家庭农场:一种激活本土性资源的有益尝试

〔摘要〕 家庭农场是不同于种田能手、大户的一种新型农业生产经营主体。从种田能手、大户到家庭农场，是经营规模和资本投入不断增加，经营管理水平不断升级的过程。以松江楠村的经验看，家庭农场需要的支撑条件有：与农业适度规模经营对应的城市适度规模需求;活跃的在地非农就业;发达的农业社会化服务体系;地方政府和农村集体组织在农业功能区划、田间管理和服务方面的积极作为;村集体所有权、小农承包权和家庭农场经营权的制约平衡。这一系列条件的背后，映射着从“三个集中”到“四化同步”等政策框架的渐变。家庭农场的地方性实践启示人们，经营的适度规模需要政府在完善服务、统筹管理、财政支农、地权配置等方面有适度作为。

〔关键词〕 家庭农场;种田能手;大户;适度规模经营;松江楠村;政府适度作为;政策语词;政策脉络;三个集中;四化同步

〔作者简介〕曹东勃，华东理工大学人文科学研究院副教授、中国城乡发展研究中心研究员，博士，上海 200438。

一、引言

江南地区家庭农场制度有两个历史渊源：一是原国有农场内的个体承包，一是集体内部基于两田制的个体承包。〔3〕两者背后都预设了作为生产经营组织者、规划者的集体力量的存在，这是江南地区家庭农场模式的基础条件。农村改革后，国有农场的比重逐渐缩减和集中于东北、西北等边疆地区，而集体力量较薄弱的地区，其两田制运作也多为时不长便趋于瓦解，只有少数地区开始了由两田制逐渐向家庭农场制度的过渡。〔4〕

二、种田能手・大户・家庭农场：

政策语词的渐变

在“家庭农场”出现之前，“种田能手”“大户”是用来描述类似的经营主体和生产关系时常用的政策词汇。厘清三者的区别，是当前政策界热议的问题。而要回答这一问题，必须对近10年来农业政策中话语体系的变化做某种梳理。

中央2004年一号文件，在“培育农产品营销主体”这一框架下强调“鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人”。2005年一号文件中没有出现“大户”，但在“发展农业产业化经营”部分七次提到龙头企业，在肯定龙头企业这种“公司加农户”形式作为主导选择的前提下，文件要求“积极探索龙头企业和专业合作组织为农户承贷承还、提供贷款担保等有效办法，支持农民专业合作组织发展”。②2006年一号文件与2005年相似，也没有出现“大户”，专业合作组织也只出现一次，着重谈龙头企业在农业产业化经营中的作用。2007年一号文件中重申了2004年一号文件中的“培育农产品营销主体，鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人”。③而对于龙头企业的强调一仍旧惯，但强调其落脚点在于带动农户增收。

2008年一号文件中在两个意义上使用了“大户”一词。其一，在论述实施农业标准化示范项目时，将“龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户”作为可以“率先实行”的扶持对象。其二，在论述加快推进农业机械化需要采取的举措时，将“农机大户、农机合作社和农机专业服务公司”作为可以重点扶持和优先发展的三种形式。当这个一号文件出台时，金融危机已于2007年末初露端倪，随后危机的全球性蔓延和中国中央政府四万亿经济刺激计划的出台，给上述两方面财政支农资金大量以项目制方式在全国各个层级的实施创造了条件。在农村人才培养方面，文件提及要重点培训“种养业能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作组织领办人”。④

2008年，十七届三中全会公报中出现了“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”的字样，这是“家庭农场”首次进入执政党农业政策的正式话语体系。2009年一号文件中，“大户”出现四次、“家庭农场”出现一次，也是“家庭农场”首次进入一号文件。在金融危机的大背景下，文件开宗明义表明要加大对农业的保护和补贴意图，并提出将根据新增农业补贴的实际情况，“逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度”。在谈及农业标准化示范区建设时，重申“龙头企业、农民专业合作社、专业大户”可以率先实行标准化生产。在农业机械化方面，则强调对“农机大户、种粮大户和农机服务组织购置大中型农机具”提供信贷支持。⑥“家庭农场”的第二次出现及其获得进入国家整体支农惠农政策体系并享受国家补贴的资格，意味着这一新型经营主体和规模化实现形式的合法性得到进一步的巩固和确认。

