关于银行协助执行法律问题的探析_法学理论论文(1)

[摘要] 银行协助执行是银行依法协助司法机关和行政执法机关对被执行人（含单位和个人）的存款进行查询、冻结或强制扣划的行为。银行协助执行行为的主体是银行和执法机关。

银行协助执行的方式有三种，即协助查询、协助冻结、协助扣划。银行协助执行依据《商业银行法》、《民事诉讼法》、《税收征管法》、《海关法》、《刑事诉讼法》、《国家安全法》、《行政监察法》、《审计法》、《证券法》等法律规定。

银行协助执行的操作程序。对证券或期货交易、信用证保证金、承兑汇票保证金、保险箱业务、封闭贷款的管理、纪检机关、价格、工商行政管理机关等特殊情况下银行协助执行的处理，以及银行在协助执行中的义务及法律责任等。

协助执行单位的执行活动是银行应尽的义务。本文试结合现行法律法规和相关规定，以及日常业务处理中出现的问题，对以上几个方面进行探析。

一、银行协助执行概述 银行协助执行是银行依法协助司法机关和行政执法机关对被执行人（含单位和个人）的存款进行查询、冻结或强制扣划的行为。银行协助执行行为既是法定义务的强制行为，又是关系到广大客户和银行自身合法权益保护的行为，因此必须依法办事。

银行协助执行行为的主体是银行和执法机关。银行协助执行的方式有三种，即协助查询、协助冻结、协助扣划。

其中，协助查询是指银行依照有关法律或行政法规的规定以及有权机关查询的要求，将单位或个人存款的金额、币种以及其他存款信息告知有权机关的行为。 协助冻结是指银行依照法律的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止储户提取其存款账户内的全部或部分存款的行为。

冻结是一种临时性的执行措施，法律规定其期限为六个月，期满后，执行机关如不办理续冻手续，原冻结的被执行人的账户自然解冻。冻结分为两种情形，一种是直接冻结，即有权冻结的机关根据被执行人的存款信息向其开户行发出协助冻结通知书，不经查询也不根据被执行人账户上存款金额的多少，直接冻结被执行人账户的行为；另一种是间接冻结，即有权冻结的机关或部门根据被执行人的存款信息先向其开户银行发出协助查询通知书，在被执行人开户银行的协助下，先查明应冻结的现存金额，再根据查明后的情况决定是否冻结被执行人的银行存款； 协助扣划是指银行依照法律的规定以及有权机关扣划的要求，将单位或个人存款账户内的全部或部分存款资金划拨到指定账户上的行为。

二、协助执行的法律依据 《商业银行法》第二十九条规定：“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外”，第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。” 以上规定是确立银行协助执行义务最根本的法律依据，该规定明确界定了要求银行协助执行的单位之权利来源，即法律、行政法规可以直接赋予执法机关对单位存款的查询权，而其他协助，包括对个人储蓄存款的查询、冻结和扣划，以及对单位存款的冻结和扣划，则必须有法律的明确规定。

综上所述，有权要求银行提供协助执行的单位及其权利来源的依据分别如下：一是人民法院、税务机关、海关。其依据分别是：《民事诉讼法》第二百二十一条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。

人民法院决定冻结、划拨存款，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，银行、信用社和其他有储蓄业务的单位必须办理。 《税收征管法》第二十六条规定：对于逃避纳税义务的纳税人，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款；纳税人在规定期限仍未缴纳税款的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行从其暂停支付的存款中扣缴税款。

第二十七条规定：纳税人、扣缴义务人未按规定期限缴纳或解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以书面通知其开户银行从其存款中扣缴税款。第三十二条规定：经县以上税务局（分局）局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，可以查核从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户。

《海关法》第三十七条规定：进出口货物的纳税人，应当自海关填发税款缴纳证的次日起七日内缴纳税款；逾期缴纳的，由海关征收滞纳金。超过三个工作日仍未缴纳的，海关可以责令担保人缴纳税款或者将货物变价抵缴；必要时，可以通知银行，在担保人或者纳税义务人存款内扣缴。

《海关法行政处罚实施细则》第二十三条规定：经海关查明，确属来源于走私行为非法取得的存款、汇款，海关可以书面通知银行或者邮局暂停支付，同时通知存款人或者汇款人。暂停支付的期限不得超过三个月。

