从检察院组织法修改谈职务犯罪初查及其法律定位

与普通刑事犯罪侦查不同，检察机关自侦部门在行使职务犯罪侦查职能的过程中，在对犯罪嫌疑人立案之前具有一个较为特殊的诉讼过程，我们通常称之为初查。初查从其工作的本质上等同于立案前的审查，是对案件线索的调查，可以说初查的主要目的是为立案做前期准备工作，因此初查的实质可以说是一种特殊的“侦查”，其在外在形式上类似于侦查工作，却因为缺乏刑诉法对于初查的明确定位而又不能等同于立案之后的侦查工作。所以笔者认为，就现阶段而言，用“调查”一词来形容立案前的初查工作可以在形式上规避与“侦查”在法律上的竞合。另外，检察机关在行使其监督职能的过程中发现线索或者接到控告或者举报之后，其本身就具有对线索或者举报予以调查的权利，而这种调查权也是检察机关职权构架完整性的体现，是检察机关行使法律监督职能的内容之一。如果检察权中空缺了这种在立案之前进行初步调查的权利，那么检察机关行使职务犯罪侦查职能的过程中，就难以把握立案的时机和条件，从而造成放纵职务犯罪的现象发生，降低对职务犯罪的打击力度。但是，初查会因为缺乏明确的法律依据，而影响到这一特殊诉讼过程中获得的信息及证据的法律效力；另外，在缺乏必要的规制的情况下，仅仅依靠侦查部门及人员的自律，很难保证不出现过度调查甚至侵犯涉案人员或涉案单位合法权益的情况。目前，《人民检察院刑事诉讼规则》中，对于初查的规定不具有程序化色彩，缺乏细化的规制，更缺少外部监督机制，这一法律层面的空缺作用于职务犯罪侦查的实践中，就不可避免的造成“任意侦查”思想的蔓延。在法治理念中，任何权力的运行都必须被纳入法律所设定的轨道，以实现法律对权力的监督和控制，而缺乏“约束”的职务犯罪初查是与法治理念相背离的。因此，以检察院组织法的修改为契机，在法律层面明确检察机关具有在立案前进行调查的权力，并对这种权力予以制约，是尤为重要的。

一、职务犯罪初查制度缺少法律定位带来的现实困境

普通刑事案件的提起大多是先有犯罪事实的暴露，使之明确化，但犯罪嫌疑人却隐而不明，侦查程式是从已经明确犯罪事实的基础上逐步追查犯罪嫌疑人的“由事查人”的程式；而职务犯罪案件的提起并进入诉讼程序大都是由控告、举报开始的，即先有人，至于是否有犯罪事实、有什么样的犯罪事实则有待确定，侦查程式是“由人查事”。换句话说，公安案件的立案“立的是案”，《刑事诉讼法》中规定的刑事案件立案条件是“认为有犯罪事实发生和需要追究刑事责任”，意思就是只要明确了犯罪事实的存在就已然达到了立案的标准；而职务犯罪案件的立案“立的是人”，只有先确定某人具有重大犯罪嫌疑才能对其进行立案，实际操作中立案的门槛要远高于公安案件，往往在案件取得突破性进展甚至部分已经定案的基础上，才对涉案人员进行立案，而确定某人具有重大犯罪嫌疑的工作在立案之前，靠的是立案之前的初查工作。

在司法实践中，赋予检察机关具有立案前进行调查的权力即初查权具有积极的意义，在提高线索成案率、加大职务犯罪打击力度方面的作用也是有目共睹的。但由于初查缺乏法律上的依据，缺少体系化的制度约束，而导致的负面影响也不容小觑，甚至常常检察机关的初查活动陷入各种困境。具体表现在以下几个方面：

（一）初查缺乏制度保障

从《刑诉法》的规定来看，侦查是以立案为起点的，就是说只有立案以后才能运用各种侦查手段，通过侦查手段获得的证据材料才具有法律保障。在实质内容上初查是部分侦查行为的前置，在形式上初查缺乏法律依据，这种内容与形式的矛盾，使初查陷入某种尴尬境地，比如初查阶段运用的侦查手段是否具有合法性，收集证据是否具有法律效力等等，这种法律层面的不确定性常常会导致重复劳作甚至工作混乱。

（二）初查存在监督缺陷

侦查手段对公民的权益具有一定的攻击性，必须被框定在一定的制度范围内，才不至于被滥用从而造成不必要的侵害。相较于立案之后的侦查，初查更具有“秘密”性，导致对初查权力的监督和制约更加困难。在司法实践中，上级检察院侦查监督部门和本院的公诉部门对职务犯罪案件的审查是对侦查活动监督的主要形式，这种“滞后”的监督对侦查权的控制力本来就弱，再加上其不作用于立案前的初查行为，对初查的监督力度就可想而知了。