①②分别参见中发1984[1]号文件;中发1986[1]号文件。

以上是对政策话语体系的一个简单回顾和梳理。从中应注意三点：

第二，对大户的重视有一个渐变过程，它随着国家农业发展状况的变化和国家农业政策目标的调整而被逐渐赋予不同的意义和功能。在相当长一段时间内，政策的出发点是提高农业生产效率以更好地保障粮食安全。因此，首先是在“培育农产品营销主体”框架下把购销大户与农民经纪人、农民专业合作社相提并论，随后又在促进农业机械化的主题下将农机大户和农机合作社并列。直到近年来，粮食连年增产和财政支农力度逐年增大，国家才又把大户及其升级版“家庭农场”作为一种“新型生产经营主体”加以强调，而对它们的资格确认和甄别的背后，是对支农资金下发渠道进行精细化管理的考量。从“产业化”、“集约化”到“组织化”、从流通领域的“购销主体”到“新型生产经营主体”，政策侧重点已有了质的变化，不再是国家自上而下一厢情愿、单向度的对粮食安全的忧虑，而是思考农民作为一个利益主体和行动主体，如何在增加收入的动力下自组织起来成为市场体系中活跃而不可或缺的力量。正是在此背景下，家庭农场作为一种规模经营的新型样态，经过上海松江、浙江宁波、湖北武汉、安徽郎溪等地的实践和探索后，在国家政策层面将其从“大户”中进一步剥离，提升为具有全国性推广意义的一种模式。

第三，大户是新主体，家庭农场既是一种新主体，也是一种新制度。大户相对于散户而言，意味着在没有对某个范围内的农业生产经营制度进行整体性和系统性规划的基础上，矮子里出了将军。家庭农场则是对一个区域范围内的所有土地实施统一流转整体规划后出现的一种新的农业生产经营制度。从政策实施的系统性而言，家庭农场具有两面性：一方面，作为一种生产经营主体，它是对大户的升级版;另一方面，作为对家庭承包责任制这种基本经营制度的完善，大户只是在既有的家庭承包责任制框架内的微调，而家庭农场制度则是对整个家庭承包责任制的一种升级版。

三、楠村案例：松江家庭农场的支撑条件

楠村家庭农场制度的确立可分为四个阶段（如表1所示）。

楠村案例显示了松江家庭农场的持续性存在所必需的一些支撑条件：

第一，与乡村中的农业适度规模经营相对应的是，外部必须有一个来自城市的适度规模需求。长三角一带以上海为中心、以苏南浙北等系列较发达城市组成的城市群，既形成了丰富、互补而有梯度的产业结构，又促成了人口的集聚、人均收入和地方财力的增长。较早启动且较为成熟的工业化、城镇化过程，为后续的以规模化为表征的农业现代化进程准备了充分的外部条件。 第二，以家庭农场为主要形式的农业适度规模经营，内在地要求本地的非农就业异常活跃，在人地关系结构上具备由自发向规模化集中的条件。农村过剩劳动力大量转入城镇，本地老年劳动力则可以获得较稳定的保障性收入，这两者共同促成了土地流转市场的活跃，使有志于农业的“种田能手”和“专业大户”有条件继续扩大规模，升级到“家庭农场”的水平。其客观效果是使农民从传统的城乡区别框架下的一种固化身份转化为一种体面职业，使农民有地位、有收入，农业有效率、有前途。〔5〕需要注意的是，这种转移经历了纯农户到一兼户，再到二兼户最终过渡到非农就业的渐变过程。在上海松江地区，至少上世纪80年代末业已出现农民离乡进城乃至大面积抛荒现象，随之而来的是外来农民作为代耕农从村集体手中“承租”本地农民的撂荒地，这一趋势随着新世纪以来土地承包权的物权化、农地福利化〔6〕及家庭农场的兴起而逐渐逆转，农地的经营主体完成了一个土客交替的循环过程。

