澳门特区一般监督制度的探究与启示

随着司法改革的不断深入，建立起一套符合中国国情的权力运行监督体系是法治中国的重要目标。因此，作为我国权力监督制约体系重要组成部分的检察机关一般监督制度的重构问题被摆上重要日程。澳门特区法律制度源于葡萄牙，明显带有大陆法系的特点，与中国内地有一定的相似性，其具有一般监督性质的行政申诉制度，对于内地检察机关重构一般监督制度具有重要的借鉴意义。

一、澳门特区廉政公署的一般监督制度

澳门特区根本没有一般监督的概念，澳门特区廉政公署则承担了类似于内地反贪局对国家机关工作人员职务廉洁性的监督权，并有所扩展。但在实践中，属于一般监督性质的监督工作却大量存在，主要指澳门特区行政申诉制度。

（一）澳门特区行政申诉的工作机构及职能

在澳门特区，履行一般监督权职责的行政申诉监督是由澳门特区廉政公署下设的行政申诉局来行使的。廉政公署根据《澳门特别行政区基本法》的规定设立，是一个独立的工作机构，它在职务上和活动中即不从属于其他司法当局也不从属于行政机构，廉政专员直接向特别行政区长官负责。其职能除了打击公务人员贪污外，另外一个重要的职能是接受行政申诉、开展行政监督，保障市民的基本权利不受行政当局或机关的不法行为侵害。根据澳门特区《廉政公署部门的组织及运作》关于廉政公署组织架构的规定，廉政公署部门包括廉政专员办公室、反贪局和行政申诉局，其中，“行政申诉局负责分析及处理行政申诉，研究及建议发出劝喻，旨在简化行政程序及改善公共部门运作，以及研究及分析有利于预防及遏止行政违法、贪污及由公务员作出的欺诈行为的措施。”

根据《廉政公署部门的组织及运作》行政法规的规定，行政申诉局下设调查三厅和审查厅两个部门。调查三厅主要负责接受投诉，纠正违法或行政失当的行为，就违法或行政失当的行为提出劝喻，以及促请有权限实体为查清违法行为迹象提起必要的纪律程序并跟进有关程序的进行。审查厅则负责研究行政程序及公共部门的运作，对法例或制度的缺点提出劝喻或建议，研究预防及遏止公务人员贪污及欺诈行为的措施，处理财产申报工作，以及就保护人的权利、自由、保障或正当利益的规范之合法性作出研究，以促进公共部门优化行政程序、提高行政效率和落实依法行政。值得一提的是，行政申诉局局长一职由助理专员当然担任，目前该职位由澳门特区检察院派出的检察官担任。可见，澳门特区廉政公署的行政申诉工作在工作性质上与检察院有着密切的联系。

（二）澳门特区行政申诉监督的工作方法

1.受理申诉。利害关系人可以直接向廉政公署投诉或举报，无需经由任何机关或团体转送。廉政公署接到案件后会对涉案内容进行分析，认为不属于行政申诉案件的，会向有关部门移交或向投诉人作出澄清及提供协助；认为属于行政申诉案件的，根据案件性质采取多元化的手段处理。一是“非正式介入”。廉政公署即时与被投诉的部门对话（包括电话沟通或召开非正式会议），指出其存在的问题，纠正其相关做法，从而促使争议迅速解决及节省大量公共资源。二是“转介投诉”。市民投诉的问题如果应先由被投诉部门处理，廉署会在征得投诉人同意的前提下，将问题转送相关部门处理，并主动跟进监督。此外，廉政公署还会“主动介入”，即廉政公署通过各种信息渠道发现有违法、不公平或不合理等问题，会立即与相关部门联系沟通，谋求在最短时间内作出妥善解决。

2.立案调查。廉政公署根据市民的投诉或举报展开调查，也可以主动调查在其职权范围内的违法或行政失当之事宜，通过不同形式的介入，以纠正违法或失当行为。任何法人或自然人，均有义务在不影响其权利及正当利益的前提下与廉政公署合作。在进行调查时，廉政公署有权向被调查的行政当局、公共机构及自治机关采取任何合法的调查措施，包括以资讯途径索取有关资料、自由进入其办公楼内的任何地方、听取有关人员的陈述等。

3.发出建议或劝喻。廉政公署根据调查结论，如认为行政机关或行政人员的行为有违法或不当之处，可以向有关部门提出建议或劝喻，建议行政机关撤销不当的行政行为、对申诉人给予补偿及对某些官员给予行政处分等。廉政公署在处理案件过程中发现法律法规本身存在缺陷，有权提出改革性的建议或劝喻，既可以向行政长官提出，也可以向有关部门提出。但属立法会立法权限的法规，则透过制作报告书向行政长官表明立场。

4.公开调查报告。廉政公署可以根据公共利益或宣传教育的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查结论公开。对行政当局的运作审查报告或法律法规的制度审查报告，廉署会议年度工作报告或适当途径予以公开。

5.制度审查。澳门特区法律亦赋予了廉署对法规审查的职权，包括两个方面。一是法律制度方面的审查。针对法律制度在实施中存在的问题，尤其是市民投诉较多的方面，廉署听取有关部门、机构和人士的意见，提出解决问题的方案。二是行政运作制度方面的审查。廉署通过实地了解，听取各方面意见，找到改善公共服务的有效方案。

