关于民主的若干理论与实践问题

" 随着改革开放的深入、经济的日趋国际化，中国社会的面貌正在发生深刻的变化。这些变化必然要求转变政府职能，从过去无所不包的万能政府转变成公共事务高效、廉洁的协调管理者和社会公正与秩序的维护者，这就需要进行政治民主化的体制改革。尽管这种改革已经提过多次，理论界对一般民主理论也进行过相当的讨论，但这些讨论并未深入，而且长期停留在原则阐述上，却较少对具体制度与可操作层面进行深入细致的研究。任何一种民主制度都不可能仅停留在一般抽象理论的层面便可变成现实，今天政治学需要以具体问题研究入手，一步步地推进中国的民主建设。

政治民主先于经济和文化民主

民主的形式问题曾经是政治学界争论的热点之一。一些新左派学者鼓吹直接民主，但缺乏具体的制度设计和可行性研究。他们认为，要清除市场经济的弊端，解决社会不公问题，就要发展民主，特别是直接民主。针对人们对于法国大革命和中国文化大革命的负面效应的反思，他们认为革命本身没有错，今天应该挖掘其中的"制度创新"，并认为发展基层的直接民主更合乎中国的国情，并且必将推动中国的政治民主化的进程。此外，新左派还论述了民主不只是政治民主，还包括经济民主和文化民主。崔之元在《二十一世纪》和《读书》等杂志上多次发表文章，系统阐述了所谓经济民主的思想，他称经济民主包括两层含义：在宏观上是将现代民主国家的理论原则（即人民主权）贯彻到经济领域，使各项经济制度安排依据大多数人民的利益而建立和调整；在微观上指的是促进企业内部贯彻后福特主义的民主管理，依靠劳动者的创造性来达到经济效率的提高。至于文化民主，张颐武是其主要倡导者之一，但对其内涵阐述得空洞无物。其文化民主意在抵制西方的文化霸权，倡导文化多元发展，他与不少后现代派一起抨击现代性，把启蒙主义当作过时的原则，指出中国的文化精英如像８０年代那样继续追求"具有普遍意义"的"现代性话语"，坚持对民众进行"启蒙"和"引导"，那就恰恰显示了"与西方的文化霸权之间的不可分割的同构与共生关系"，具有异常强烈的'臣属'的特征"，"表现出最为充分的'后殖民性'。"[1]

中国的自由民主主义者对新左派的上述民主观进行了分析评论。他们认为新左派所主张的是一种可望而不可及的高调的民主，与其基调上的乌托邦性质基本一致。事实上，卢梭式的人民主权的高调从来就没有实现，反倒是那些打着人民主权的旗号出现的政权经常走到了多数人暴政的极端，或者如纳粹德国，其执政者都以人民主权和广泛的民主为口号，但形新专制之实。问题在于民主的制度保障，民主不能排斥公民的基本自由权，民主需要宪政主义的制度约束，需要实行分权、权力制衡和法治。而新左派对所有这些被文明世界的政治实践反复证明是行之有效的制度保障基本不提，只是把眼睛盯在高调的直接民主或全民民主上，因而并未走出民粹主义的"大民主"的怪圈。

