公用企业滥用优势地位行为的法律管制(2)法学理论论文(1)

中国关于公用企业的立法也有规范这些企业市场行为 的规定。例如 1995年颁布的《中华人民共和国电力法》，针对供电企业是垄断企业的特点，其中有很多反垄断的规定。

例如，《电力法》第 26条第1款规定，供电企业不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电（不得拒绝交易）；第 41条规定，供电企业必须对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准（不得歧视）；第 43条和第44条规定，供电企业不得超越电价管理权限制定电价，不得擅自变更电价；除法律和行政法规另有规定外，不得在电费中加收其他费用；禁止供电企业在收取电费时，代收其他费用（不得滥收费用）；等等。 《电力法》上述禁止性的规定同《反不正当竞争法》第 $条一样，起着监督的作用，目的是保证这些企业能够在竞争性的市场条件下，向用户和消费者提供价格合理的优质服务。

然而，根据中国目前的经验，行业监管部门监管本行业垄断企业市场行为的做法不是很有效的主要原因是监管部门与被监管的企业常常有着相同的经济利益。一般的情况是，当这些企业与其他部门的企业或者与消费者发生争议时，行业监管部门注重保护本行业企业的利益，而不注重保护其他企业以及消费者的利益。

另一方面，行业监管部门注重的是行业发展和安全生产，而不是如何监管企业的市场竞争行为，特别是监督占市场支配地位企业的滥用行为。这些机构的工作人员应当有相当强的反垄断意识和理念。

然而，就中国目前的行业监管机构来说，这些机构的工作人员既不具备这种素质，也不具备这种能力。因此，尽管中国在 2000 年就颁布了《电信条例》，电信市场的限制竞争行为和不正当竞争行为仍然非常严重，甚至多次出现了破坏通信设施和砍断电缆的恶性事件，但是人们没有看到中国信息业监管机构在制止行业中的限制竞争行为和不正当竞争行为方面有过什么作为。

更重要的是，中国公用事业现行的行业监管法，大多是本行业自己起草的，或者是立法机关主要征求了行业内大企业的意见。这种情况下的行业立法不可避免地会保护垄断企业以及占市场支配地位企业的自身利益。

以上情况说明，中国目前关于公用企业的专门法在很大程度上不是保护竞争，而是保护垄断。在这种情况下，就决不能将制止公用企业的滥用行为的任务交给这些行业的监管机构。

至少在目前，这些行业的行政管理机构还不能胜任这个任务。

三、关于监管公用企业滥用优势地位行为的法律思考 我国目前在规范公用企业以及其他占有市场独占地位企业的市场行为方面还没有建立有效的法律制度。根据其他市场经济国家的经验，这个任务主要是由反垄断法来承担的。

传统的反垄断法在实体法方面有三大支柱，即禁止卡特尔、禁止滥用市场支配地位和控制企业合并。这三个方面都是依据市场经济的实践经验和经济学的基本理论制定出来的，即企业越是能够通过其市场地位限制竞争，它们就越是可能限制市场的供给，提高产品的价格。

这个理论对任何条件下的垄断企业都是适用的。垄断企业不仅操纵市场和价格，而且还导致生产和技术的停滞，出现腐朽的倾向。

因此，为了保护竞争，维护优化配置资源的市场机制，绝大多数市场经济国家都颁布了反垄断法。在市场经济国家的法律体系中，反垄断法占有极其重要的地位。

在美国，它被称为“自由企业的大宪章”；在德国，它被称为“经济宪法”；在日本，它是“经济法的核心”。 公用事业在过去一般都可以从反垄断法中得到 豁免。

②但是，随着 20 世纪 80 年代以来的经济自由化和放松管制的潮流，各国反垄断法逐步废除了对公用事业豁免的规定，特别是它们的滥用行为不得从反垄断法中禁止滥用优势地位的规定中得到豁免。根据公用企业滥用优势的方式，反垄断法对它们的滥用监督主要有剥削性滥用的监督和妨碍性滥用的监管两个方面。

前者主要是指价格监督，即防止公用企业在提供产品或者服务时，对用户和消费者滥收费用，牟取不合理的垄断利润。我国《反垄断法》草案中也有一条规定，“具有市场支配地位的经营者不得以垄断高价销售商品”。

根据外国的实践，可以通过以下三种方法认定企业的剥削行为：第一是空间比较。对于存在着可比价格的产品，例如在煤气公司的强迫交易中，如果煤气公司出售的煤气灶在价格上较竞争性市场上的同类产品超出 8%，一般就可以认定煤气公司在出售煤气灶中存在剥削性的滥用行为。

第二是时间比较。对于不存在可比价格的产品或者服务，例如旅客或者货物的运输费，因国内只有一家铁路运输企业，该企业下属的集团公司利用“联营”或者“限制口”使车皮随意涨价，获取高额垄断利润的行为就难以通过比较两个市场的方法认定涨价的违法性或者不合理性。

对于这种不能进行“空间比较”的产品或劳务，可以用它们过去的价格与现行价格进行比较，然后评价涨价是否有合理性。这种比较方法可以称为“时间比较”。

第三是成本加合理利润的比较。这种方法首先是确定产品或者服务的成本，然后与成本相比较，判断企业所获得的利润是否有合理性。

德国对医药行业就采取这种方式控制价格。③但是，这种方法在实践中有时难以被人们接受，因为其后果是政府的直接限价。

人们对此提出的问题是，如果因政府限价而使企业破产，谁应当为企业承担责任。而且，即便企业没有破产，谁又为企业扩大生产所需的资金负责。

但是，这种方式毕竟是从产品定价的基本原则出发，具有很大的合理性，应当成为我国反垄断执法机关监管公用企业价格行为的重要手段。特别是当企业不遵守国家的定价规则，越权涨价或者滥收费用，就可认定是剥削性的滥用行为。