二、修改检察院组织法，明确初查制度的法律定位

初查制度法律地位的明确必须以立法的形式实现，通过对检察院组织法的修改，将初查权确立为检察权的表现形式之一。其立法逻辑主要体现在以下几方面：第一，调查权作为检察机关行使法律监督职能的形式之一，理应得到充分的保障。这种调查权是检察机关了解其职权所涉及范围内事项的真相并从中发掘犯罪事实的先决条件。第二，现行《人民检察院组织法》已然赋予了检察机关对职务犯罪的侦查权，为判明相关线索是否符合《刑诉法》规定的立案条件而进行的初查作为这种侦查权的必然延伸当然地包含在了上述检察机关调查权的范畴内。第三，对性质不明难以归口处理的线索，检察机关控申部门为了能准确分流而进行的调查，囊括在控申部门的职能中。但对于侦查部门为了发掘线索而主动开展的调查活动，因权力来源不具合法性而饱受争议，为此应当赋予检察机关初查权。第四，当前职务犯罪案件更具隐蔽性，如没有主动调查的权力，很难满足打击职务犯罪的现实需要。第五，明确检察机关具有初查权，有利于明确立案前的初步调查与其它层次的调查比如职务犯罪案件立案之后的侦查行为的区别，进而赋予不同层次的调查措施，以更好地保障人权。

三、以检察院组织法修改为契机，完善职务犯罪初查制度

初查的秘密性决定了侦查人员在这一阶段的活动很难受到外来力量的控制，在其作用于加强对职务犯罪打击力度的同时，由于制度的缺陷，不可避免的存在个别素质不高的侦查人员滥用初查自主权，出现侵犯公民合法权益的现象。笔者认为，检察院组织法修改为契机完善初查制度是当务之急，并且可以从以下几个方面来实现：

（一）实现职务犯罪初查线索管理规范化

要实现对职务犯罪初查线索的规范化管理，首先是实现线索的专人管理和登记，对职务犯罪线索要由案件管理中心专人负责，专人管理。各种渠道获得的线索都要到案件管理中心尽快登记备案，登记的内容要包括线索的来源、举报线索的举报人和被举报人的基本情况、线索的流向及后续办理情况等。其次是建立线索评估及分流机制，登记受理案件线索后，案件管理中心要同控申部门一起在规定时间内对案件线索的真实性、可查性进行分析、评估，提出处理意见，报检察长审批，分流案件线索。再次是做好线索备案工作，严格执行上级检察院关于线索备案管理的相关规定，对属于本院管辖的案件，及时报送上级院备案；经审查不属于本院管辖的案件，则依程序移送具有管辖权的单位办理。最后是确立线索的督办制度，为了防止案件线索分流后被搁置的问题，要建立对线索的督办制度，案件管理中心向侦查部门移送案件线索时，要附上查处情况回复单，侦查部门接到案件管理中心移送的案件线索后，应在规定时间内将处理情况回复案件管理中心，逾期不回复的，中心应进行督办。

（二）规范职务犯罪初查方式

《人民检察院刑事诉讼规则》仅仅对职务犯罪初查的方式进行了原则性的规定，对初查手段的具体运用及审批程序没有做细化的规范。要保证公民的合法权益不受侵犯，就要进一步规范初查方式，将初查装进制度的笼子里，以免初查权不收约束要被无限扩大。规范初查行为首先应遵循依法初查的原则，明确初查手段运用的具体要求；其次履行告知义务，向被询问人明示调查人员身份，并向其告知所具有的权利和应当履行的义务；再次实行严格的分级审批程序，合理设置审批流程和审批权限，防止侦查人员滥用初查手段；最后明确滥用初查权的归责，对于侦查人员在初查过程中违反相关规定，滥用初查权或者以权谋私造成严重后果的必须严肃处理；对于侦查人员因过失侵犯他人合法权益的，也要视情给予相应的处理。

（三）强化和完善初查监督机制

相较于立案之后的侦查活动，初查是监督制约机制较为薄弱的环节，主要表现在：初查缺乏规范化的程序性设置、初查权缺乏外部监督等，而在法律明确定位初查权之后，对于初查的监督机制的完善必须紧跟法律的进程。要强化和完善初查监督机制，针对初查监督的不足之处，需要做好如下两点：第一，规范初查程序设置。初查权监督不力最大的弊端在于初查程序的缺失。因为对于初查权缺少法律定位，导致司法实践中各级、各地检察院自行其是，线索管理不到位、超越管辖权、无视12小时传唤制度、随意扣押他人款物等现象时有发生，对于初查程序混乱的现状，在检察院组织法给予初查明确法律定位之后，在法律层面应尽快通过立法或者做出有效司法解释的形式予以规范。检察院自侦部门在立法没有正式出台之前，可以根据相关的法律法规、司法解释，作出自己的初查办案规程，作为临时性的应对。第二，畅通外部监督渠道。职务犯罪初查是侦查的前置，但并不是意味着不需要监督，相反，初查因其秘密性应该更加提高监督力度，让全社会都来参与监督，这样才能避免初查权的滥用。第一，要与纪检监察部门沟通协作，邀请他们协助查办违纪违法的案件；第二，要扩大人民监督员监督范围，使其在对检察机关的初查工作进行监督的同时，帮助检察机关对不明真相的群众做好解释工作，化解不利因素；第三，要接受社会各界以及媒体的监督，使初查工作真正合法、规范、有序，为反腐倡廉起到积极的作用。