至于所谓的经济民主和文化民主，新左派无论是在宏观还是微观上的论证都带有明显的乌托邦性质。要求把人民主权的理论贯彻到经济领域不仅在目前中国的条件下不可行，就是在最发达的西方国家也是一种可望而不可及的理想。因为西方的经济民主能达到的仍然是进入市场的自由（即财产权的平等保护）和股份的社会化，而不可能让所有人都在经济活动中有同等的发言权或决定权（这种经济大民主即使在所谓的纯粹计划经济时代也只是个幻想，包括鞍钢宪法所做的表面文章）。也不能把经济民主简单地理解为微观层面的工人参与管理，而是需要综合的改革，包括所有权的非官僚化（即民营化和社会化），培养优秀的企业家，给企业以充分的自主权进入市场竞争，摆脱各种官僚的行政干预。而工人参加管理是企业管理本身的一个环节，但不应对其重要性强调太高。政治民主与经济民主的最大差别在于前者可以扩大到一人一票的平等投票权（但这也已经是其能够发挥的极致，却不能达到人人完全平等的决策参与权），而后者却连这种平等投票权都难以办到，至多是按照股份的多寡来投票。因为经济领域中的完全平权有可能导致平均主义，导致扼杀能人和妨碍自由竞争的恶果，最终牺牲社会的总体效率。当然，经济民主能够做到的是通过公共政策和财政手段进行收入再分配，使得竞争中的弱者和不幸者有所补偿，但他们也不可能拥有与强者同样的财富和决策权。而官员腐败和社会不公的解决主要不是靠经济领域本身的大民主，而是政治民主化的问题，即对政府官员和所有公共部门的民主监督，由充分反映民意和利益的代议机构制约政府行为。

文化民主是比所谓的经济大民主还要空洞虚幻的东西，其提倡者大多是些打着后现代旗号的浪漫主义的文艺批评家或激进的文学研究者。他们以反对文化霸权为由而提倡文化民主，但经常出现概念上的混乱。究竟什么是文化民主？如果是指像政治上平等投票权那样让每个人平等参与文化创造，那可能吗？抑或如极左路线时期的群众文艺，让阳春白雪都变成下里巴人便有了文化民主？如果退而求其次，这是指平等的文化资本占有和欣赏消费权，那也是比经济民主还要空泛而无法衡量的东西，谁能说清楚文化欣赏上的平等权的衡量标准？在大文化观上可以做到的民主主要是教育的民主，即受教育的平等权利（有教无类），以及教育方式必须鼓励师生平等交流和启发式教育，并且以培养具有民主意识的有独立性和创新意识的公民为目标。一般文化意义上的民主大多限于这些可衡量的内容，超出这些之外的大民主便是更大的乌托邦。至于不同文化均有自身存在的价值，不能以大欺小，以强凌弱，这是类似于国家关系和民族关系的政治问题，也就是世界范围内的亚文化之间的平等问题，这是一个宪法和国际法的基本原则问题，而不是文化民主所能概括的。

因此，今天中国重要的不是超前地实行乌托邦式的经济和文化民主，而是政治民主，即建立限权政府，逐步实现各级政府官员的公开竞选和最终公民直选，实行由宪法所保障的各种方式的政治、舆论、司法监督和表达自由，发展公民权利和自主意识，扫除专制残余。

直接民主与间接民主

政治民主本身引起相当争论的就是所谓直接民主与间接民主的关系。鉴于极左时代的经验，个别学者认为，直接民主不可行，不仅是由于其运作规模难题，更是因为其本身所隐含的倾向。直接民主论者要索取的不仅是更多的政治权力，而且是一种不受制约的、无限扩张的权力，一种全然不同的政治制度，一种与个人的自由根本对立的制度。中国的文化大革命、革委会、公判会、大民主等政治怪物固然算不上直接民主，但无疑是追求直接民主的产物。其实质属于极权民主。直接民主成本高、风险高，易导致对抗和情绪化；直接民主无程序、一刀切，不自由，生暴政；直接民主还是假民主。而自由民主则不一样，它是一种间接民主，其目的是保障公民的自由权利，它的优势在于混合民主的政体，而直接民主则是纯粹民主的政体。间接民主在很大程度上对权力的限制和监督的制度，是仅仅服务于公民个人追求生命自由和幸福等目标的手段，而直接民主论者则把民主看作是一个不证自明的终极目标。间接民主是一种多层次的、多次过滤的决策过程，它因而获得了防范力和制约力；相比之下，直接民主是一种最简陋、最粗糙的政治结构，它没有功能分化，没有过滤器和安全阀，与高度分工的现代社会格格不入。因此，这两种民主的差别是本质的差别，是极权民主与自由民主的差别。在间接民主已经确立的地方，增加一些直接民主的成分也许无碍大体；但在没有间接民主的地方，或间接民主尚未确立的地方，先立直接民主，则是本末倒置[2] " 。朱学勤也有过类似的议论，因而经常要求人们对法国大革命所代表的激进主义思潮保持警惕。

