老工业基地资源型城市如何实现再发展(1)论文

作为世界性的共同课题，资源型城市的转型和发展倍受关注。面对我国资源型城市的困境，党中央提出了支持资源型城市接续产业发展的战略决策，为这些城市的可持续发展带来了前所未有的机遇。

国家最终确定了60个资源型城市，给予重点支持。吉林省辽源、松原、敦化、珲春、临江、和龙等六个城市被列入其中。

第一批重点扶持的资源型城市，将主要从这60个城市中产生。但国家本着以市场为主导的原则，提出不会以资源型城市经济转型来审批项目，下发经济转型资金。

政府也不会直接参与到具体的经济活动中去。吉林省资源型城市大部分已有近百年的历史，曾为国家提供大量的资源性产品，为新中国的发展做出了重大贡献。

但伴随着资源的枯竭，城市主导产业的衰落，环境遭到严重破坏，大量职工失去工作，整个城市陷入发展危机之中。因此，尽快通过自身努力实现转型，同时利用国家给予政策支持的有利时机加快发展，是它们实现可持续发展的当务之急。

一、突出问题 资源型城市作为老工业基地的组成部分，具有老工业基地和资源型城市的双重特征，同时由于其独特的发展历程，使它们具有与其它城市不同的发展特点和问题。

1、城市主导产业衰落，综合竞争能力急剧下降。这些城市产业结构单一，以资源性产业为主导产业，并形成了一条关联度高、依赖性强的产业链。

资源性产业是支撑地区经济发展的主导力量，财政收入的主要来源。资源性产业的产值曾占整个城市工业总产值的50%以上，从业人员占40%左右，提供的财政收入约占40—50%。

但目前资源型企业普遍处于不景气的状态，很多企业破产，城市有大量劳动力溢出。资源型城市的支柱产业正在走向衰落，整个城市处于投入多、产出少、效益差的尴尬境地。

从1995年到2001年，吉林省资源型城市人均固定资产投资平均增长了22%，高于全省平均水平11个百分点；其中，辽源、敦化、和龙和舒兰等地人均固定资产投资增长率都超过了30%；2000年，比全国典型的资源型城市大同市和淮南市分别高出39%和4%。（如图1）但工业企业的资产贡献率和成本费用利润率却都很低。

2001年，辽源、白山、蛟河等城市的资产贡献率和成本费用利润率分别比全省平均水平低30%、30%和60%。舒兰市资产贡献率和成本费用利润率为-0.11和-7.78。

整个城市已经失去了赖以生存的支柱。（如图

2、图3） 部分资源型企业管理粗放，技术装备落后，劳动生产率非常低。吉林省资源型产业总体的科技水平和发达国家相比落后约20年，劳动生产率相差近百倍，资源回收率比发达国家低10—20%。

2001年，资源型城市的全员劳动生产率仅相当于全省平均水平的36.9%。所以大多数资源型企业在国际、国内市场上缺乏竞争力。

如果说某些优势矿产品在国际、国内市场上还有一席之地，在很大程度上是以牺牲资源和环境为代价的。（如图4） 因此，资源型城市的综合竞争能力非常弱。

1998—2000年辽源、白山综合竞争能力得分分别降低了14.7%和21.1%，2000年分别比长春市低3948.04分和3481.59分。对全省41个县市综合竞争能力进行比较，在综合积分后十位的城市中，资源型城市占了6个。

其中，舒兰市2000年GDP在县域当中排第4位，但他的效益指标却均排在最后。（如表1）

2、城市发展高度依赖国家投资。资源型城市受国家对资源型产品价格的长期限制，资金利税率很低，根本谈不上资本积累和产业的转型发展。

（如图5） 主要原因是资源型产品和加工产品之间实行价格“剪差”政策，造成资源型城市比较效益下降、利益流失严重。在相当长一段时间内，造成资源开发和输出越多，利益流失也越多的困境。

这使资源型城市形成了一种依赖型发展理念，城市发展高度依赖国家投资。1995—2001年，辽源、临江、珲春、和龙人均财政收入分别增长了11.3%、8%、7.1%和4%，而同期财政支出却分别增长了15.2%、12.5%、11.3%和16.3%。

