检务督察工作的职能定位、重点内容

孟德斯鸠曾说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”在社会主义法治国家，任何权力都应必须受到相应的监督，法律监督权当然也不应例外。自高检院2005年提出“建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度”，到2007年颁布《检务督察工作暂行规定》，标志着经过几年的试点，全国检察机关检务督察制度得以全面推行。①检务督察制度对于提高检察机关办案质量、维护公平正义、提振检风检纪、畅通检令上传下达效果显著。但是，检务督察制度在运行过程中出现的问题应当是我们关注的重点，应着力分析解决。

一、检务督察工作的职能定位

检务督察制度建立之前，对于检察权运行的内部监督主要是通过三个方面来规制的：一是分解检察权从而实现内部部门间相互制约，在案管部门、控申部门、自侦部门、侦监部门、公诉部门之间的流程分割，并且设置了从主办负责到检委会集体负责的分级责任制，防范违法办案的发生；二是纪检机关驻检察机关纪律检察组及本机关监察部门对检察人员实行监督的；三是通过上级检察机关对下级检察机关的监督，包括业务指导、职务犯罪案件批捕权上提一级等措施来实现监督。②检务督察制度实施前的检察权内部运行三重监督机制对于检察机关依法行使检察权，预防检察人员违法违纪行为的发生起到了非常显著的作用。然而，随着社会法制环境的不断变化和检察工作发展形势不断前进，这种内部监督机制对于规制检察权依法运行的作用不如过去显著，需要我们建立新的内部监督机制来适应环境变化。

（一）检察权部门分割模式制约力度还有所不足

检察权在检察机关各部门分割运行制度，在目前反映出的主要问题是配合有余而制约不足。一般来说，权利分割行使是对实现权利内部制衡的一项基本举措，但由于总汇原因，目前，检察权在检察机关部门分割运行模式下，对于检察权运行的监督力度还有欠缺。具体体现在检察机关各部门间注重配合，部门之间的监督和制衡作用体现得不够，对检察机关依法办案的规制也还有不足。这一方面是由于各个部门内设于检察机关内部，是由内部制约机制的软弱性的本质所决定的。一方面，各个部门之间由于没有级别高低之分，各部门之间工作人员互相熟悉，监督起来当然不能完全做到依法依归。可以说，检察权分割运行是检察权依法行使的前提和基础，但不是充分条件，这就要求我们建立健全其他内部监督机制，进一步规范检察权运行，检务督察制度应运而生。

检务督察制度是基于全国各级检察机关及其工作人员在依法办案和执行上级检察机关规定和决策的情况的全面督察，相对于检察权部门分割运行的内部制约机制，可以说优势明显：一方面，检务督察制度是立足于党中央关于加大对腐败的惩治和预防力度这一基点的，立意预防，预防在先，惩治并行，工作重点前移至预防阶段，注重从源头上解决检察人员的违法违纪问题；另一方面，实施检务督察制度也是从“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题出发，是提高执法办案水平和推动检察事业科学发展的重要保障，对于检察权在合理监督下公正运行有重要意义。

（二）上级检察机关监督机制还略显疲软

在我国，检察机关上下级之间是领导与被领导的关系。然而，当前上级检察机关对下级检察机关的领导实际上更多是一种业务上的指导，这种上下级领导关系十分软弱，在监督力度上显得疲软。原因主要有两个方面：一方面目前检察机关的人事任命权在地方人大及组织部门，对检察人员的人事管理更多地地方在管理，上级检察机关对下级检察机关人事管理权有限，从而导致对下级检察机关的制约也有限；另一方面，检察机关在办公经费方面目前也主要出自地方财政，这就决定了检察机关在财务方面受到地方财政部门的制约，经费问题就很可能成为制约检察机关依法行使检察权的掣肘，进一步削弱了上级检察机关的领导力度。由于人事管理和办案经费两方面的原因，检察机关在查办职务犯罪的时候就很可能受到地方党委、政府的某些不正当干涉，导致无法公正、严明执行法律，查办职务犯罪。

此时，检务督察通过对下级检察机关执行检察工作规范和工作纪律方面的情况，极大地增强了上级检察机关对下级检察机关的监督制约力度，确保检令的畅通，有效地避免了检察办案中非法因素的介入，防范和降低了检察人员违法违纪的风险。

党的十八届三中全会提出为确保依法独立公正行使审判权、检察权，推动省以下检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。目前，检察机关省以下检察院人财物统一管理的实施方案正在紧张地制定中，随着省以下的上级检察机关对下级检察机关的不断加强，检务督察制度将更加强力地作用于上级检察机关对下级检察机关的监督制约，检察权内部监督力度将进一步强化和加大。

（三）检务督察与本院纪检监察监督机制

检务督察工作是一项全局性的工作，它更加侧重于对检察权运行的全过程监督，不仅重视事前的防范，同时注重事中的监督，更强化了事后的处理，是全程地、动态的检察权运行的监督体系。这与检察机关内部党的纪检监督、监察机构监督机制有明显的区别，纪检监督、监察机构监督的监督当然也有预防之意，但二者的立足点更多地是通过打击和严厉惩处违法乱纪行为来起到震慑作用，其体现是一种惩罚主意精神。检务督察机制则明显不同，检务督察的全过程监督的立足点本质是预防为主、惩罚为辅，其制度内涵在于通过事前的教育、检查来防止检察人员误入歧途，踏进违法违纪的深渊不可自拔，检务督察监督作用是其表层意义，其核心精神其实体现的是对于检察干警的一种关怀，是一种预防性保护主义精神。检察机关党的纪检组、自身的监察机构和检务督察机构，从不同侧面分别行使着三种不同的职权，发挥着不同的职能作用。三个机构之间既有分工、也有合作，但各有侧重、互为补充。 总的来说，检务督察和纪检监察是在实践中界线最为模糊的两种监督机制，在工作中要注意区分：一是二者所依据的规范及定位不同；二是检务督察工作是基于预防的理念下开展的，其主动性非常强，③及时地发现问题，现场处理问题，防止危害扩大化。正是基于这个理念，检务督察工作是贯穿于检务权运行全过程的。纪检监察监督一般针对的是检察人员已经发生的违规违纪行为，其主动性和预防的作用明显不如检务督察制度；三是检务督察的监督方式有限，没有实体处分权，行为的处理须移交至纪检监察机构。纪检监察机构则均有多种处理方式。