这种观点在阐述上有一定的简单化之嫌，往往被人们解释为自由主义的保守因素。而新左派对此的猛烈抨击同样没有什么新意，主要是把自由派推向精英主义的保守的极端。汪晖认为，自由派由于对毛泽东时代的群众运动的恐惧，许多人对于政治民主的理解主要集中于"形式民主"、特别是法制建设方面，从而把"民主"这一广泛的社会问题局限于上层社会改革方案的设置和专家对于法律的修订和建议方面。他批评自由派学者无视现代宪政民主中包含的直接民主与间接民主的内涵，完全排斥直接民主在民主实践中的意义，甚至把民众的普遍参与看成是专制主义的温床。这不仅忽略了广泛的政治参与乃是民主的必要内容，而且完全无视这种政治参与与立法过程的积极的互动关系正是现代民主变革的基本特征，因而是与民主的精神背道而驰的。[3] 此论所指责的自由派自然是汪晖极端化的自由派，而不是自由派的本意。自由民主主义者强调的是在当前的条件下要求直接民主包含着大民主的现实危险，即多数人的暴政。对群众的情绪化和愚昧专制思想传统必须有所警惕，因而可行的方案是实行间接民主。也许自由派对此问题上还没有充分地表达清楚自己的观点，因而被新左派所发挥。但他们从来就没有通过强调间接民主而否定民主的精神实质，即最终由民众的多数来进行政治选择，从而鼓励民众参与。

直接民主也不是间接民主的最高阶段。而且直接民主与间接民主常常被当作近义词，事实上，它们之间更像是反义词。因为"直接民主论要索取的不仅是更多的政治权力，而且是一种不受制约的、无限扩张的权力，一种全然不同的政治制度，一种与个人的自由根本对立的制度。而间接民主是一种自由民主，其目的是保障其公民的自由。间接民主与直接民主不同，是一种混合政体。现代代议民主是宪政、共和与民主的混合，从而有效地结合了不同政体的优势，并借助其他政体的优势来克服纯粹民主的弊端。"[2] 这些论述容易让人造成这样的印象，即中国当代的自由主义者是坚决反对直接民主而主张间接民主的，而且这两种民主之间有着天壤之别。

其实问题在于民主的实质，即最终不是靠少数人而是社会的相对多数来决定重大的政治问题，政府的同意必须建立在被统治者自觉自愿表达的基础之上。有所选择、竞争和比较，才能有真正的民主。间接民主与直接民主的差别主要是形式上的，多数人暴政的原因仍然在于不存在真正的公民自由选择，表面上的民主实际上是被操纵、愚弄的多数决定。直接民主与间接民主是民主的不同形式，没有必要在两者之间划上一条不可逾越的鸿沟。无论古代希腊的直接民主制有怎样的缺点，但它毕竟是多数公民参与政治的一种方式，是多数人决定自身命运的一种制度。尽管今天的社会生活发生了重大变化，人们不再是全职的政治人，而有着自身的活动领域，但在重大问题（如国家政体和统

一、对宪法的重大修改等问题）上的全民公决仍然是一种不可避免的选择，间接民主在此类问题上并不总是合理合法的。美国二百多年来选举总统从原先的间接选举向实际上的直接选举演变也是一个明显的例子，说明公民参与程度的提高仍然是一种趋势。公民文化教育程度越高，就越需要在重大政治问题上直接发表自己的意见。民主是多数人开放性的决策，而专制则是一人或少数人的封闭决策。直接民主有可能但并不必然导致多数人的暴政，今天自由民主国家政治的发展实际上是直接民主与间接民主的混合。因此，简单地认为直接民主不可取而间接民主才是值得提倡的，这在理论和实践上都不具有很大的说服力。今天中国面对的是如何走向实质民主的问题，也许在目前的条件下还不可能实现更多的直接民主，但在发展间接民主的同时逐步扩大直接民主的成分则是一个必然的发展方向。

