从总体上说，它不受政府干预或管理。三是职教集团的自治程度较高，集团内部出台有自身的章程和规范，对集团内部成员有特定的约束能力，通过这些章程与规范，职教集团实现自身的充分治理。四是职教集团的组建，是集团成员之间由于志趣相投，为了共同的职业教育事业而结合到一起的，不存在任何的强制性，这种志愿性是其作为第三部门的核心特征之一。五是职教集团具有强烈的公益性，这是第三部门的共同特征。职教集团的公益性体现在，集团内部的成员之间没有相互的利益纠葛和牵连，他们共同在一起组建职教集团的目标就是为了促进职业教育质量的提高和资源的有效利用，这种增进社会总体福利的组织行为，将能促进社会建设。六是职教集团具有一定的专业性。职教集团是一个第三部门组织，但是它首先是一个教育性的组织，教育性是其根本属性，而教育性具有较强的专业性，需要具备一定的专业背景的人才介入。在职教集团的运作过程中，职业院校是主导，参与职教集团的其他部门，如企业、行业、研究院所等机构都是具备发展职业教育、培养技能型人才的专业背景，这是职教集团所共同形成的专业主义（professionalism）。

三、当前我国职教集团存在的几个亟待解决的问题

（一）“有成员无组织”的状况影响职教集团组织效率

职教集团的最初出现是一种典型的职业院校的校企合作“焦虑症”而触发的行动。大量职教集团的涌现，既有出于提高人才培养质量的需要，也是获得相应资源的条件，导致有的职教集团名不副实，有的成员仅仅只是挂名，而没有任何的实际工作内容。这一点在区域性职教集团中表现得更为明显。由于区域性职教集团的涵盖范围较广，集团成员的来源较多，由于与专业性职教集团相比，区域性职教集团的专业联系并不强，因此，很多集团成员并没有很强的专业背景，导致了部分职教集团“有名无实”，虽然名义上有成员，事实上成员并没有通过职教集团而组织起来，无法形成真正的职教集团。

此外，在职教集团的组建过程中，不少成员单位是出于对资源的利用而参与职教集团的。集团的性质和目前职教集团组织本身的不完善性，缺乏对集团成员的约束与管理，往往造成在职教集团带来的短期利益被消耗殆尽之后，成员之间联系的纽带即断裂，组织的功能无法得以发挥。因此，“有成员、无组织”的这种困境影响了职教集团的组织效率的实现和组织能力的提高。 "

（二）“有集团无身份”的困局影响职教集团的可持续发展

自从第一个职教集团在我国正式成立开始，职教集团这种职业教育内区别于传统办学机构的组织成为一种现实，从数据统计上看，到2007年，全国各类职教集团就超过了300个，成员单位达7000多家，且还在不断增加。毫无疑问，职教集团作为一种现实的组织，在国内已经形成了广泛的影响。政府和教育行政部门肯定了这一组织在职业教育内部协调、校企合作以及资源利用方面的作用，并积极推动，为推动职业教育集团化办学出台了专门的政策和措施。从这一意义上说，政府已经认可了职教集团这一组织。与此同时，我们虽然能够在政府文件中见到“职教集团”的名称，但是，作为现实存在的职业教育集团，它拥有何种身份？是社会组织？是政府部门？抑或是企业？什么是它的组织标准？我们没有任何权威的国家法律、法规或正式政策对这一问题进行界定。这一状况造成的尴尬是：作为一类组织的职教集团已经在国内广泛存在，并对教育行政部门的政策、国内职业教育办学的实践产生了重大影响，但其无身份的状况，将在诸多方面限制职教集团的发展：一方面，由于缺乏明确的身份界定，职教集团在具体架构和运作上缺乏清晰的框架和明确的运行机制，这种不明不白的组织在面临理论考察和实践推广时，往往面临着许多不可知的风险和问题。另一方面，由于缺乏明确的身份界定，亦即职教集团缺乏组织标准和准入规范，这可能导致职教集团被“泛化”，真正具备集团化办学特色的团体被定义为职教集团，同时，为了获得相关资源，可能将一些不具备集团化办学特征的团体也被“拉郎配”为职教集团，导致出现大量的职教集团的组建短期行为，为“组建”而“组建”，忽视组建职教集团的根本目的，从而导致职业教育集团的发展生态恶化。

（三）“政府支持”与“政府干预”的边界不清影响职教集团的发展方向

在我国职业教育办学模式仍处于探索阶段的现实背景下，职教集团这种集“推进校企合作”和“职教资源优化利用”为一体的办学模式自然引起了政府与教育行政部门的兴趣，改革的冲动与提高教育质量的诉求共同触发了对这一模式的研究与推动。于是，通过树立典型、经费支持等方式发展职教集团这一模式，成为政府发展职业教育策略的重要组成部分。行政主导的推广模式在某种程度上能提高效率，但同时带来的问题也不容忽视。其中最大的问题在于，政府部门虽然对职教集团在政策和经费上给予了一定的支持，由于缺乏对职教集团的明确定性，政府在其发展过程中的作用与定位也不明晰，因此，“政府支持”与“政府干预”之间的边界难以清晰化，政府的支持行为往往有可能损害作为第三部门的职教集团的独立性。一旦政府对职教集团的干预过多，必然导致职教集团在很多方面往“第一部门”发展。但是，由于职教集团从本质上来说，是不可能发展为第一部门的，因此，这种趋势不但不能带动职教集团的发展，而更多的是伤害职教集团发展的内在机理与规律，使职教集团迷失发展方向。