2001年，资源型城市人均财政收入仅相当于财政支出的34.6%，比全省平均水平低5个百分点。其中，辽源、东丰、和龙分别比全省低

9、13和13个百分点。（如图

6、图

7、图8） 资源型城市的资金来源主要集中在国家投资、财政补贴和基本经营活动收入三个部分。但长期以来，资源型城市的基本经营活动部分—资源型企业的效益低下，亏损严重，自我发展能力弱。

3、融资环境恶劣，缺乏资金支持。资源型城市已经完全失去了金融的支撑。

从“七五”到“九五”的十五年间，四大国有商业银行及交通银行累计向吉林省企业投放贷款2808亿元，其中向国有企业贷款2041亿元，占贷款总额的72%。国有商业银行仍是资源型城市融资的主要渠道。

但到2002年末吉林省四大国有商业银行均处于亏损状态。亏损额占全省银行系统亏损总额的63%，历年未弥补亏损额占全省银行系统历年未弥补亏损总额的54%。

不良贷款率为38.3%，高于全国国有商业银行平均水平16.9个百分点。尤其是资源型城市的不良贷款压占了可用资金，使金融机构贷款增量逐年减少。

1999年全省金融机构新增贷款投放比上年增长10.2%、2000年比上年增长8.8%、2001年比上年增长6.7%、2002年比上年增长6.7%。吉林省大部分资源型城市的商业银行已经失去了为企业发放贷款的能力和资格。

金融对资源型城市经济的支持能力严重不足。（如表2） 另外，吉林省森林资源经过多年过量采伐，林分结构破坏严重，成过熟林比重越来越小，可采资源十分有限；同时，大部分国有矿山进入中老年期，矿山资源枯竭面临闭坑威胁，矿业勘查工作严重滞后，造成后备资源储量下降，保证程度低。

据有关资料显示，资源型产业没有得到应有的重视，矿业的投资环境，特别是非油气矿产投资环境，被国际业界认为是最差的国家之一，名列全球最后。这使国家、民间和外商的资金都不太愿意投向这些行业。

造成资源型城市投融资途径受阻。

4、环境恶化已成为阻碍资源型城市发展的重要原因之一。吉林省资源型城市由于森林资源的大量采伐、工矿业对环境的污染和破坏，特别是煤炭开采、石油化工炼制与加工、铁矿及有色金属矿产开采与加工等，对城市自然景观的破坏，对大气、水体、生物及人类的生产和生活的影响，都十分严重。

因此，资源型城市面临的环境保护方面的压力要远比其他城市大。据统计，每采万吨煤引起地面下沉0.2ha；每形成万吨铁生产能力，需占地3.5ha；每采万吨矿石压占土地0.5—1ha。

目前，吉林省矿山占用土地面积达2.82万公顷，占全省土地面积的0.2%，而且每年正在以300—450公顷的速度增加。有人这样描述一些煤炭城市，挖走的是煤炭，留下的是报废的矿井、塌陷的土地、污染的水源、堆积如山的煤矸石和粉煤灰。

大量未经处理的废水排入江河之中，污染严重；煤、煤矸石、尾矿、自然粉尘、扬尘和一些易挥发气体，形成了大量的废气、废渣、废水，其中矸石堆自燃已成为一个重要的大气污染源，直接影响到附近居民的生活质量甚至生命财产的安全。另外，由于资源长期的开采，矿城与油区出现城市塌陷问题。

辽源、通化、珲春、舒兰4个矿务局采煤沉陷区，沉陷面积达100平方公里，受损面积262万平方米，涉及居民5.7万户。白山市矿区下沉面积870多公顷，受影响的地面建筑物面积有124.3万平方米，严重地影响了城市居民的生活与安危。

