合作供给居家养老服务研究

我国政府在巨大的养老需求及现有养老方式无力承担的情况下提出了居家养老的养老方式。这种养老方式兼具居家和社区照料两大特点，既解决了子女照料老年人的困难，又满足了老年人对亲情的需要，同时还解决了社会养老资源严重匮乏，床位极为不足等问题。但是，由于居家养老这种方式在我国发展的时间较短，目前所供给的居家养老服务难以满足庞大的老年人居家养老服务需求，相关的研究尤其是关于居家养老服务合作供给方面的研究也比较薄弱，这便是本文关注居家养老服务合作供给的重要原因。

合作供给居家养老服务的理论基础与现实意义

基本概念界定。居家养老。居家养老最早起源于西方发达国家，在西方一般被称为老年人社区照顾，从20世纪开始有了较大范围的发展。居家养老是指老年人仍居住在家庭中，但由社区内经过专业化培训的工作人员以上门服务、社区日托等形式为老年人提供养老服务。它结合了传统家庭养老和机构养老的优势特点，是一种让老年人居住在家中便可以获得社区养老服务的社会化养老方式。

社会工作机构。社会工作机构是运用社会工作专业的理念、方法和技巧服务社会上的弱势群体和有需要、有困难人群的非营利性组织，是一种特殊的新型社会组织。与其他社会组织相比，目前我国社会工作机构具有以下特点：一是社会工作机构的经费主要来源于政府购买服务和社会捐赠；二是社会工作机构强调专业的价值观和理念；三是社会工作的服务对象主要是老人、残疾人、妇女儿童等弱势群体，帮助他们解决困难、缓解危难。

相关理论基础。一是福利多元主义理论视角下居家养老服务的供给主体。福利多元主义理论认为福利责任承担者是多元的，政府不是唯一的提供主体，家庭、志愿者组织和民间机构都应该是福利的提供者。美国的社会学家罗斯认为福利应打破国家垄断提供福利的局面，国家、市场、家庭应参与进来。德国经济学家伊瓦斯继承并发展了罗斯的福利三分方法，提出福利四分模式，强调民间社会对于社会福利的整合以及政府、市场、社区之间的互动都有着重要的意义。约翰逊则进一步系统地探讨了福利多元主义，他认为福利来源于公共部门、营利部门、非营利部门、非正式部门的直接或间接提供。尽管学者们根据不同的研究视角对社会福利来源有不同的划分，但福利多元主义逻辑演进的共同之处都强调分权和参与。在居家养老服务方面，分权强调政府不再是老年福利服务的唯一提供者，应将该权力下放，让市场、民间组织、家庭社区共同承担居家养老服务的责任。参与则希望居家养老服务的提供者和受助者都能共同参与到居家养老服务的项目决策和实施中。

二是治理理论视角下政府与社会工作机构的合作。全球治理委员会在1995年的《我们的全球伙伴关系》报告中对治理有比较权威性和代表性的界定，认为治理使不同利益或相互冲突的公共部门或私人部门关系得以调和并采取联合行动的持续互动的过程。格里・斯托克认为治理是统治的新发展，治理过程中公私部门间以及各自内部的责任界限模糊，彼此相互依赖，治理的本质在于行为者之间的相互依赖的互动。俞可平在《治理与善治》中将治理理念引入我国，并从政治学的角度将治理界定为政治管理的过程。无论哪种观点和阐述，治理都被理解为是与“统治”相对的一个概念，具有主体多元化、权责模糊化、关系伙伴化、结构网络化等特点。在政府与社会工作机构合作方面，治理理论主张应关注组织间的复杂关系，强调通过广泛深入的协作，实现共同利益。