二是人民检察院、公安机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱和走私犯罪侦察机关有权对个人和单位的存款进行查询、冻结，但无权扣划，依据分别为：《刑事诉讼法》第一百一十七条规定：人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款，犯罪嫌疑人的存款、汇款已被冻结的，不得重复冻结。第一百四十二条规定：人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。

第二百二十五条规定：军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。

军队保卫部门、监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定。从以上规定可以看出，军队保卫部门和监狱因侦查工作的需要，行使与检察、公安机关相同的职权，因此，对于单位或个人的银行存款，军队保卫部门和监狱同样享有查询、冻结权，但不得扣划。

《国家安全法》第十条规定：在国家安全机关调查了解有关危害国家安全的情况，收集有关证据时，公民和有关组织应当如实提供，不得拒绝。同时，全国人大常委会《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的规定》规定：国家安全机关承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家安全机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。

根据以上规定，安全机关与公安机关一样，可以查询、冻结犯罪嫌疑人（含单位和个人）的存款、汇款，但不能扣划。 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署联合发出了《关于走私犯罪侦查机关办理犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》。

根据该《通知》，走私犯罪侦查局既是海关总署的一个内设局，又是公安部的一个序列局，履行对走私犯罪的侦查职能。作为侦查机关，根据《刑事诉讼法》、《商业银行法》的规定，走私犯罪侦查机关可以到银行或其他金融机构查询、冻结与走私犯罪案件有关的存款，但无权扣划。

三是监察机关（包括军队监察机关）有权对单位和个人存款进行查询，但无权冻结和扣划，依据为：《行政监察法》第二十一条规定：监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。 四是审计机关、证券监督管理机关仅有权查询单位存款，依据为：《审计法》第三十八条规定：审计人员通过审查会计凭证、会计账簿、会计报表，查阅与审计事项有关的文件、资料、检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料。

《证券法》第一百六十八条规定：国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：……

（四）查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券迹象的，可以申请司法机关予以冻结。

三、银行协助执行的操作程序 上述的法律、行政法规仅仅界定了执法机关申请银行协助执行的权利来源，但无论是作为申请方的执法单位还是作为被申请提供协助执行的银行，在协助执行的操作过程中还应遵循相应的程序规定。

（一）检查并核实执法人员的执法证件。应注意审查执法人员所在的单位是否有权要求提供所需的执行协助，证件是否是持证人本人所有，证件是否超过了有效期等。

如发现有不符合之处，应将证件退回，要求其提供合法有效的证件并在协助执行通知书回执上注明。作出查询、冻结、扣划决定的人民法院、检察院、公安机关与协助执行的银行不在同一辖区的，银行也应当协助执行，不受辖区范围的限制。

（二）经办人员必须认真审查申请单位执法人员提交的协助执行通知书。审查时，应注意以下内容：一是协助执行通知书应为有权部门县团级以上机构出具；二是“协助冻结、扣划存款通知书”上载明的被申请冻结或扣划存款的单位或个人开户金融机构名称、户名和账号是否与实际情况一致，大小写金额是否一致；三是协助冻结或扣划存款通知书上的义务人应与所依据的法律文书上的义务人相同；四是协助冻结或扣划存款通知书上的冻结或扣划金额应当是确定的。

但有权机关在查询单位存款情况时，只提供被查询单位名称而未提供账号的，金融机构应当根据账户管理档案积极协助查询，没有所查询的账户的，应如实告知有权机关。有权机关在冻结、扣划个人存款时，对个人存款户不能提供账号的，金融机构应当要求有权机关提供该个人的居民身份证号码或其他足以确定该个人存款账户的情况。

（三）经办人员要审查申请单位要求协助执行所依据的相关法律文书。如申请协助冻结的应出示人民法院出具的冻结存款裁定书、其他有权机关出具的冻结存款决定书；又如申请协助扣划的应出示有关生效法律文书，如终审判决书、调解书、裁定、支付令、制裁决定书副本、仲裁裁决、经过公证机关公证的法律文书等；或行政机关的有关决定书，如行政处罚决定书副本等，同时要注意审查文书是否已经生效。