培育并实践民主制度

在法治的基础上坚定不移地发展我国的民主制度，推进民主化进程，应当是我国政治体制改革明确的奋斗目标。今天谁都不会、也不敢公开反对在中国发展民主制度，问题只在于：发展什么样的民主？具体目标是什么？

当前我国的政治体制改革首先必须确立限权政府这一基本原则，这直接涉及到政府在公众中的清廉形象以克服公信危机，涉及到政府机构能否充当真正公正的秩序维护者，涉及到相当一些民怨的最终根源。任何一种不受制约的权力机构都无法克服腐败，为此，加强监督已成全民共识。试想，一个人或少数人既是行使创制、复决、质询和罢免权的立法机关的负责人，又是拥有维护社会安定之权和庞大的行政机关的负责人，还可以通过自己的直接影响力干预司法，那将从何实行权力监督呢？为了防止行政权的无限扩大和无所不在，根本的一点是从制度上加以保证。我国现行宪法已经注意到了立法机构与行政、审判、检察机关人员不得互相兼任的问题，第六十五条规定"全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。"[4] 对地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员也有类似的规定。其本意是体现立法机关高级组成人员在政治职能上的专职性，以加强其监督职能，这当中正体现了权力制约的思想。我国法律也规定了人民代表在代表大会期间的言论免责权，为的是免除其批评的后顾之忧。但在具体规定方面，在维护社会监督和真正的权力制约方面，还需要做大量的制度建设工作。我们至今还没有完整的严格的新闻法或新闻监督法，媒体在揭露行政官员腐败和玩忽职守方面还有颇多顾虑，动辄被诽谤案所困扰，而且一些司法机关由于与行政部门的密切关系而不能公正维护舆论监督权。

民主不是抽象的、空洞的口号，而是一套基本的原则和制度，也是一种生活方式。民主政治的基本原则是：统治者的合法性建立在被统治者自觉表达的同意的基础之上。统治者如不能定期地从民众当中获得对其合法性的赞同，便不能说是合格的民主制度，而且，这种同意必须是自由表达的，即建立在批评自由基础上的同意，而不只是简单的沉默者的投票。因此，宪法规定的公民言论自由权利与真正民主制度密切相关，公民既可以对自己的议会代表和所选举的行政负责人说"是"，也可以公开地、无顾虑地说"不"，一切取决于其自身的理性选择和判断。

有鉴于此，我国社会主义民主制度的最终目标是范围广泛的直接选举制度，即所有各级公共行政部门的首席负责首长的直接民选。目前还仅仅是广大农村村级干部的直接民众投票选举，但从理论上说，村委会是基层民众自治机构，而不是一级政权组织。只有当各级政权组织的首席负责人均实行了直接民主选举，我们的社会主义民主政治可衡量的目标之一才算实现了。尽管条件有限，我们的政治体制改革也不能没有大致的时间表，无限期地维持现行选举的方式，同样是不能令人满意的。值得欣慰的是，一些地方已经开始了直接选举乡镇长的试点。尽管这些试验还不是严格意义上的直接选举乡镇长，也没有充分的竞选，但毕竟向群众直接选举迈开了重要的一步。在此种制度中，得不到过半数群众推荐票便成不了人代会上的正式候选人，也算是一种群众否决方式。当然，仅仅选举乡镇长也是不够的，城市人口集中地的民主选举必须及时地提到议事日程上来。目前许多地方试行的干部公开招聘考核竞争上岗的做法是向民主选举官员走出的重要一步，但这种做法本身还不是公开的民主选举。许多公开招聘的职位都是副职，而这些副职所直接负责的正职却仍然是实质上的自上而下任命制。尽管人大代表可以在会上对候选人投否决票，但这毕竟是相当间接的选举，而且可供选择的候选人不多" ，竞争范围相当有限。其实重要的是一个地区行政长官的正职负责人的选举，如省长、市长、区长，由公开选举出的正职官员来提名副职候选人乃至各职能部门的干部，经人代会审核同意后方可任职。这才是直接民主与间接民主相结合的现代民选制度。

