“河长制”法律问题探讨

一、“河长制”的起源

所谓“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”、负责辖区内河流的污染治理。这个制度是江苏省无锡市处理蓝藻事件时的首创。基本做法就是由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩。[1]

二、“河长制”的法律现状

考察各地“河长制”的规章、规范性文件，其内容主要包括以下几个方面：

（一）进一步明确河道管理机构，成立“河长制”领导小组

由各市、区政府水行政主管部门建立健全河道管理机构，进一步明确河道的管理职责和要求。河道管理“河长制”由各级人民政府分管领导牵头、水利部门具体负责、相关部门参加，建立省、市、县（市、区）河道管护联席会议制度，成立“河长制”管理办公室，办公室设在各级水行政主管部门，负责联席会议议定事项的落实工作。

（二）全面落实“河长”职责

“河长”的主要职责是：督促建立河道管护队伍和管护制度，协调落实河道维修养护经费；组织实施河道疏浚和环境治理；检查河道工程维护、水域岸线资源管理，协调河道管理范围确权划界；依法组织查处各类侵害河道的违法行为。

（三）明确部门职责分工

河道的整治、管理和保护仅靠一家是远远不够的，需要各部门的相互配合，齐心协力。水利（水务）部门牵头负责河道日常管护工作，做好水功能区监测。发展改革部门、环保部门、公安部门、国土资源部门、规划部门、交通运输部门、农业（林业、渔业）部门等要按照职责分工，密切配合，形成合力，定期通报河道管理与保护工作情况，及时协调解决矛盾和问题，有效整合各部门河道管理和执法资源，共同加强河道管理与保护。

（四）加强监测预警

加快建立河道健康评价体系，开展重点河道水质监测、河势监测、水文监测和遥感监测，定期对河道健康状况进行评价，发布重要河道健康公报，加大社会公众对重要河道管护的关注度。

（五）加强监督考核

建立健全河道管理“河长制”绩效考核评价体系，制定“河长制”考核办法，规范河道管理行为，量化“河长”管理绩效，对成绩突出的予以表彰奖励，对因失职、渎职导致河道资源环境遭受严重破坏，甚至造成严重灾害事故的，要依照有关规定调查处理，追究相关人员责任。

三、“河长制”的法律依据

四、“河长制”存在的问题及其对策

“河长制”具有问责性、协调性和高效性的特点，[3]在实践中发挥了显著的成效，水污染得到明显改变。例如，据苏州市环保局统计，2008年上半年，全市86个断面72个达标，达标率为83.7%，同比提高16.3个百分点；太湖流域国家考核断面水质达标率为78.3%，同比提高34.8个百分点。[4]但是，我们仍可以发现其中存在的一系列问题。

（一）“河长制”的被动性问题及对策

1.“河长制”的创立和实施具有被动性

为什么要创立“河长制”，其直接原因无非就是现有的制度、措施无法有效地改善水污染问题，只能另辟蹊径地另创一种能实际地、有效地改善水环境质量的制度，这在一定程度上显示了制定者部分无耐的心情，也表现出了“河长制”制定的被动性。“河长制”的实施也存在强烈的被动色彩，当某地环境污染沉疴难返，一些人便开始期待地方主要领导批示或亲自过问，以待问题的最终解决。在他们心目中，地方政府成了污染企业的天敌，成了挽救环境危局的最后倚靠。

2.“河长制”被动性问题的解决对策

不要被动地被牵着鼻子走，那就要主动地开展水污染治理。最好的方法就是加强政府责任，毕竟根据《水污染防治法》的规定，水污染治理本来就是地方政府的职责，那为什么不加强政府在统筹水污染治理这方面的责任，让其主动参与到环境保护中去呢。所谓政府环境责任，是指政府及其工作人员根据其所承担的职能和职责在环境保护领域内所确定的分内应做的事，以及没有做或者没有做好分内应做的事时所要承担的不利后果，主要包括积极和消极两个层面的政府环境责任。[5]这里主要讨论的是积极层面的政府环境责任，旨在确定“政府分内应做的事”。政府积极地对待水环境问题，主动治理水污染，把“对本行政区域的水环境质量负责”落到实处，这样，水污染问题将会得到很大改善。

（二）“河长制”的人治问题及对策

1.“河长制”本质是一种人治

“河长制”的主体即担任“河长”的地方各级党政负责人。这也是“河长制”的一大创新之处，它将水环境质量的改善与地方领导人的政绩挂钩，如果没有达到计划的治理目标，就要承担相应的责任，甚至是“一票否决制”。在这种压力下，使得主要领导人不得不重视水污染治理，水环境质量也得到了明显的改善。但如果仔细思考，不难发现这在本质上是一种人治。由地方党政负责人兼任“河长”容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，[6]造成管理的混乱。另外，具有人治色彩的“河长制”有很大的随意性，水污染治理的好坏程度要取决于主要领导人的意愿。

2.“河长制”人治问题的解决对策

与人治对应的那就应该是法治了。相对于人治的随意性和结果不确定性，法治有其程序性、规范性等优势，这在一定程度上可以解决现存“河长制”的人治的一些弊端。具体我们应该如何来解决这一问题呢？我们从“河长制”的法律依据入手，《水污染防治法》规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”基于这个规定，我们可以将其制度化，在国家层面制定相关规章制度，建立规范的实施程序、考核程序和责任标准。各地根据国家规定和本地实际，在国家标准内制定实施方案，通过规范的法治程序将“河长制”落实。