政府与社会工作机构合作供给居家养老服务的现实意义。第一，合作供给能够提高社区居家养老服务的效率和质量。庞大的老龄人口对居家养老服务提出了多样化、多层次的需求，只由政府单一主体提供居家养老服务，一方面政府的人力、财力等行政资源有限，很难满足日益增长的养老需求；另一方面，政府直接提供的大多数养老服务只重视老年人的生活照料，缺乏对老年人交往能力和自我实现等方面的发掘和引导，导致服务效率低下。政府与社会工作机构结成伙伴关系，通过跨界协同的整体性行动提升了居家养老服务的品质。政府行使自己的行政职能，制定居家养老服务的相关政策和制度，开展居家养老服务的基础设施建设，筹集居家养老服务的资金费用，规范居家养老服务行业的发展。而社会工作机构则可以发挥自身的专业性、灵活性及亲民性，以养老需求为导向，针对不同年龄层次、健康状况和收入级别的老年人提供不同的服务内容和方式。

第二，合作供给推动政府职能的转变。改革开放之后，我国一直致力于政府职能的转变，建立宏观调控的精简政府。政府职能的转变有两个非常重要的前提：一是政府自身分权和授权的意识；二是社会组织有能力承接政府转嫁出来的部分公共服务职能。但是，由于我国社会组织发展滞后于经济社会的发展，从而导致政府转嫁出来的部分职能没有合适的载体承担，政府只能重新收回已经转嫁出去的职能，这样的恶性循环无疑阻碍了政府职能的转变。而社会工作机构所具有的公益性、非营利性等特点使它可以履行政府的部分公共服务职能，可以作为政府的伙伴向社会弱势群体提供公共服务和产品。因此，在政府和社会工作机构之间构建良好的合作关系，促使社会工作机构不断承接政府的公共服务职能，这无疑有利于推动政府职能的转变。 第三，合作供给促进社会工作机构的能力建设。近年来，我国社会工作机构遇到了非常好的发展机遇，规模迅速壮大，数量不断增加，社会工作机构凭借其独特的优势有效地满足了大众多元化的需求，其承担的公共服务职能和义务也越来越多。但是，我国社会工作机构依然存在着服务效果不显著、资源来源单

一、成果比例不均等问题，需要政府在政策和资金上的大力引导和支持。政府对社会工作机构的发展有着决定性的影响，政府与社会工作机构之间良性互动的关系可以使社会机构获取更多的资源和资金，有利于社会机构的健康发展。

长沙天心区合作供给居家养老服务的现状及探索

政府与社会工作机构合作提供居家养老服务的成效。第一，整合社会资源，丰富养老服务新内涵。天心区政府与社会工作机构在强化养老基础设施建设的基础上，注重三个内涵的丰富：一是生活照料内涵的丰富。社会工作机构联络辖区内的卫生服务中心、康复医院、福利院等单位为社区老年人建立健康档案，开展优惠医疗服务；组织辖区内的便利超市、家电修理、按摩理发等网点为社区老年人提供优惠的日常服务；依托社区老年活动中心、棋牌娱乐室、图书阅览室等为社区老年人提供日托服务。二是精神文化生活的丰富。社会工作机构动员社区志愿者，不定期开办声乐班、舞蹈班、法律知识培训班等，开展“养身堂”、“音乐工作坊”、“广场舞比赛”等多样化的小组活动和社区活动。三是个性化服务需求的挖掘。社会工作机构通过家庭探访、个案管理等方式不断挖掘社区老年人的个性化需求，链接相应资源为社区老年人提供针对性的服务。

第二，创新服务手段，探索养老服务新模式。一方面，天心区引进“一键通”居家养老服务呼叫系统，让老年人在家可以通过“一键通”实现亲情号码呼叫、医疗呼救、家政、物业、心理咨询等各项服务，切实打造“社区五分钟服务权”；另一方面天心区根据辖区内“五老人员多、青少年多”的特点，坚持“社区自主立体式”的服务理念，开展以社会工作机构专业社工为媒介，由1名专业社工带领或组织1名青少年志愿者为1名社区老年人服务的方式，逐步形成了“1+1+1”的养老服务新模式。同时，还积极培育了一批“邻里帮帮团”、“倾心茶社”、“夕阳红广播站”等老年人互助小组，为有意愿且身体健康的老年人提供了社区参与的良好平台。

