防范中国金融脆弱性的制度构建

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2007～2008年的美国次贷危机和2009年至今的欧债危机使我们不得不认真审视中国金融体系的潜在风险，并从制度构建角度预防金融危机的产生。

中国金融脆弱性分析

中国金融监管体系不完善。中国的金融监管体系缺乏风险防范机制，对于贷款人缺乏有效的内部控制机制，金融监管机构对金融风险防范责任制并没有落实，导致商业银行在发放贷款过程中不考虑预期收益和成本；对借款人而言，不偿还贷款的惩罚力度小，对资金的使用缺乏监督。这加剧了借贷市场上的逆向选择和道德风险。

信息披露制度不完善。商本业银行的信息披露有助于储蓄者选择经营状况良好的银行，避免受到银行经营风险的影响。更重要的是，商业银行准确及时地披露信息有助于加强对银行的监管，减小银行的脆弱性。但是中国的商业银行信息披露中存在定性披露较多、定量分析较少现象，主要是公司治理、财务报告、资产负债表、损益表等方面的披露，而对经营风险的信息披露不足，并且大量信息只向银监会和人民银行提供，而不对社会公众披露。商业银行信息披露不完善加剧信贷市场上的信息不对称和脆弱性。

证券市场上的信息不对称主要表现为证券市场上的投资者对筹资者的信息缺乏全面了解。中国证券市场上缺乏权威的评级机构，不合理的产权制度以及政府对市场的不当干预导致金融信息作用受限，证券市场上存在信息操纵的行为，并且信息披露法律不健全。中国证券市场信息不对称导致投资者投资受损和证券市场价格的剧烈波动。

政府对经济存在不当干预。首先，中国的金融资产价格尚未实现完全市场化。中国的存贷款利率不是由市场上资金的供求关系决定，而是由中国人民银行制定并公布基准利率，中国人民银行根据宏观经济形势决定基准利率，并以此作为货币政策工具，实现对宏观经济的调控。同时，中国的汇率制度是实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，尚未完全实现市场化。中国政府对金融资产价格的控制加大了金融体系的脆弱性。中国偏低的实际利率增加了经济泡沫的风险，一方面，低利率导致大量社会闲置资金不愿存入银行，而是投入到证券或房地产市场上以获取更高收益；另一方面，低利率又导致投资者从银行借款，将借款投资于收益较高的证券和房地产市场上。这两方面共同作用，导致中国经济的泡沫成分增加，加剧了金融脆弱性。

中国非市场化汇率制度给金融体系带来巨大风险：第一，中国汇率制度较为僵化，这为国际投机者投机人民币创造了条件，为避免国际游资对人民币的冲击，中国不得不对资本账户实行管制。尽管当前的人民币没有引致国际投机，但这种脆弱性深埋在金融体系内部，随着金融改革的深化，一旦中国的资本账户开放程度提高，非市场化汇率必然带来巨大的金融风险。第二，非市场化的汇率制度阻碍了中国金融改革的深入，资本账户的管制影响了中国金融市场的发展，抑制了中国金融市场的广度和深度，金融市场发展滞后，缺乏竞争和效率，导致金融体系更加脆弱。第三，非市场化的汇率制度导致人民币升值的压力大，这增加持有外币资产的金融机构和企业的外汇风险，一旦人民币升值，持有外币资产的金融机构和企业手中的外币资产贬值，金融机构和企业将遭受损失。

其次，政府过度投资增加了金融体系的脆弱性。中国对积极的财政政策使用过于频繁、持续时间过长，导致政府投资规模过大。除财政收入、发行政府债券外，很大部分的政府投资资金来自于银行贷款，政府投资主要集中于非生产性、期限长、收益率低的项目，而且政府部门对投资的调控偏重于项目审批，决策者利益与项目效益没有密切联系， 导致投资决策与风险责任不对称，投资效率较低。大量的政府投资不但增加了通货膨胀的压力，也给发放贷款的银行带来巨大风险，加大了银行的脆弱性。

合理的制度有助于减小金融脆弱性

政府在经济中应以提供制度为主。政府缺乏对经济活动的监管是金融脆弱性产生的重要因素，因此政府在经济中的作用就是界定和实施产权、并提供制度，而不是干预经济。建立合理的制度体系，完善金融监管的法律法规，不以行政力量干预金融发展，能有效减少金融体系的脆弱性。