第三，松江的家庭农场依托于当地发达的农业社会化服务体系。农业的适度规模，既有经济层面的成本收益考量，更有技术层面的经营能力制约。即便是平原地带，如不借助于农业机械化，农业的规模化也无法独立实现，而如果要求这样的机械化以家庭为单位自我实现，既浪费资源，也遏制了人均资本还相对较弱的专业农户的生产积极性。因此，盘活本地区自集体化时期发轫的、强大的农业社会化服务体系，充分利用其农业基础设施、农机体系，相当于为家庭农场的快速推广解除了后顾之忧。

第四，松江家庭农场的独特经验在于，地方政府和农村集体组织在农业功能区划、田间管理和服务方面的积极作为。首先，地方政府没有做甩手掌柜，将问题全部抛给市场，而是在保障和补贴措施上提供足够的启动资金，因势利导地促成分散、细碎化的小农地权集中到村集体后再由村集体发包出去。如何提供家庭农场制度的第一推动力，解除人们扩大经营规模的后顾之忧，这是地方政府发挥作用的主要出发点。因为对个体农户而言，这样大的规模是空前的，必须同时兼顾技术的可行性和经营的经济性：既在家庭本位经营的技术界限之内，又能做到规模效益递增。承包规模和补贴额度是政府的两项互补性政策工具，通过对这两者的控制直接影响家庭农场户的收益状况，进而间接调节农户的竞争程度。①这样的政策拿捏力度，是致力于在城市务工收入与家庭农场务农收入这两者预期之间达成某种均衡，使土地收益始终处在政府“可控”区间，既确保家庭农场户的体面收入，又起到防范收益率过高可能产生的“逆城市化”效果，因为这最终仍会影响土地的集约利用与适度规模形成。其次，地方政府划定了一些基本准则，比如农地用途管制、注重村庄内部公平感等。村集体根据这些基本原则，再因地制宜地制定地权分配的具体方案，其结果就是避免纯粹依赖市场自发力量流转而出现的村庄内部阶层的迅速分化和地权分配格局中可能出现的过度失衡，从而形成一种整体性的、水涨船高式的规模抬升――从人均一亩三分地抬高到户均100亩左右的“家庭农场”，这是一种有序而阻力较小的适度规模实现过程。这种做法也提示我们适度规模在经济、技术之外，还存在社会乃至政治层面的深层考量。最后，地方农业技术推广体系仍然在发挥重要作用，在种子化肥农药等农资供应方面，在保护土壤肥力、保持农地的可持续利用方面，都制定了一系列措施，并通过对家庭农场户的日常管理和服务过程贯彻下去。可以说，松江家庭农场提供了一种统分结合的新型模式。

①比如，在一揽子农业补贴的400多元中，有200元左右是由区这一层级承担并相机变动的。

第五，从土地制度来说，在集体所有权、小农承包权和家庭农场经营权三方面，一般地区的大户主要是以承包户的承包权稳定为基础的，而松江模式高度依赖于集体作为所有权主体在土地流转、生产管理和社会化服务方面发挥管理和服务的职能。从这个意义上，一般地区的大户是建立在土地的准私有制基础上的，而松江模式则是建立在土地的集体所有制基础之上的，因而是坚持和完善农村集体土地经营管理制度的一种尝试。

四、政策脉络：从“三个集中”

到“四化同步”

楠村的演变是发达地区乃至全国范围内农业经营方式和农村生产生活空间发生转变的一个缩影。农业产值所占比重虽迅速下降，但农业基础地位仍需巩固;劳动力转移与城镇化虽然弱化了农村生产功能，但作为生活空间的农村不应凋敝。因而，中央与地方政府基于不同的动力开始了新农村建设：农民致力于增收，地方政府觊觎着增加用地指标，中央政府则既要确保农民增收又要尽力增产以保障粮食安全。其结果往往是政策的进退两难：中央政府谨慎敦促地方政府“城市化要以人为本”，量力而行，不能人为造城;同时，在农村适时推动耕地的适度规模经营，使土地向真正志在务农的种田能手集中，提高在村务农人员的收入水平，确保“乡-城”劳动力转移的速率和城乡经济协同发展的程度尽量不大起大落。