此外，根据人民银行总行发布的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》（简称《管理规定》）的要求，银行在协助查询、冻结、扣划时，涉及其内控制度中的核实、授权和审批工作的，应当严格按照内控制度办理相关手续，但不得拖延推诿。对此，在接待协助执行时，如与执法人员发生上述程序上的争议，应当做好解释工作，因为作为直接由人民银行管理的商业银行，应当执行人民银行的有关规定，内部审核工作并不是故意推委与拖延，更不是为被执行人通风报信，而是依照人民银行的规定履行银行的内控管理规定。

（四）查询、冻结、扣划的具体经办程序。银行应当按照内控制度的规定建立和完善协助查询、冻结和扣划工作的登记制度。

对此，省行职能管理部门在转发《管理规定》的同时，制作了相应的登记表，要求在协助办理查询、冻结、扣划手续时，登记有权机关名称、执法人员姓名和证件号码、金融机构经办人员姓名；被查询、冻结、扣划单位或个人的名称或姓名；协助查询、冻结、扣划的时间和金额，相关法律文书名称及文号，协助结果等。填写后，应由有权机关执法人员和金融机构经办人共同签字。

银行在按照规定完成协助执行行为后必须将协助执行通知书正本连同生效的法律文书一起附在被执行人账户上，同时必须填写协助执行通知书回执，并退回给执法机关。在填写时，应当按照实际协助的执行事项的内容如实填写协助执行通知书回执，对于被执行人的户名、银行账号及执行金额（被查询、冻结、扣划金额）和协助日期都必须认真细致地核对无误后才能退交执法机关。

四、特殊情况下银行协助执行的处理

（一）对证券或期货交易所证券登记结算机构、证券经营或期货经纪机构清算账户资金的协助执行。最高人民法院在《关于冻结、划拨证券或期货交易所证券登记结算机构、证券经营或期货经纪机构清算账户资金等问题的通知》中规定：当证券经营机构为债务人，人民法院确需冻结、划拨其交易清算资金时，应冻结、划拨其自营账户中的资金；如证券经营机构未开设自营账户而进行自营业务的，依法可以冻结其在证券交易所、证券登记结算机构及其异地清算代理机构清算账户上的清算资金，但暂时不得划拨； 人民法院对证券经营机构的交易席位进行财产保全或执行时，应依法裁定其不得自行转让交易席位，但不能停止该交易席位的使用； 交易保证金由证券交易所专项存储，人民法院不应冻结、划拨交易保证金。

但在该资金失去保证金作用的情况下，人民法院可以依法冻结、划拨。

（二）信用证保证金、承兑汇票保证金的冻结、扣划。作为担保的一种方式，信用证保证金、承兑汇票保证金一旦合法成立，即具有对抗第三人的效力。

因此，应优先保护债权银行的权益。对此，最高人民法院《关于人民法院能否对信用证开证保证金采取冻结和扣划措施问题的规定》、最高人民法院、中国人民银行《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》规定，法院对上述保证金可以采取冻结措施，但不得扣划。

只有在上述保证金已丧失保证金功能时，如信用证无效或过期，因单据不符而拒付信用证款项并且免除了对外支付义务，保证金扣除了相应款项后的余额部分等，人民法院才可以依法采取扣划措施。 （三）保险箱业务的司法协助。

总行在《关于对广东省分行保管箱业务提供司法协助有关问题请示的批复》中明确规定，当保险箱中的物品成为被执行的标的物时，银行应当根据人民法院的执行文书，依法予以协助办理相关执行事宜。凡是保管箱中的物品属于不便搬运、易地不便存放和依法应发还给受害人情况的，应当向司法机关说明情况，司法机关坚持要带走的，应当予以办理。

（四）封闭贷款的管理和协助执行。最高人民法院在《关于执行〈封闭贷款管理办法〉和〈外经贸企业封闭贷款管理暂行办法〉中应注意的几个问题的通知》中规定，人民法院审理民事经济纠纷案件，不得对债务人的封闭贷款结算专户采取财产保全措施或者先予执行。

人民法院在执行案件时，不得执行被执行人的贷款结算专户中的款项。如果有证据证明债务人为逃避债务将其他款项打入封闭贷款结算专户的，人民法院可以仅就所打入的此部分款项采取执行措施。