5、劳动力技能单一，收入水平低，已成为社会的弱势群体。吉林省资源型城市由于其产业衰退，造成大量下岗失业人员。

到2001年，辽源失业约8万人，约占全市从业人员的14%；白山林矿企业下岗失业人员已达6.1万人，占全市国有企业下岗失业人员的75%。全省18个国有林业局在册职工18.8万人（不含退休和集体职工），有近10万人富余，且相对集中。

还有一个更为现实的问题，就是随着资源的衰退和清理整顿，依赖资源而生存的人员要转移就业，而且这部分职工劳动技能单一，自身无再就业能力。由此而引发的社会保障与社会安定等问题接踵而来。

当前矿山企业的下岗人员、伤残人员和资源枯竭、濒临关闭的矿山企业的职工已形成社会最贫困的阶层。二十世纪五六十年代，资源性企业的职工收入位于各行业之首。

改革开放20多年来，他们的收入虽有增长，但增长的幅度是全社会最低的。2000年，吉林省4个矿务局和营城、蛟河煤矿职工平均工资收入5366元／人·年，低于全省职工平均收入水平1558元／人·年，比全国煤矿职工平均收入水平低4005元／人·年。

尽管各级政府、组织做了大量的工作，但资源型城市群体性事件仍时有发生，在一定程度上影响了社会稳定。

6、人才集聚能力差。人才即是社会财富的创造者，同时也是利润和效益的追逐者。

他们不断地寻找能够充分发挥其创造能力的机会，他们需要一个可以实现其自身价值的发展环境。但大部分资源型城市的支柱产业处于衰退期，缺乏吸引人才进入的资金支撑，很难满足他们的这些要求。

2001年，辽源市和白山市中专以上学历人员占全市总人口的6.48%和7.88%，比全省平均水平低2.3和1.3个百分点，仅相当于长春市的9.4%和12%。近几年，大中专毕业生到资源型城市就业的比例微乎其微，有些城市已经连续近十年没有接收到大中专毕业生。

二、发展方向 目前，全球化竞争正在实实在在考验资源型城市生存和发展的能力。全球化带给我们的不只是问题与挑战，有些挑战客观上为资源型城市的发展提供了机遇。

资源型城市发展的当务之急是以实现生存和解决就业为出发点，以相对稳定为主发展接续产业、充分利用原有的人力和资产，在开放状态下实现发展。

1、寻求新的资源，促进资源型产业接续发展。目前，资源型城市的支柱产业仍以资源型产业为主，在没有确立新的支柱产业时，必须稳定城市发展的基础。

另外，吉林省资源型城市的资源储量仍很丰富，具有继续发展的潜力。而且吉林省经济发展对资源性产品的需求量将迅速增加。

据预测，在未来5—10年内，煤炭缺口将达55%、石油35%、铁矿石为60%。目前，吉林省现有煤炭储量10.1亿吨，其中，九台市羊草沟、梅河口煤矿、珲春煤田板石矿等地区的大型煤矿尚未被利用，如按生产能力1800万吨/年计算，这些煤炭储量可继续开采20年以上，可以解决约28万人就业（到2001年末吉林省矿业城市从事矿业生产的在岗人员为28.69万人）。

铁、铜、金的储量分别为1.8亿吨、30万吨和60370千克，如果进行适度开采可解决5—10万矿业职工的就业问题。此外，油页岩、镁、镍、钼等矿产资源的储量均排在全国前4位，它们也是资源型城市赖以发展的基础。

同时，吉林省公益性和商业性矿产勘查分制运行的体制尚未形成，各级财政对各种勘查的有效投入不足，特别是公益性地质工作薄弱，使商业性地质勘查缺乏基础资料和工作靶区。这使吉林省相当一部分资源的储量还没有被完全发掘出来。

因此，继续寻求新的资源，将是资源型城市实现持续发展的关键所在。

2、废物利用发展接续产业。吉林省矿山二次资源的总体利用水平比较低：尾矿的利用量和治理率不到7%；废石治理率，国有矿山个别矿种近50%，低的只有7%左右；煤炭矿山回采率多数在50%以下，煤矸石的利用率大约在20%左右，矿山土地复垦（生态重建）率，国有矿山28%，集体和个体矿山为8%。

