复合决策体制下中国经济外交政策的制定

复合决策体制下中国经济外交政策的制定

一、中美贸易摩擦的背景和产生的原因

面对美国对华的一系列贸易保护政策，中国国内也有很多不同的声音，有的主张采取报复性贸易保护政策，有的主张从长远角度处理中美关系，加强谈判与合作。总之，中国政府在对外经贸的政策上不再是过去的一元主导政策，而是形成了包括政府、非政府组织、进出口商、公众等多个政策行为者首先进行利益表达，然后通过从政府到社会、从社会到政府和从集中到民主、从民主到集中的循环往复完成了利益的协调，最终产生一套实现全社会利益最优化的具体的政策。

二、中国经济外交决策体制的变迁

外交政策是一国处理国际、对外关系问题，进行外交活动所遵循的基本原则和行动方针。所谓经济外交，是外交政策的一种表现形式。国家为发展国内经济或实现某种政治军事目的而进行的对外经济活动，包括发展对外贸易、引进外资、消除贸易壁垒、加入国际组织以及对落后国际给予经济援助等。

建国初期，我国的外交决策体制高度集中。当时很多外交决策都是由党中央高层领导毛泽东、周恩来等少数政治精英制定的，外交部等部门实际上只负责提供建议和执行具体的政策，并不直接参与外交政策的制定。新中国成立之初，国内百业待兴，国际上面临以美国为首的西方资本主义阵营的排挤，在这样的国情下，高度集中的外交决策体制是最适合中国的。毛泽东根据国内外形势，提出了“另起炉灶”、“一边倒”、“打扫干净屋子再请客”三大外交方针。当时中国的对外经贸领域几乎空白，主要依靠苏联的经济援助和进口物资。

总的来说，中国外交决策体制经历了从一元主导向复合决策、高度集权向有限分权的转变。随着经济全球化的深入，大量的跨国公司、非政府组织、政府间组织开始影响中国的外交决策。同时，受到信息革命的影响，公众和媒体舆论对政府的外交决策的影响也越来越大。以政府为主导、受多方政策行动者影响的复合决策体制开始成为中国外交决策体制转变的主流方向。

三、政策行为者对经济外交政策制定产生的影响

可见，政府在做出某项决策的过程中，会接受来自各个利益群体的利益表达，包括公民、社会团体、政党、大众传媒等非政府政策行为主体。谋求和增进公共利益是一切政策的出发点，经济外交政策也不例外，所以政策的制定必须有利益群体的参与。民意是指民众意愿和民众利益诉求。民意表达可以通过官方路径、民间路径、媒体路径和专业路径四种形式。官方路径主要是指政策制定者在政治系统内部，主动设置若干参与渠道供民众进行利益表达，人民代表大会制度和政治协商制度就是典型的代表。民间路径主要包括基层群众自治组织和社会团体路径。媒体路径和专业路径则主要指大众传媒和专家“智囊团”。

从“引进来”到“走出去”，是中国开放经济的重要战略内容。“走出去”是鼓励本土企业到海外去投资，有利于利用国内外资源，同时也被认为是规避贸易摩擦的重要手段。但是，美国千方百计将中国企业的投资行为政治化。2005年海尔公司并购美泰公司、中海油公司美国加州石油公司都遭到美国国会的反对而未能 成功。除了这一系列的“投资壁垒”，“走出去”战略对国内宏观经济形势也会产生一些负面影响。如果本土企业大规模扩张海外投资，则会减少国内的投资，一大批工人会失业，会产生公众的不满。所以在实施“走出去”战略时要谨慎小心、缓慢推动。

除了“走出去”战略，还可以采取多元化市场和技术创新等手段对付贸易保护主义。但是，这系列措施同样也会损害一部分群体的利益。如果积极扩张新的海外市场，减少同美国的贸易额，中美贸易商则会不满。如果加强技术创新，则可以优化产品结构和出口结构，但是会使一大批传统企业倒闭，产生更严重的社会问题。

除了普通公众、进出口商和工会等社会团体之外，大众传播也对当今政府制定经济外交政策产生了重大的影响。大众传播可以检测环境变化、及时发现和提出公共问题，促进信息交流、释放社会多元诉求，制造“焦点效应”、催生热点公共问题。大众传播作为公民参与的重要平台，具有贴近群众的特点，能够在政府和民众之间架设有效沟通的桥梁。一方面可以反映民意，一方面可以传递政府的意图。美国对华光伏产品的“双反”在微博上引起了网民的热议，对于政府的政策制定产生了一定的影响。

政府的外交“智囊团”在经济外交政策的制定过程中也发挥了不小的作用。有些专家认为，美国目前还是世界上唯一的超级大国，美国的总体实力强于我国，在中美贸易摩擦中我国将处于被动地位的局面短时间内不会改变，中国应该采取适当的妥协政策来争取有利的国际环境。但是，另一部分人认为应该在“韬光养晦”的同时“有所作为”，美国的一些反华政策严重影响了中国的经济利益甚至是民族根本利益，他们主张对美采取强硬的态度。

在国际社会上，一些国际组织也对中国的经济外交政策产生了一定的影响。WTO（世界贸易组织）的职能主要包括寻求解决贸易争端，监督各成员贸易政策等。中国在2001年加入世贸组织后，逐步开放国内市场，一直遵守WTO的成员守则，采取和平方式解决贸易争端。

四、“后危机时代”经济外交应注意的问题

当下，世界经济正在缓慢回暖，但是经济危机遗留下来的一些问题还在影响着全世界，很多国家国际贸易采取了紧缩型政策。此外，西方制造的“中国威胁论”和“中国阴谋论”对我国发展外向型经济产生了不利的影响。在未来的很长一段时间内，我国在贸易领域将面临巨大的挑战。

就应对贸易摩擦而言，技术进步、产业优化、出口市场多元化和对外投资等战略安排的效果并不如多数人想象的那样显著。当前，需要政府部门、企业、行业协会、公众、媒体等各方共同努力提升应对贸易摩擦的专业技能。在面临重大经济外交问题的时候，不能由政府单一地进行决策，而是应该形成包括政府、非政府组织、进出口商、公众等多个政策行为者进行利益表达，然后通过循环往复的利益协调，最终制定出民主、科学的、能够实现全社会利益最大化的经济外交政策。