（四）检务督察与人民监督员监督机制

检务督察是检察权运行的一种内部监督机制，在检察权运行的内部监督体系中起着重要作用。检务督察机制的有效运行除了要与检察权部门分割行使、上级检察机关监督机制、纪检监察机制等内部监督机制分工配合，合理作用，还应当注意把握好于检察运行的各外部监督机制理顺关系，协调配合。检察权的外部监督的根本其实就是人民群众的监督，不论是人大监督、政协监督还是群众监督，其体现的都是人民群众对检察机关的监督。因此，我们要充分利用好人民监督员这个和检察机关与人民群众沟通的桥梁和纽带，要注意发挥人民监督员机制作用，要把握好检务督察与检察权运行的人民监督员监督之间的关系。人民监督员制度是高检院自觉将检察机关工作置身于人民群众监督之下，对“法律监督机关由谁来监督？”的质疑做出回应的重要改革。人民监督员对检察活动的监督主要是针对检察业务活动的监督，以及与之相关的检察人员的职务行为的监督，是基于特定案件的监督。这种监督是一种外部的，是基于检察机关的提出的特定办案环节进行监督。而检务督察则是检察机关内部设置的，自发启动地，具有明显的预防性质和预警性质的监督。

二、检务督察工作的重要问题

检务督察制度推行至今，对于规范检察机关的执法行为，提振检察人员检风检纪，预防检察人员违法违纪行为，强化检察工作一体化等方面均有显著成效。然而，检务督察制度在施行的过程中所反映出来的问题同样应当引起我们的高度重视。在今后的督察工作中，按照检务督察制度的规律，遵循一定的督察原则对于我们改善目前的困境具有重要意义。

（一）检务督察机制运行中的缺陷

第一，检务督察制度规范还不完备。对全国检察机关检务督察工作的开展具有指导意义的只有高检院下发的《检务督察工作暂行规定》，目前，检务赌场方面的法律法规还没有制定，检务督察工作还缺乏系统的规范体系，各地检察机关在开展检察工作的过程中存在内容、程序和方式的差异，工作保障制度同样缺乏，对检务督察工作的统一性和规范性产生不利影响。

第二，检务督察权威性不足。这主要体现在检务督察工作在实际开展的过程中，虽然发现了一些问题，并且有一些典型性的、普遍性的问题，督察工作人员也采取了相应的督察措施，但督察对象的处理结果却不尽如人意，督察建议往往流于形式，问题长时间得不到解决，从而严重影响了检务督察工作的权威性。

第三，检务督察监督职能单向化倾向明显。检务督察与检察机关的法律监督权一样，作为监督权，不但要重视对违法违纪行为的查处，还应当注意对监督对象正当权益的保护，就像检察权既打击犯罪，又保护罪犯以及受害人的合法权益一样。目前检务督察制度仅强调对于违法违纪行为的打击惩处，忽略了对检察人员正当权益的保护这一制度职能，这对于检察人员接受和认可检务督察制度是非常不利的。

第四，缺少与公众诉求进行有效沟通的渠道。如前文所述，普通民众是检察权运行情况的最重要的监督者和评价来源，我们的检察工作做得怎么样，只有广大老百姓能够给出最准确的答案。然而，目前检务督察制度没有对公众参与和表达诉求进行充分的制度设计，公众很难主动参加到检务督察工作中来，诉求难以传达到检察机关。④

（二）推进检务督察工作应遵循的原则

第一，坚持关口前移，预防为主。由于检务督察与纪检检察等监督方式的一个显著特点就是检务督察是一个动态地、全过程地监督，尤其注重对于事前和事中的监督，重在对于检察人员的违法违纪行为的预防，而非惩处。因此，今后的开展检务督察工作仍应坚持的一项基本原则就是要检察预防为主，惩罚为辅。⑤

第二，坚持与其他内外部监督机制共同作用原则。如前文所述，检务督察这种新兴的检察权的内部监督机制，与纪检检察等内部监督制度，与人大、政协、群众监督等外部监督机制共同构成了检察权运行的内外部监督体系，各项监督制度各自为战是不能取得良好监督效果的，检务监督制度必须与其他监督制度相适应协调，共同发挥作用。

第三，坚持把握重点和服务检察中心工作原则。⑥高检院常务副检察长张耕提出：开展检务督察工作必须强化全局意识和中心意识，使检务督察工作始终与落实检察工作主题和总体要求相适应，真正做到为检察机关的中心工作服务。检务督察部门要重点针对执法办案和机关管理中易出、常出问题的岗位、环节和群众反映较多的问题，以及检察队伍在纪律作风方面存在的突出问题加强督察。这是我们以后继续开展检务督察工作的一项基本遵循，只有把握好了方向的同时，找准重点，我们的督察才能起到应有的作用。

第四，坚持依靠广大群众开展检务督察工作。检察机关的法律监督权来源与广大人民群众，法律监督权运行的好坏最终也应当由广大人民群众来评判。开展检务督察，必须时刻听取来自群众的声音，将人民群众提出的要求作为我们检务督察工作的重点，努力让我们的检察权在广大人民群众的监督下运行。