这“三个集中”再辅以一定的福利和社会保障措施，就是地方政府“赎买”农民的一束土地权利的方式。“赎买”一词在这里用得并不十分准确，因为农民的土地流转费（承包费）照拿，意味着其承包权健在，但农保、镇保、城保的不同待遇对应着土地权利丧失的不同程度，这又意味着从长期来看，地权性质所发生的变化。这股思潮自上世纪90年代中后期生发，从苏南逐渐逆流而上到中西部，并在全国各地表现出样态各异但实质内核高度统一的一套发展思路，最终在2008年的十七届三中全会、2010年的十七届五中全会文件中转化为“三化同步”的中央版本：工业化、城镇化、农业现代化同步发展。而这一表述的最新版则是中共十八大提出的“四化同步”或“新四化”，即工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。 “三个集中”是在地方政府参与“为增长而竞争”的GDP“锦标赛”过程中不得不采取的“制度创新”，是在敏感地觉察到农民的地权意识被激发后，以行政力量强势介入市场过程，抢先储备用地资源，为工业化、城市化粗放扩张预留的空间。这样的集中往往先于市场主体内生的“自发”集中，并对后者形成一定的遏阻效应。这也是松江在上世纪90年代即开始农业规模经营但进展缓慢的原因，故而，虽在局部形成了一定的土地集约化利用，但囿于严格的户籍管理制度与相应的福利保障，将粮食生产的重任委托给常年流动、异地务农的外来“农民农”，〔9〕对于发达地区政府来说毕竟存在较大的管理风险。

五、结语：适度规模经营与政府适度作为

家庭农场有两个关键词，其一是家庭，强调以户作为基本经营单位的重要性，准确地说，即夫妻二人在不常年雇工的情况下，通过租赁、承包或经营自有土地的农业经营形式。其二是农场，这给人一种规模化的意向。国际比较结果显示，我国的土地经营规模是全世界最小的之一，这是导致农业劳动生产率和农民收入低下的根本原因。〔11〕当然，规模化要受到自然条件和技术条件的制约，如在平原地区，在较发达的农业机械化与农业社会化服务体系的支撑下，种植粮食作物的家庭农场通常能够承受100-300亩的规模和劳动强度。“家庭”与“农场”的结合适应了农业的产业特征，也有助于激发农民的创造力，实现“耕者有其田”。

“耕者有其田”是中国历史上反复出现的政治口号和政策目标，历代王朝在其治理过程中总不免在业权和佃权间游移。当代政策制定者在经营大户与承包制小农之间的政策立场和价值取向，亦存在两难。〔12〕偏向后者，可能诱发富者的产权焦虑，甚至心生恐惧，竞相逃离;可偏向前者，对人地关系和农村租佃结构的变化视而不见，则非但粮食安全难保，政治合法性也会动摇。保护耕者的权利，也是后发国家和地区的重要发展经验。日本战后几十年内长期保护经营权、修改《农地法》以促进土地集约化利用;台湾地区对小农耕作权的保护和对资本下乡利用农地的制约，都有着类似的考虑;〔13〕东亚地区过去半个世纪以来致力于保护“自立经营农户”的政策实践，显示了深度现代化进程中政府面对农业作为一种幼稚产业的政策姿态。

近年来，一些地方所推动的土地流转、规模集中，往往假借新农村建设、发展农业之名，行突破农地用途管制、侵犯农民和农村集体权益之实，这是一种不可持续的伪规模经营。当下的土地流转实践，事实上形成了所有权、承包权和经营权的三权分立。所有权属于农民集体，承包权属于作为“地主”的小农，经营权则或落入作为“佃户”的规模经营户手中，或转入强势资本名下。如此，则在家庭农场、合作组织、资本农业三者中，最值得鼓励的应当是家庭农场，它能够让那些真正的耕者享受规模经营的市场利润和相应的政策支持，但与此同时，也留有足够的制度预警空间，以便对经营权做大后可能形成的对承包权和所有权的反噬进行制约。有学者将这种由简单商品生产为主的小农上升为中农，进而在家庭农场制度下收入进一步上升的模式称为“资本主义式家庭农场”，并认为尽管这一形式可能会成为“印度式的农业资本主义和恰亚诺夫的小农家庭生产之外的第三条道路”，〔14〕却无法解决人地关系紧张这一结构性矛盾，其最终也可能与龙头企业为代表的资本农业形成合流。

