城市占道停车收费合法化思考

城市居民汽车保有量的快速增长与停车场产业发展相对滞后的矛盾，致使城市停车难、停车乱的问题日益突出。为了解决这一问题，国内越来越多城市的政府相关部门开始在城市道路两侧施划了停车泊位并收取一定的停车费用。该措施在一定程度上缓解了停车难的问题，但却引发了其他诸多问题的产生，诸如路边大量停车给其他用路人带来的出行不便、收费主体不明确、收费标准不统

一、收费用途去向不明晰等等。因此，有必要对城市占道停车收费的合法性进行法律分析。

一、城市道路的法律属性

依据经济学领域的公共物品相关理论，城市道路符合公共物品或准公共物品的特征。公共物品是指在使用上具有非竞争性和在受益上具有非排他性的物品。其中，非竞争性，是指一个人对公共物品消费的同时并不影响其他人对该产品的消费，大家都可以从中获得的效用，即增加一个消费者所产生的边际成本为零；非排他性，是指一个人在消费一种公共物品时，并不能排除其他人的使用。“取之不尽的公共物品，如空气，迄今未见配置行政许可和民事权利的必要；稀缺性的公共物品，如矿产资源、水资源等，至少在若干国家无法完全按照利用人的意愿满足其要求，为了定纷止争，就需要设置权利机制。”大陆法系的公物法理论将受法律调整的公共物品界定为“公物”或“行政公产”。公物的公用功能决定了其不是传统民法上的所有权客体，不属于传统民法调整的对象，应由行政法进行规范调整。因此，公物的管理是一种行政权。

城市道路是国家为了公用的目的在自己的土地上建造的物品，基于土地的稀缺性和全民所有制社会性质，城市道路属于一种公所有权、行政公产。依据行政公产理论，行政主体是公产的责任主体和主要供给主体，但从公产的公用性质和作用来看，行政主体不能基于公产获取利益，除非有法律的特别规定。

二、城市占道停车收费的理论基础

（一）行政公产的使用权理论

国外如日本、德国和我国的台湾地区认为公用公产的使用分为自由使用、一般许可使用、特别许可使用三种类型。第一，自由使用是指公众依据公产设定的目的，在不妨碍他人利用或妨害社会公共秩序的的情况下，无需批准便可对公产直接使用，如公园休憩、道路正常通行。自由使用一般遵循平等、免费使用的原则。第二，一般许可使用又称临时特别使用，是指公众虽未超越公产设定的目的，但可能妨碍了其他公用人的使用权或妨害社会公共秩序的情况下，须经法定的许可才能对公产使用，如兴建房屋临时占用道路、游行等。一般许可使用权的设定与废止可由政府自主决定，具有临时性，且政府可以为保障作为人民财富的公产不间断为大多数人所使用和发挥公产原本设定的公用用途而收取一定的费用。第三，特别许可使用是指特定的人超越了公产设定的目的，向行政主体提出使用申请，经法定的许可后对公产予以使用，如道路下管线铺设，道路两侧广告牌树立等。特别许可使用属于一种契约行为，具有一定的期限，须缴纳使用费，使用人担负维护公产的义务。

（二）城市占道停车收费的理论依据

显然，占道停车不属于自由使用的范畴。那么占道停车属于一般许可使用还是特别许可使用呢？答案是前者，理由为：第一，占道停车权是由政府单方行为自行设定的许可使用权，无须停车人的申请，如《道路交通安全法》第32条第2款规定“在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。”第二，占道停车并未超越道路设定的公用功能和用途，当然有个前提是政府施划停车泊位“不影响行人、车辆通行”；第三，停车人属于临时使用道路。为了保证道路的畅通和效能最大的利用，应当对停车的时间做限制性的规定，如2小时，若超过规定的时间提高收费额度或进行处罚等。第四，法律未规定占道停车须缴纳使用费。法律未规定使用人缴纳使用费，政府只能基于发挥公产最大效能和保障公产为公众不间断使用而收取一定的费用。费用的高低不论，各地视情况而定，只要符合法定的程序即可，重要的是收取的费用不得落入私人囊中，不得他用，而是用于公用停车场的修建或扶持私人停车场的修建。收费最终的目的是在减少路边停车的同时解决停车难的问题。

三、城市占道停车收费合法化途径

城市占道收费备受民众非议，不仅在于收费理论基础研究存在不足，而且在于收费立法的缺失和收费制度的不完善，因此，应当从以下几个方面完善立法和法律制度，实现占道收费的合法化。

（一）收费目的合法化

收费的目的要有合理的动机，一是通过收费调节机动车占道停车的时间，既解决临时停车难，停车乱的问题又能够发挥道路停车泊位能够为大多数人使用的功能；二是通过收费募集专项的资金用于建设更多的地下和立体公共停车场或用于支持更多的主体建设私营停车场，就此而言，日本做的最为成功，如东京地下和立体停车场占有率97.1%，名古屋为100%。

（二）收费主体合法化

依据法律和行政法理论，城市道路范围内的收费主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织，或为行政机关委托的组织，不能是其他组织或个人。也就是说，其他组织在实施收费时，必须以委托机关的名义实施，且收取的费用须上缴给行政机关作为修建停车场的专项资金，而委托机关给受托的组织一定的报酬即可。在这方面，可借鉴日本的做法，大力提高停车场地设备的自动化程度，实现自助收费。

（三）收费内容合法化

一是停车泊位的施划不得侵害其他行人和车辆通行的权利，影响道路的正常通行功能，比如不得占用人行通道、不得在宽度少于8米或流量比较密集的道路上施划停车泊位等；二是停车泊位的施划不得侵害其他土地使用权人的合法权利，比如施划的停车场占用了其他权利人的使用权或相邻权；三是收费的标准应当依据不同的地段、不同的时间有所差别，同时考虑“刚需”停车人的一般承受能力。

（四）收费程序合法化

第一，收费必须有通过统一的标准，以地方立法的形式确立，不得随意提高或降低；第二，收费必须规范，符合法定的程序，如开具统一的发票、由专门的人员收取等；第三，收费必须公开透明，定期公示并接受质询。

（五）完善收费监督机制

第一，对停车泊位的收费使用情况进行监督，避免道路停车泊位沦为一部分人的私人停车场；第二，对收费的过程进行监督，对于不符合法定程序收费的可以进行投诉，而监督机关在接到投诉后予以查明事实，进行合法地处理；第三，建立对所收费用数额、用途的审查机制，定期公示并接受质询，以保证专项资金的合法使用。

总之，占道停车只是权宜之计。从长远来看，我国应尽早出台停车场方面的立法，促进停车场产业的发展，由政府出资大力建设地下和立体的公用停车场，并建立鼓励民间资本兴建停车场的准入机制，这样既能从根本上解决停车难、停车乱的问题，又能确保交通秩序的井然有序。