政府与社会工作机构合作供给居家养老服务的不足。一是居家养老经费基本依赖政府，经费不足。天心区居家养老服务自2006年试点以来，积累了很多经验，其发展离不开政府的资金支持。但毕竟政府的财力有限，居家养老各项服务的供给也不同程度受到限制。政府有时下拨资金不及时，社会工作机构又严重依赖于政府提供的资金支持，这在很大程度上影响了社会工作机构的正常运作和居家养老服务的质量。

二是资源垄断，缺乏良性竞争机制。政府在选择社会工作机构合作供给居家养老服务时，往往直接指定特定社会工作机构来承担，而没有大力宣传政府购买服务的信息，让更多有资质的社会工作机构参与进来。虽然争取到项目的社会工作机构在提供服务中得到了发展，但因为缺乏良性的竞争机制，该机构容易产生懈怠心理而影响服务水平的改进。

三是社会工作机构严重依赖于政府，缺乏独立性。一方面，由于受到我国传统管理体制的影响，政府对社会工作机构缺乏准确合理的认识和定位，容易将社会工作机构看作是自己的附庸和工具，导致社会工作机构在提供服务中受到各种管理和限制，缺乏工作自主性，严重影响其健康发展。另一方面，我国的社会工作机构发展尚处于起步阶段，自身能力发展不足，严重依赖于政府的资金支持，很难向社会提供强有力的社会服务项目。

合作供给居家养老服务的完善路径

提升政府对社会工作机构的扶持力度和政策保障。合作供给居家养老服务的一个重要前提是政府必须认识到社会工作机构参与居家养老服务的重要性和必要性。政府承担过多的公共服务职能容易滋生腐败和出现低效率现象，很难满足服务对象的需求。政府应该转变之前对社会工作机构的错误定位，放弃原有僵化的思维方式，使社会工作机构成为政府公共服务的有力合作伙伴，逐步培养社会工作机构的自治性和独立性，大胆地将居家养老服务交给社会工作机构来承担。政府则主要负责居家养老服务的宏观调控和监督，通过合同契约的方式促进双方合作关系的达成。目前，我国社会工作机构规模有限、能力不足，只能在小范围内对居家养老服务起到辅助性的作用。因此，政府应该加大对社会工作机构的扶持力度：一是给予合作社会工作机构直接的资金扶持，增加政府拨款，减免相关税收，支持其开展低廉、合法的收费服务；二是加大购买居家养老服务的力度，推行有力的优惠政策，并对社会工作机构参与居家养老服务的优势进行广泛深入的宣传，以便吸引更多的社会力量参与进来，从而扩大资金来源。

增强社会工作机构合作供给居家养老服务的能力建设。我国社会工作机构发展时间较晚，发育不够充分，存在着资金不足、发展不平衡、规模有限、内部自主性差、人才匮乏、公信力不足等问题，严重制约着合作供给效能的发挥。因此，社会工作机构应着力完善自身管理，提升养老服务的专业能力：一是建立健全自身内部管理制度、财务制度和绩效评估制度等，以科学调研为基础，邀请各方专家与政府共同制定居家养老服务质量标准，以提高机构的服务质量；二是开展多样化的养老服务，争取与国际慈善组织合作，以拓宽筹资渠道和增加服务收入，增加自身的独立性和自主性。三是联合政府共同对康复治疗师、社会工作者、心理咨询师等从业人员进行培训，建立针对专职工作者的一系列福利待遇制度，确保队伍的稳定。

促进社会工作机构与政府的良好沟通和互动。能否获得政府的支持和理解，关系到社会工作机构的生存和发展，所以建立良好的正式交流沟通机制非常重要。社会工作机构要积极参与到政府的决策中来。在政府制定针对居家养老服务的相关政策制度时，社会工作机构一定要及时、经常与政府沟通和对话，代表社会公众向政府反映意见和要求，积极倡导对老年人有利的政府决策。同时，社会工作机构应虚心听取政府的意见和建议，主动邀请政府指导监督，争取参与制订政府的工作计划，实现与政府的良好合作。