（五）纪检机关的查询、冻结。目前监察机关和纪检机关是合署办公，行使两种职能。

如纪检机关在办案中确需到银行或者其他金融机构查询存款或者冻结存款时，无论是以纪检机关名义立案，还是以监察机关名义立案的，均应以县团级以上监察机关名义使用监察文书，并应按规定严格履行审批程序。应当注意的是，无论是监察机关还是纪检机关在要求银行协助时，均应使用规定格式的文本，此文本格式详见最高人民法院和监察部的联合发文《关于执行〈中华人民共和国行政监察法〉第二十一条若干问题的规定》的附件格式（含立案审批表、提请保全书、提请解除保全书）。

（六）价格主管机关的查询。政府价格主管机关可以要求银行协助查询，依据是《价格法》第三十四条规定：政府价格主管部门进行价格监督检查时，可以行使下列职权：……

（二）查询、复制与机构违法行为有关的账簿、单据、凭证、文件及其他资料，核对与价格违法行为有关的银行资料。应当注意的是，在前面提及的人民银行总行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》中却未赋予政府机构主管部门查询权，但依据《价格法》其可以查询，因此，笔者认为当政府价格主管部门依法前来查询且手续齐全时，银行应当适当提供协助。

（七）工商行政管理机关的查询和冻结。根据国家工商行政管理局《投机倒把行政处罚暂行条例实施细则》的有关规定，工商行政管理机关有权查询单位存款，有权暂停结算单位和个人的存款账户。

该《实施细则》第十三条的规定，对投机倒把行为人的银行存款和往来款项，经县级以上工商行政管理局局长批准，工商行政管理机关可以凭批准文件向银行查询。对投机倒把行为人的银行存款，必要时经县级以上工商行政管理局局长批准，工商行政管理机关可以书面通知其银行暂停支付。

暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过三个月。

据此，工商行政管理部门可以查询、冻结投机倒把行为人的银行存款，但不得扣划。应当注意的是，上述《实施细则》在性质上属于部门规章，此次人民银行下发的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》也将工商行政管理部门列入了有权查询、冻结的机关之列。

各行在经办时，可视个案的具体情况灵活处理。

五、银行在协助执行中的义务及法律责任 银行在接到协助执行通知书后，应当积极履行法定义务，不得借故推诿拖延，不得对已被冻结的款项扣收贷款本息，不得向被查询、冻结、扣划单位或个人通风报信，帮助隐匿或转移存款。在办理完查询存款手续后，有权机关要求予以保密的，金融机构应当保守秘密。

因银行工作人员无故拒不协助查询、冻结或者扣划存款，或故意推诿拖延致使执法机关延误时机，或为被执行单位通风报信而导致执法机关无法执行的，人民法院可以依据《民事诉讼法》第一百零三条的规定，责令银行履行协助义务，并可以对单位主要负责人或直接责任人员予以罚款，还可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。 对于已经冻结的款项，协助执行的银行不得擅自解冻、划拨。

对已被冻结款项的解冻，应以原冻结单位的解冻通知为准。超过六个月的冻结期限且法院未办理续冻手续的，视为自动撤销冻结。

如银行擅自解冻并划拨的，应由其负责将款项追回，并按照《民事诉讼法》第一百零三条的规定对直接人员追究责任。被冻结存款的单位或个人对冻结提出异议的，金融机构应告知其向作出冻结决定的有权机关提出异议。

两个以上有权机关对同一单位或个人的同一笔存款均要求冻结或扣划时，金融机构应当协助最先送达协助冻结、扣划存款通知书的有权机关办理冻结、扣划手续。两个以上有权机关对金融机构协助冻结、扣划的具体措施有争议的，金融机构应当按照有关争议机关协商后的意见办理。

注释：①《中华法学大辞典•民法学卷》，中国检察出版社1995年6月第1版。②《建设银行河南省分行规定制度选编》，（建设银行河南省分行内部资料），第1

50、151页。③张培连《投资探索》，建设银行河南省分行（内部出版资料）。1993年第2期37页。参考文献：

1、张恩照主编：《建设银行经营管理》，中国建设银行编（内部出版资料）2000年10月第1版。