家庭农场的松江模式具有强烈的地域色彩，是发达地区城乡统筹发展的经验。在这里，政府通过转变职能和审慎作为，适宜、适时、适度地参与促成了农业规模经营的局面。土地仍由本地乐于务农的种田能手承包经营，使这一生产要素在未改变用途的前提下经流转而被盘活。严格的用途管制和功能规划是外在的技术条件，充分的自由竞争和土地流转则是内在的市场规则，二者互为支撑。本土性资源得到激活，使乐于扩大规模的农户获得空前的机遇，共同体成员的积极性得到尊重和发挥，而那种仅仅投机于土地流转过程中的地租收益、层层加码的食利阶层则被严格遏制。

尽管如此，对于家庭农场制度的适用性及其推广的可能性，仍为学界和政策界所津津乐道。那么，如果说它具有某些可被推广的普遍性价值，在此过程中，政府最应该注意的有以下四方面：

第一，完善农业社会化服务体系，转变以小农经济的农业社会化服务体系为规模经营的农业社会化服务体系。为此，需要实现整个农机服务、农技推广、农业产前产中产后的支撑系统硬件设施及思想观念的升级。

第二，强化对家庭农场的管理和服务。当生产经营从粗放向集约发展之后，政府的管理和服务也要从粗放向集约发展。大规模的现代农业实践需要的是更加高超的现代管理和宏观统筹水平。这是松江经验中最值得外地学习和思考的地方之一。 第三，完善对农业的财政扶持体系，加大扶持力度。农业的适度规模经营，如果没有一定的财政扶持，那么，最稳定的形式是两种，一种是基于家庭经营的局限在几十亩、十几亩的亲友之间的自发转包，这种形式一般地租很低;另一种是基于雇佣经营的上千亩的大户经营或公司经营，由于必须支付高额地租，在国家扶持不到位的情况下，必须增大规模，否则不划算。但这个规模往往会增大到家庭经营能力之外，而且往往会因为超出经营能力走向事实上的失败（尽管在实际上会存在大量行政干预和扭曲至“大到不能倒”的地步），并且引发社会不公平的问题。如果国家扶持力度较大，那么，这个最佳规模就会从上千亩下降到一两百亩，从必须雇工经营回复到可以家庭经营，这也是没有被重视的松江经验之一。

第四，认真研究如何在所有权、承包权和经营权三者之间保持平衡。所谓稳定的制度，其实就是一种博弈的僵局或者通过相互制衡达到平衡。其实这也是松江经验的精髓之一，往往也是人们所忽略的。如果认识到这一点，我们或许可以更超脱一些，跳出保护经营权的思路。经营者对于土地用益权的长久预期，总是与小农对于土地承包权的长久预期和农民集体对土地所有权的长久预期相冲突。现实中的种种非经济因素的存在会让我们发现，单一地保护经营权并不容易，而为此置另外两方力量于不顾，更是对历史事实的简单切割，往往得不偿失。那么，退而求其次，寻求一个三权制衡防止任一独大的方案，便不失为一个好办法。

（感谢华东理工大学人文科学研究院熊万胜副教授、叶敏博士，社会与公共管理学院博士研究生马流辉、李宽在共同调研过程中的有益讨论。）

〔参考文献〕

〔2〕温铁军，等.解读苏南〔M〕.苏州：苏州大学出版社，2011.

〔3〕熊万胜.又一个苏南模式？――农业规模经营的松江经验及其可推广性〔Z〕.未刊稿.

〔4〕陈平.由“两田制”过渡到家庭农场体制是我国农村改革发展的必由之路〔J〕.华中农业大学学报，2002，

（3）.

〔6〕马流辉.农地福利化：实践机制、后果呈现及其优化路径〔J〕.南京农业大学学报，2013，

（6）.

〔7〕范德官.坚持“三个集中” 全面推进上海农村城市化〔J〕.农业经济问题，1996，

（5）.

〔8〕黄远流，张元忠，李秋怡.三个集中：城乡一体的现实样本〔N〕.四川日报，2006-09-21.