由于矿产资源综合利用整体水平不高，矿业技术水平相对落后，使矿山二次资源中的各种有用组分含量较高。从利用水平看，吉林省矿山二次资源综合利用大有潜力。

目前，吉林省满足矿山二次资源利用的一般技术需求不存在问题。如煤矸石发电、制砖技术、低品位矿石推浸技术，以及从废液、烟尘中回收稀散元素的技术等在我国已十分成熟。

辽源、通化煤矿每年可形成500多万吨煤矸石及废石，珲春、蛟河、舒兰煤矿现也有近百万吨的煤矸石有待处理；珲春金铜矿、临江金银矿等矿山还有大量的尾矿及废液等可进行综合利用的资源。辽源、梅河口、通化、珲春矿务局煤矸石空心砖项目年产可达到7亿块标砖；通化、辽源矿务局，水泥及配套窑尾气余热发电项目可以扩建到105万吨生产规模。

辽源、通化、舒兰矿务局，洁净型煤项目可实现80万吨生产能力；辽源、梅河、珲春洗煤厂项目可达到790万吨/年的生产能力。按现有生产能力推算，充分利用这些废弃资源可解决3—6万矿业职工实现就业。

3、实施产业和城市的整体转移。吉林省部分资源型城市居民的生存条件受到严重威胁；还有一些城市的发展空间受到区位和资源条件的束缚。

敦化市官地镇和秋梨沟镇由于森林资源的无序采伐，形成了大规模的泥石流现象，使近万人无家可归；九台市营城煤矿采空沉陷面积占整个煤田开采范围的41.4%，沉陷面积占城市建成区总面积的70.2%，占整个矿区面积的92.7%，涉及居民近3000户；白山市的大栗子镇、湾沟镇、延边自治州的和龙等城市由于资源枯竭，城市经济发展的空间非常有限。这些城市急待通过土地置换、拍卖等方式进行整体转移。

这样既有利于城市土地的合理利用，又可筹得一笔资金，用于异地开发和启动其他产业。

4、大力发展非资源型产业。资源型城市赖以生存的资源终将走向枯竭，而城市经济却必须向前发展。

因此，对于资源性产业仍有潜力的城市，必须未雨绸缪；对于那些资源既将枯竭的城市来说，充分发挥自身优势大力发展非资源性产业是其实现持续发展的唯一选择。吉林省资源型城市发展非资源型产业的主要方向有： ——大力发展机械及新型材料制品加工业。

辽源市目前已经形成良好的新材料及制品产业发展基础。纳米科技园及纳米粉、涂层等纳米系列产品开发、超滤膜、纳滤膜系列产品及分离处理设备开发、活力鹿胎素、洋参茸血含片项目以及环保型汽车内饰表皮生产项目、轿车起动机、发电机生产等项目的纷纷启动，使特种合成纤维材料、高性能特种合金材料、复合材料、有机高分子材料及其制品业的发展已经成为其发展接续产业的主要方向；舒兰市可以依托机械、农机产业发展的优势，扩大为汽车配套的汽车零部件加工产业发展。

围绕为资源型企业提高生产能力开发各类新产品，如褐煤造气炉等，加快发展机械加工业。 ——大力发展种植业以及农副产品加工和养殖业。

与发展第二产业相比，第一产业投资少，见效快。同时，吉林省资源型城市农业发展又有很好的基础和条件。

和龙、扶松、靖宇、安图、敦化、蛟河等资源型城市分布在长白山区，这里拥有丰富的物种资源以及林地资源，为资源型城市发展道地药材种植、绿色食品加工以及特种养殖业提供了广阔的发展空间。通化市、白山市、敦化市迅速发展起来的、具有相当竞争能力的医药、食品龙头企业，将带动这些资源型城市逐步形成新的主导产业群。