四、第三部门视野下我国职教集团的治理策略

（一）明确职教集团的身份，完善其基本框架和运行机制

从上文的分析不难看出，目前职教集团存在的种种问题，有一个根本的症结就是职教集团的身份不清、地位不明，因此，要实现职教集团的有效治理，首先应该明确职教集团的身份，并在此基础上完善其组建标准，确认其基本框架和基本职能。从我们上述对职教集团的性质和运作特点分析来看，我们应该可以将职教集团定义为一种介于政府组织和经济组织之外的中介组织，属于第三部门。它具有非盈利性，其组建的目标在于改进社会公共利益，使社会福利无限接近帕累托最优状态。职教集团的第三部门性质应该在政策及法律上得到认可，一方面是规避在其组建和运作过程中的一些由于身份不明而可能面临的不可知的风险；另一方面，“身份”的确定，将能更进一步明确其职能范围。

在明确职教集团的第三部门的组织性质的基础上，应该不断完善职教集团的基本框架和运行机制。基本框架的意义在于，为职教集团的准入确定规范与标准，避免职教集团组建的无序与泛化，保证职教集团的组建能按照一定的标准，实现组织的初步规范化。同时，通过借鉴第三部门以及其他类似组织在日常运行方面的基本做法，结合职业教育集团的自身特点，确定职教集团的运行机制。目前职教集团组织效率低下的一个重要的问题就是缺乏明确、长效的日常运行机制。作为一个具有第三部门性质的组织，职教集团的内部治理主要依靠以增加公共福利为主要目标的运行机制来保证。

（二）“增权赋能”是职教集团充分发挥其优势的条件

“增权赋能”意味着教育行政管理部门和集团成员的“职权让渡”。在社会学中，让渡是指某一社会行动者将自己所掌握的资源、责任和功能等转让给另一社会行动者的过程。在其本质意义上，让渡就是转让。美国学者科尔曼曾用转让分析权威关系，指出转让控制权可以造成权威，并指出有两种转让方式：有额外报酬的交换（交换型）和不附带报酬的单方出让（无偿型）。行动者以理性选择方式行事（即最大限度地获取效益），必然发生有的行动者为获取对他人的控制权而牺牲自己的一部分资源，有的行动者为了获得最大利益又需要将自身的控制权转让。对于让渡者来说，让渡意味着退出，而接受者则获得在此领域活动的权力。

在职教集团发展的过程中，教育行政管理部门和集团成员的职能让渡的重要基础是推动职业教育发展的共同愿景，正是因为这一共同的公共利益起点，教育行政管理部门、职教集团和成员单位之间形成价值共识，使职能让渡成为可能。在考虑改变教育行政管理部门和集团内部成员在各自原有领域的特征（如教育行政部门对职业教育发展的干预过广过深、集团成员对集团的缺乏信心等）基础上，实现职能的让渡。让渡可能包括以下几个方面：一是教育行政管理部门在职业教育校企合作方面的管理职能部分让渡给职教集团，使校企合作管理更加专业化；二是院校可能将部分招生权限让渡给集团，实现集团内统筹招生，一方面解决中高职衔接问题，另一方面实现资源的合理布局和更有效地利用；同时由于职教集团可能跨界了部分本科院校，通过这种方式能使学生的出路多元化。职教集团的“增权赋能”，将能很大程度激发其内在的制度优势，并转化为发展能力。

（三）创造“事业共同体”是职教集团发展的方向

德国社会学家滕尼斯在1887年出版的《共同体与社会》一书中首次提出“共同体”概念，使得“共同体”概念直接影响到后世的共同体研究。知名社会学家涂尔干、韦伯、帕克等人的社会学思想在一定程度上推进了“共同体”的多元释义。到现在，“共同体”概念中已经融入了权力组织、社会网络、社会资本等元素，它已不再是传统的单纯的地域性或情感性概念，而被赋予了更多功能性的内涵，从而使共同体理论与应用都得到了极大丰富。在对待共同体的态度上，正如著名社会学家鲍曼所说，“共同体总是好东西”，人们的期待总是比较高的，但是，共同体的形成并不那么简单，“只有在感觉到共同境况与后果基础上，让社会成员的举止在某种方式上互为取向，在他们之间才产生一种社会关系，才产生共同体”。

在对“共同体”的初步理解的基础上，我们认为，将职教集团逐步创造为集团成员的“事业共同体”，将是实现职教集团可持续发展，并扩大影响力的重要途径。职教集团所要创造的“事业”，就是提高职业教育办学质量，培养更多合格人才，推动职业教育发展。要创造“事业共同体”，首先，集团成员，无论是牵头院校、其他学校还是企业、行业等部门，要秉承推动职业教育事业发展的理念，以提高职业教育办学质量为重要的手段，规划职教集团发展的共同愿景，成员之间应从思想到行动上都为集团发展的根本目标而开展活动，这是创造“事业共同体”的基础。其次，虽然职教集团的成员加入具有志愿性，但集团应该为成员的事业发展创造良好的条件，职教集团的发展状况和发展走向，成为影响集团成员各自事业发展的重要因素，职教集团成为成员单位的共同事业和福祉。最后，职教集团应该成为成员之间相互联系、相互影响的纽带，因为职教集团的存在，成员内部之间形成了相互的紧密关系，成员之间在诸多方面都相互影响，形成法国社会学家韦伯所说的“在某种方式上互为取向”。这样职教集团将生长为成员的“事业共同体”，并逐步成为一种重要的社会力量，在提高职业教育办学质量、推动职业教育事业总体发展方面发挥不可忽视的作用。