合理的制度安排是保持宏观经济稳定的重要因素。造成金融脆弱性的第二个原因是宏观经济冲击，可能造成金融脆弱性显现的宏观经济冲击多种多样，如国内经济增长停滞、国际收支不平衡等，虽然合理的制度安排不能完全避免这些因素出现，但是合理的制度安排却能够提升经济效率，促进经济增长，减少国内经济不稳定对金融体系的冲击。

合理的制度安排能够减小金融体系的内在脆弱性。金融体系内在脆弱性的原因之一是信息不对称。信息不对称会导致金融体系内的道德风险和逆向选择，还可能产生羊群效应，带来金融体系的不稳定。合理的制度（如法律制度、信息披露制度等）都能有效地解决金融体系内的信息不对称问题，从而减小金融体系的内在脆弱性。

减小中国金融脆弱性的制度安排

完善金融体系的信息披露制度。完善的信息披露制度可使金融体系中的监管者、金融中介、投资者、筹资者、储蓄者获取更充分的信息，减轻由信息不对称产生的金融脆弱性。促进中国信息披露制度的发展应从以下方面入手。第一，促进中国信用评级机构的发展，提高中介机构的信用评级技术，建立科学的信用评级方法，加强信用评级机构的内部控制和行业自律，建立统一的信用评级监管机构，对评级机构进行技术指导。第二，完善信息披露法律法规，健全信息披露的法律体系，提高信息披露的时效性，修订《中华人民共和国证券法》、《上市公司信息披露管理办法》和《商业银行信息披露暂行办法》，缩短信息披露时间。在商业银行信息披露法律法规方面，应明确量化信用风险和市场风险的数学模型，增加对银行利率风险进行披露的要求，依法对商业银行的资产证券化业务、金融衍生产品业务、证券投资和承销等业务信息进行披露，使信息披露的覆盖范围更加广泛。同时强化信息披露的民事和刑事责任规范政府行为的制度构建。一是以法律形势界定政府干预。通过《宪法》和《行政法》限制政府权利，界定政府干预的范围和边界，防止经济法所确定的国家干预被行政化；制定产业政策调整、固定资产投资和国有资产管理方面的法律，规范政府调控行为。

二是避免长期使用扩张性财政政策。扩张性财政政策的长期实施会导致对私人投资的挤出、政府财政赤字增加、通货膨胀加剧，加大金融体系的脆弱性。因此中国应避免长期实施扩张性财政政策，而应以中性财政政策为主，即财政政策不给经济运行带来扩张性的影响。

三是实施汇率、利率市场化改革。实现利率市场化，通过市场利率的波动影响货币供应量和信贷规模，避免央行直接制定和改变利率引发的金融脆弱性。中国还需要逐步实现人民币自由兑换，使汇率真实反映人民币的价值，避免人民币低估带来的低效益国外投资以及外汇占款急剧上升，提高资源使用效率，减小国内通货膨胀的压力，增强货币政策效力。

四是政府以供给制度为职责。政府的主要职能是供给法律和制度，并为经济运行提供保障，因此中国政府应注重改善社会治安秩序，提高社会安全感，打击有组织的犯罪，保护公众安全及契约的履行，加强社会稳定。

建立存款保险制度。一是建立存款保险机构，要建立存款保险制度首先要建立专业的存款保险机构，中国应建立两级存款保险机构：第一级是政府存款保险机构；第二级是存款保险公司。二是对国内银行采取强制投保的方式，自愿投保会产生逆向选择问题，因此对中国国内的银行应实行强制存款保险，即有参保资格的金融机构都必须加入存款保险体系，这样才能保证中国存款保险体系的健康发展。而对于外资金融机构，可以采取自愿投保方式。三是建立保险基金，实施差别保险费率，存款保险的保险基金最初应由银行、存款保险公司和政府共同出资建立，此后则以存款保险机构以收取的保费为来源。对于保险费率，存款保险公司应制定并实施差别费率。差别保险费率的制定应根据银行的风险制定。

国有企业进一步退出。国有企业存在两个固有缺陷：一是所有者缺位，名义上政府作为企业的所有人，实际上却无法行使所有人的权力和义务。国有企业在产权方面的缺陷导致国有企业必然存在所有者和管理者之间严重的信息不对称，导致委托代理问题和内部人控制，这种缺陷是现代企业制度本身也不能完全消除的；二是导致政府直接从事经济活动，政府作为制度的制定者和执行者不应直接参与经济活动，否则容易引起制度制定的不合理，引发寻租和资源的不合理配置，若企业归政府所有，就意味着政府必然直接干预经济活动

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