——大力发展矿泉水产业。吉林省拥有丰富的矿泉水资源。

目前，在已探明的矿泉点中，通过国家或省级鉴定的矿泉点260余处，约占全国总数的7.4％。年允许开采量为5593万立方米，约占全国总量的12％。

而且大部分分布在东部山区的资源型城市中。抚松、靖宇、和龙、安图等城市的矿泉水储量占全省的70%以上。

因此，在规范市场环境的条件下，鼓励矿泉水产业发展，必将在这些城市形成新的支柱产业。 ——大力发展服务业。

长期自给自足的发展模式，使资源型城市形成了一种传统、落后的消费理念。有些矿区的职工仍然坚持在家里为家人理发。

另外，国有企业“全面经营”的观念根深蒂固，致使整个城市的服务业显得非常“萧条”。近年来，人们的消费观念开始了新的转变，但这些城市服务行业的发展却远远落后于这种转变。

而这种转变恰恰为这些城市服务业的发展提供了难得的机遇。同时，服务业的大发展也会带动其它行业的迅速崛起。

一是发展运输服务业。资源型城市大部分分布在比较偏远的地区。

运输成本相对较高，是阻碍其接续产业发展的最大问题。因此，鼓励发展专业运输企业对资源型城市的发展具有特殊的现实意义。

目前，九台市上河湾镇从事粮食运输的农民，每年的运输量已经相当于一个国营粮库的储存量，年收入可达十几、甚至几十万；二是利用区位优势发展旅游业。长白山区的矿产和森林资源成就了资源型城市的过去，其良好的自然生态资源又将成就资源型城市的未来。

安图、抚松、靖宇、和龙、蛟河等城市可以通过提高城市服务功能，大力发展生态旅游业；辽源、舒兰、蛟河、通化矿务局的部分保存较好的矿井以及矿山也可以成为旅游资源的重要组成部分；三是辽源、江源、临江、舒兰、蛟河、珲春等以矿产开发为主的资源型城市，可以充分发挥在掘进、土建、通风、排水等方面较强的技术实力，对外承揽隧道开凿、桥涵建设和其他土木工程等，还可以组织精干力量走出国门，到海外去承包工程，谋求发展。敦化、和龙、安图、抚松、靖宇等以森林资源开采为主的资源型城市，可以发挥人力和技术优势，到俄罗斯远东地区从事森林采伐；四是大力发展劳务输出业，促进境外就业。

安图、和龙、珲春等城市可以发挥地缘优势，进一步加大向韩国和日本输出劳务的力度，加速资源型城市的人口转移。

三、政策措施

1、加快资源型城市改革步伐。资源型城市资源单

一、产业单

一、经济成分单

一、从业人员单一，以及典型的城市二元管理体制，严重制约了资源型城市的发展。因此，必须建立富有生机和活力的管理体制，才能实现资源型城市的再生。

首先，充分利用资源型企业改革和调整的机会，转变政府职能，率先在资源型城市推进城市改革。多年来，我国始终将改革的注意力主要集中在农村，从“家庭联产承包责任制”一直到“费改税”。

这些都为促进农村经济发展起到了非常重要的作用。但对城市改革投入的精力却极为有限，政府的职能没有得到根本转变。

资源型城市特殊的“二元管理体制”一方面给城市发展带来了一系列的矛盾，同时也为低成本推进城市改革创造了绝好的机会。因此建议：一是在资源型城市率先进行城市部分税费改革试点，免除全部行政事业收费，削减行政审批项目，减化审批程序，推进行政审批的法制化、合理化和科学化。

二是精减政府机构。进一步合并各职能机构及其内设处室，按经济区域合理撤并县、乡行政机构，精简和分流政府富余人员。

三是强化政府的服务功能，根据市场调整政府的行为。政府的服务功能主要体现在：对市场进行分析和研究，解决当地的发展潜力及有关劳动力就业市场、基础设施、环保、能源、住房质量、技术发展等问题，制定发展战略目标，确保具体的措施和提出具体的投资项目；为企业提供咨询服务，帮助其做出选择和指明方向。

其次，加快省属企业的改制步伐，下放行政管理权，扩大地方政府对经济社会发展进行统一管理的权限。使地方政府与企业之间形成一种“不分彼此、互相尊重、不搞分割、互相协作”的良好氛围。