直接选举涉及群众文化水准问题，但这也不是绝对的、一成不变的。任何一个民主社会都不是所有公民都达到了大专以上的文化水准才实行普选的。其实，今天国人的文化教育程度尽管不算很高，但与５０年前相比，文盲率毕竟已经相当低了，包括农村人口在内的大部分人都接受过初中教育，城市的文化教育程度更高一些，文盲率极低。广大公民有能力表达自己的政治见解，选择本地区的行政首长。

发展直接民选制度，最终由10亿中国成年公民通过直接投票决定其各级人民代表，各级首席行政首长，各级首席检察官等公共职务的承担者，那是我们所期待的伟大民主工程，对于今天的世界文明也将是巨大的历史性的贡献。当然，民主化的进程是艰难的，需要一步步的制度设计和试验。但允许不断地试错，即尝试性提出方案，进行实验，消除错误，继续前进，应当是既定的目标。而目前我国在这方面几乎缺乏丰富的经验积累，诸如在候选人的提名、资格认定、财产公布、施政演说、相互辩论，竞选经费的筹措和使用方式，防止少数富裕大户控制竞选过程，制止贿选，选票合法性的认定，选举结果出现争议时由中立的司法机构进行仲裁等等方面，还要进行艰难的学习与经验积累。然而，既然我们选定了社会主义民主制的最终目标，便没有必要畏首畏尾，而应大胆地实验，披荆斩棘，开拓前进。

除了直接民选制以外，党政分开也是我国现有特定条件下民主制度建设的一个重要议题。作为一个革命党，中国共产党在革命战争时期地下斗争和根据地的特殊条件下采取了主要由党组织进行集中迅速的决策和领导方式，这也许是迫不得已。正如此前的孙中山先生领导的早期反封建革命政党也采取类似的领导和决策方式一样。但即使是在此特殊条件下，中国共产党的领导人毛泽东、邓小平也认真地批评了当时作为执政党的国民党以党治国的做法，指出中共不能学这一套。重庆的《新华日报》和延安的《解放日报》曾以大量篇幅探讨过中国的民主宪政问题，反复强调国民党的一党独裁是政治腐败的根源，因而有必要实行多党竞争和言论自由。中国共产党人在革命时期的这些有相当前瞻性的评论直到今天仍然具有重要的启发和指导意义。中国共产党成为执政党以后，虽然注意避免重蹈国民党的覆辙，但由于没有圆满解决从革命党到民主执政党的根本性转变，加上长期极左的以阶级斗争为纲的错误路线，致使党的权力过分集中，人民权力受的局限性较大，民间社会无法发展，因而自治程度低，代民作主的事时有发生。即使是在知识分子较集中的单位、文化知识程度较高的大城市也继续沿用了战争时期的决策和领导方式，因而使得党政分开的问题迟迟未能得到完满的解决。

关于政府权力过分集中和党政分开的问题，邓小平在1980年的那篇著名的《党和国家领导制度的改革》的讲话，已经作过精辟的分析。经过历次政治运动和长期极左政策，特别是文化大革命的经验教训，邓小平深切地感到党和国家领导制度上的众多弊端，他敏锐地看到所存在的问题，这里仅引用其中的三点："一是权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。二是兼职、副职不宜过多。一个人的知识、经验、精力有限，左右上下兼职过多，工作难以深入，特别是妨碍选拔更多更适当的同志来担任领导工作。副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。三是着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同样不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。"[5]