二、澳门特区一般监督制度的主要特点

（一）权威性

澳门廉政公署是根据澳门特别行政区具有宪法性质的法律《基本法》的规定设立的，其行政申诉职能理所当然同样具有特别行政区宪法性法律地位。根据宪法创立，是内地检察机关一般监督制度和澳门行政申诉制度异于其他行政监察制度最显著的特征，也有着无可比拟的优越性。按照宪法设立的可以在很大程度上免受立法的影响，而按照其他法律设立的则可能受到一般法律修订的影响。 （二）独立性

《基本法》赋予了廉政公署工作独立性。根据法律规定，澳门廉政公署的行政申诉工作具有独立性及程序自主性。廉署可以主动展开调查，无须得到任何机关的同意，也无须通知任何机关。廉署开展的调查程序独立于一切法定的行政申诉途径及司法争讼途径，不受其他法律条文规定对某项决定属最终决定所限制。

（三）程序性

澳门廉署针对行政机关的违法行政行为发出建议或劝喻，本身并没有撤销或变更行政机关作出的决定的权力，其监督效能的实现必须得到有关行政部门的确认方可，这也是防范监督权滥用的必要的手段。其具备的是启动某种程序的权力，因此，权力的性质具有程序性。

（四）超然性

澳门的行政申诉制度延续了葡萄牙行政申诉制度的特色，根据《基本法》的授权，作为行政权以外的一种监督权，对政府的工作进行监察。澳门廉政专员也仅由行政长官提名向其负责，独立工作。从而澳门行政申诉工作更加具有公信力。

（五）广泛性

澳门行政申诉制度除却对公民个人遵守法律情况进行监督外，监督内容也十分丰富，既有对政府机关及其公务人员不法行为的监督，也有对法律制度规范和行政程序的审查监督。

三、澳门特区一般监督制度的功效与启示

（一）重构一般监督制度是建立权力制约体系的必然选择

权力制约是现代民主政治的核心内容。正是基于这一民主政治的基本考量，澳门特区行政申诉制度应运而生。廉政公署作为独立于行政权外的实体对行政机关及工作人员的行为进行监督，以此促进依法行政，维护公民合法权益。我国实行的是人民代表大会下的“一府两院”政权组织模式。在人民代表大会下，国务院和最高人民法院分别行使行政权和司法权，接受人民代表大会监督，但人民代表大会的作为国家最高权力机关，其监督不可能事无巨细，必然只能是宏观上的监督，难以对纷繁复杂的行政行为进行监督。于是，国家设立专门监督机关――检察机关，并由宪法赋予法律监督职能，监督国家宪法、法律在全国范围内是否得到统一、有效的执行和遵守。而法律监督的核心工作则是一般监督。正如苏联学者列别金斯基所言：“在监督法制方面的检察工作的实现，大部分要通过一般监督的方法，一般监督是检察工作最重要的部分之一。”①因此，重构一般监督是我国权力制约体系建立的必然选择。

（二）职务犯罪侦查权是一般监督制度实现的重要保证

实践表明，廉政公署的行政监督工作并不十分令人满意，究其主要原因是没有强有力的后续保障手段，监督缺乏必要的刚性。近年来，内地虽然尚没有一般监督的具体规定，但检察机关在实际工作中也有一些相关做法，如发出要求改正的检察建议或发出纠正违法通知书。实践中，这些做法都取得了很好的效果，被监督者基本都能按照要求整改自身的行政执法行为，从而也防止了一般违法行为向犯罪行为的转化，起到了有效预防职务犯罪的良好效果，不能不说与作为强大后盾的检察机关职务犯罪侦查权不无关系。因此，可以说，一般监督权与职务犯罪侦查权相辅相成，检察机关没有一般监督，包括职务犯罪侦查权在内的各项法律监督权成为无本之木、无水之源；没有职务犯罪侦查权，一般监督职能也不能起到良好的效果。从这个层面上说，重构检察机关的一般监督权已成为完善检察制度的当务之急。

（三）一般监督制度以不妨害行政权为原则

开展一般监督工作必须把握好监督权与行政权的界限。如果把握不好这个度，就可能干涉被监督机关的正常工作，极易将应由组织监察、行政监督部门监督办理的案件自行查办，出现越俎代庖现象。在前苏联和我国的一般监督实践中，就出现过到底是“监督纠正违法”还是“违法干涉行政”的争议。如，前苏联诺沃西比尔省检察长认真地检查了集体农庄的“干草堆的大小是否规定得恰当。”②又如，我国建国初期开展一般监督时，也曾出现过，某市把一些国营商店螃蟹跑掉，韭菜烂掉和工厂环境差等问题也当作“一般监督”案件查处的情况。③在澳门，廉政公署的行政申诉权作为独立于行政权之外的一种权力，严格坚持履行的界限，绝不妄加干涉行政机关的正常工作秩序。廉署每年将大量本应由行政机关决定的投诉事项转交有关部门处理，也无权撤销和直接改变行政机关的行政行为，反而容易被监督对象所接受，取得了不错的效果。由此表明，一般监督要想摆脱人们的质疑，重塑监督权威，就要严格把握监督权与行政权的区分界限。