第三，将企业办社会职能全部剥离，进行自主、独立经营。

2、加大招商引资力度。资源型城市长期依赖国家的大量投入，使他们吸引外来资本的能力明显被弱化。

1998吉林省资源型城市人均利用外资额约相当于全省的78%，2001年下降到60%左右。2001年辽源、和龙、珲春人均利用外资额分别比全省平均水平低20%、45%、15%，不足长春市的40%。

目前，在国家投入越来越少、主导产业走向衰落、社会负担又比较重的情况下，资源型城市必须充分利用外来资本促进自身发展。一是将有开采价值的矿山 “打捆”，同时加大公益性资源勘探的投入力度，为商业勘探提供必要的基础数据，保证后续资源“供给”；二是对城区整体改造进行统一规划；三是协调森工企业与森林资源型城市地方政府的关系，加强合作，促进“林”、“地”整合；四是将由企业剥离出来的医院、学校等机构的优良资产进行整合。

并以此作为招商的“标的”，本着谁投资谁经营谁受益的原则，通过媒体和网络进行公开招标，鼓励民间资本进入，进行独立经营。另外，要充分利用国家投入，对塌陷区进行综合治理的有利时机，改善土地投资环境，为前来投资的企业提供低价土地、建筑物、人员培训等。

创造能够集中引发到资源型城市投资的环境。

3、支持全民创业。制定优先条件，鼓励资源型城市内部的人们创办企业。

在创办之前，要鼓励、教育和树立人们创办企业的设想。鼓励机关干部进行自主创业，带动和引导进行全民创业；同时，开展 “企业家种子活动”，有关部门对带着项目或有创业思想的人的计划提出建议，对他们的想法做出可行性评估，甚至提供一定的办公条件，帮助他们实现创业计划；在创办期间的核心问题是解决投资来源。

地方政府可向那些没有担保人的个人发放小额信用贷款，这样可以大大增强个人的融资能力；同时设立“创办企业地区奖”，激励个人进行创业。在企业成立后，政府要组织专业人员对企业提供咨询服务，帮助其做出选择和指明方向。

另外，在企业生产过程中，对企业的生产经营、质量管理、环境保护、采用新技术等各方面，实行全方位跟踪服务，随时帮助企业解决实际问题，也包括继续帮助企业解决资金。

4、建立资源型城市可持续发展基金。基金主要用于本地区发展替代产业的补贴、人员培训、环境治理等。

资金主要来源于：一是由国家和省里共同出资，作为启动资金；二是从处于高产和稳产期的资源型产业的利润中提取一定比例；三是建立矿山环保与土地复垦保证金制度。落实“开发与保护并重”和“谁污染谁治理”、“谁治理谁受益”的政策。

同时，加大培训投入力度，提高劳动力质量。制定和实施矿工再就业特别计划。

以解决就业问题为突破口，引导矿工从事废弃物利用、土地复垦、现代农业和劳务输出等多种职业。

5、加大对资源型城市的金融支持力度。在资源型城市实现转型和发展的过程中，金融业的发展无疑将是核心。

然而，目前在资源型城市中金融业基本上已经处于“瘫痪”状态。主要原因是以银行贷款为主的间接融资比重过高，随着资源型企业的衰落，使国有商业银行呆坏账比例迅速提高，形成了巨大的信贷风险。

而直接融资的比重非常低。吉林省资源型城市直接融资比例不足5%。

同期全国为10—15%，发达国家和地区直接融资比例在50%以上，有的甚至超过80%。党中央在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出，要积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资。

因此，在对资源型城市政府直接投资项目加强监管的同时，要进一步放宽民间投资的准入范围，增强市场对非政府投资的调节功能。通过投融资体制改革，给予企业和地方政府应有的债券融资自主权，放松对债券融资的束缚，适当发行地方公债，特别是市政债券，加快发展直接融资，适当降低间接融资的比重。

这样不仅可以加快经济建设，降低企业融资成本，提高企业财务效益，而且能够减少商业银行的不良贷款，增强其整体竞争力。