邓小平的这些论述在今天看来不仅没有过时，而且还是我们政治体制改革必须遵循的纲领。可以说，他所批评的这些积弊并未消除，有的地方还有所恶化，如权力过分集中，兼职、副职过多，以党代政。本来，执政党的主要任务是管路线和方向，而不是事无巨细均由自己管起来、大包大揽。结果是少数人忙而无当，多数人一旁观望，缺乏积极性和创造性。邓小平对此深恶痛绝："权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。"[6]这也是滋生腐败的一个重要原因，当所有问题的决定权均集中在少数人手里，又不存在实际的制约监督批评机制，那么这少数人随意介入经济领域，为他人谋点私利，然后自己再从中获得各种回报，便成为不可避免的。

可见，全民民主的前提是党内民主，首先在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制，在轮换之前必须进行严格的政绩和廉政审查，不合格者不得继续轮换任职。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

民主也是一种生活方式，需要全社会进行政治文化的改造和培育。教育首当其冲，在教师就每个问题上都提供唯一的标准答案，课堂上死气沉沉、一言堂，不能容忍不同意见的教育制度下，不可能产生具有自觉民主意识的现代公民。全社会对于不同思想信仰、生活方式的宽容，在各类问题上允许公开的自由辩论，对拥有权力的人们的各种公开理性的批评，与此密切相关的被批评者的大度，以及在家庭和社会关系上的平等与宽容，都是这种民主生活方式不可缺少的东西。

民主不仅是一般的原则，更是扎扎实实的制度建设。由于长期封建专制形成的旧传统，我国社会普遍缺乏对民主运作机制的认识和实践。许多人不知道如何主持会议，如何允许别人讲话和公开辩论，在此基础上进行投票表决，一旦形成决议以后就必须坚决执行，以维持民主决策的权威。伟大的民主革命先行者孙中山非常了解这种民族传统上的弱点，因而在约百年前在酝酿建立第一个亚洲民主共和国时便殚精竭虑地思考并提倡民主的制度建设，诸如如何召集并主持议会，确立并遵从会议程序，展开公开辩论，按照既定的法律和规程办事以克服长官的随意统治，取信于民。他在《建国大纲》中即强调民主的制度建设的重要性，并且在其他专门的著述中细致入微地进行了探讨，甚至具体到把英国议会的会议记录的数页翻译成中文，诸如议长如何召开并主持会议，遇到严重分歧时如何先充分辩论然后再进行投票表决，议员如何表达自己的意见和公开辩论，提出异议或附议的方式，等等，以此为不具备平等的民主议决经验的国人提供借鉴。可以说，直到今天，我们在民主的制度建设方面离孙中山先生当年所设想的还有相当的差距，需要借鉴各民主国家多年实践的正反两面经验，一步步地扎扎实实地开展。而关" 键在于政治改革的领头人物或领导集团自身的素质提高和正确引导。今天世界一些民主化的国家和地区成功的经验便是领导集团意志坚定、方向明确、措施扎实、以身作则、不谋私利，而那些民主化失败的国家或地区大多由于领导集团的犹豫不决、前怕龙后怕虎、顾虑重重，同时又缺乏明确的目标和制度设计，更无公开承诺的时间表，最终被大规模的群众骚乱驱赶下台，成为在野党。十年前苏联共产党的巨变便是前车之鉴，不能不引起人们的高度警觉。

注释 [2]刘军宁《直接民主与间接民主：近义，还是反义？》,载《公共论丛》第五期，三联书店1998年，第36-52页。

[3]汪晖《当代中国的思想状况与现代性问题》，载《天涯》杂志，1997年第5期。 [5][6]邓小平《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第２卷,人民出版社1993年版，第321,329页。